El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal: COLABORACIÓN ADMINISTRATIVA

La colaboración administrativa comprende “las funciones de registro federal de contribuyentes, recaudación, fiscalización y administración, que serán ejercidas por las autoridades fiscales de las Entidades o de los Municipios cuando así se pacte expresamente” (LCF, artículo 13).
La colaboración administrativa se ejerce previo convenio de coordinación en materia de administración de ingresos federales, que las entidades federativas celebran con la SHCP. En dicho convenio se establecen los ingresos de que se trata, las facultades a ejercer, sus limitaciones, las percepciones a recibir por las entidades o sus municipios, entre otros asuntos. Este convenio entra en vigor a partir de su publicación en el periódico oficial de la entidad y en el DOF. Se añaden al convenio anexos que especifican las modalidades, derechos, obligaciones y estímulos económicos, mismos que difieren en función del impuesto acordado. Estos anexos forman parte integral del Convenio de Colaboración Administrativa.
Una característica importante es que las autoridades fiscales de las entidades coordinadas y las de sus municipios, en su caso, serán consideradas como autoridades fiscales federales cuando actúen en cumplimiento de este convenio, aunque la SHCP se reserva la facultad de fijar a las entidades y a sus municipios los criterios generales de interpretación y de aplicación de las disposiciones fiscales y de las reglas que rigen la colaboración administrativa.
A través de la historia del SNCF han existido distintas versiones del convenio de colaboración administrativa, en “1980, 1984, 1988, 1990 y 1997, mismos que en los años intermedios fueron complementados con diferentes anexos” (CNH, 2004: 41). Se pueden destacar tres etapas en materia de colaboración administrativa: 1980-1990; 1991-1997 y de 1997 a la fecha.

La etapa más rica de colaboración administrativa fue en estos años, cuando los estados eran responsables de todas las funciones administrativas de varios impuestos federales, incluyendo el IVA , (Ortiz Ruiz, entrevista, marzo 29, 2004). Por su parte los municipios mantuvieron la colaboración administrativa en materia de multas federales no fiscales y administración de los derechos por uso o aprovechamientos de la Zona Federal Marítimo Terrestre ZOFEMAT, que siguen vigentes en la actualidad.
En esta etapa la colaboración administrativa “propició que las estructuras administrativa de los gobiernos estatales se vieran fortalecidas y experimentaran un mayor dinamismo e integración en los procesos de su administración” (CNH, 2004: 54).

A pesar de que las entidades federativas “habían orientado su organización, estructura y tecnología a la administración tributaria plena de una fuente de alto rendimiento como lo es el impuesto al valor agregado” (CNH 2004: 56), para 1990, la federación unilateralmente, decide retirar la administración del IVA a las entidades federativas y la centraliza mediante el sistema bancario, con lo que se observa un cambio drástico en la materia, al concentrarse en “las tareas de vigilancia y control fiscal de las obligaciones de los contribuyentes de los impuestos federales ... en su mayoría orientados hacia las funciones de control y vigilancia de contribuyentes sobre materias específicas” (CNH, 2004: 56).
En este periodo la colaboración administrativa más que un mecanismo de descentralización de funciones tributarias hacia los estados, se convierte en un proceso orientado a impulsar la eliminación de la evasión fiscal de los principales impuestos federales, principalmente el IVA. Como señala un entrevistado “cuando la federación retira el IVA de las entidades federativas, quedaron bicocas”.

A partir de 1997 y hasta nuestros días, se observa un resurgimiento de la colaboración administrativa, al permitirse que las funciones de control y verificación fiscal se amplíen a otros impuestos federales, como es el ISR en su régimen intermedio de las personas físicas con actividades empresariales; ISR por la ganancia de la enajenación de terrenos y/o construcciones e ISR de ‘Pequeños Contribuyentes’; impuesto al activo, impuesto especial sobre producción y servicios; registro y control de vehículos, excepto aeronaves; Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos (Tenencia); Impuesto sobre Automóviles Nuevos (ISAN); multas impuestas por autoridades administrativas federales no fiscales; Control de obligaciones en materia del ISR propio o retenido, IVA, IMPAC, IEPS e ISCAS; visitas de inspección para verificar el uso de máquinas registradoras de comprobación fiscal, así como la expedición de comprobantes fiscales y vehículos de procedencia extranjera, excepto aeronaves y embarcaciones (CNH, 2004: 58).
De esta manera, nacen nuevas facultades para los estados en materia de recaudación, notificación, cobranza, resolución de recursos administrativos e intervención en juicios, entre otras, lo que contribuye a fortalecer su capacidad administrativa.

En este apartado se resaltan los resultados y su importancia que, en términos económicos ha tenido la colaboración administrativa para las entidades federativas.
En primer lugar en relación con la RFP, los incentivos económicos representan un total de 2.4%, correspondiendo su gran mayoría (2.2%) a los impuestos de tenencia e ISAN. Comparativamente el total de participaciones representa el 23% de la RFP (cuadro 15).

En segunda instancia, comparando los incentivos económicos con el FGP, también se encuentra que no son de gran importancia, pues para el total de las entidades federativas representan un promedio de 10.32% del FGP para el año 2002. Aunque para los estados más desarrollados o con mayor potencial de desarrollo, estos recursos son más importantes gracias a que cuentan con un aparato fiscal más articulado y una mayor capacidad de fiscalización. Cabe destacar que para el D.F., estos recursos representan el 22.10% del FGP, para Jalisco el 15.02%, para Nuevo León el 21.30% y para Quintana Roo el 16.36% en el mismo año. Por su parte para las entidades federativas que representaron menor importancia estos ingresos, coinciden con los de menor desarrollo relativo: Campeche, Chiapas, Oaxaca, Tabasco y Tlaxcala (véase cuadro 16).

Cuadro 16 Importancia de los incentivos económicos en relación al FGP en 2002 (Millones de pesos)
	Incentivos ^*	Fondo General de Participaciones	% Incentivos/FGP
Aguascalientes	237.30	1,972.00	12.03
Baja California	549.90	5,144.50	10.69
Baja California Sur	93.10	1,235.60	7.53
Campeche	110.70	2,290.20	4.83
Coahuila	576.00	4,280.20	13.46
Colima	108.20	1,357.00	7.97
Chiapas	258.20	8,125.40	3.18
Chihuahua	616.20	5,347.10	11.52
Distrito Federal	4,654.80	21,060.00	22.10
Durango	185.90	2,507.40	7.41
Guanajuato	734.30	6,985.30	10.51
Guerrero	199.60	4,279.10	4.66
Hidalgo	190.20	3,353.90	5.67
Jalisco	1,644.50	10,952.20	15.02
México	1,750.20	22,418.00	7.81
Michoacán	455.50	5,536.80	8.23
Morelos	185.50	2,657.60	6.98
Nayarit	107.30	1,864.30	5.76
Nuevo León	1,678.40	7,880.40	21.30
Oaxaca	168.00	4,503.70	3.73
Puebla	692.30	7,152.90	9.68
Querétaro	284.40	2,892.90	9.83
Quintana Roo	291.00	1,779.10	16.36
San Luis Potosí	282.90	3,476.50	8.14
Sinaloa	407.80	4,342.70	9.39
Sonora	443.50	5,863.00	7.56
Tabasco	245.00	9,869.00	2.48
Tamaulipas	565.30	5,015.10	11.27
Tlaxcala	80.40	1,882.60	4.27
Veracruz	677.30	11,690.90	5.79
Yucatán	254.90	2,753.80	9.26
Zacatecas	138.90	2,267.30	6.13
TOTAL	18,867.50	182,736.50	10.32
* Incluye Tenencia e ISAN Fuente: SHCP, CNH .- Diagnóstico General: “Colaboración y Coordinación Intergubernamental, www.indetec.gob.México, mayo 12 de 2004.

Otro punto a resaltar es que las principales fuentes de incentivos económicos para las entidades federativas son el Impuesto sobre Tenencia y el ISAN. Ambos tributos son de potestad federal, aunque todas las funciones de la administración tributaria son realizadas, casi de forma completa, por las entidades federativas, dejando sólo la planeación, programación, normatividad y evaluación de los ingresos coordinados y algunas otras tareas a cargo del gobierno federal. De igual forma, el 100% de los ingresos recaudados se quedan en las entidades federativas. La recaudación de estos dos impuestos constituye el 88% del total de incentivos económicos en promedio, aunque en algunas entidades federativas, por ejemplo Durango, constituyen más del 96% del total. Para fines ilustrativos, en el cuadro 17 se presenta información de la estructura de los incentivos económicos para el periodo enero-noviembre de 2003 para los diferentes estados.

Cuadro 17 Estructura de los incentivos económicos por colaboración administrativa, (Enero-noviembre de 2003) (millones de pesos)
Estado	Tenencia	%	ISAN	%	Otros incentivos	%	Total incentivos
Aguascalientes	152.8	63.81	46.6	19.48	40.0	16.71	239.4
Baja California	306.2	47.54	95.6	14.84	242.3	37.62	644.1
Baja California Sur	53.1	51.54	16.8	16.36	33.1	32.11	102.9
Campeche	75.5	67.80	21.4	19.24	14.4	12.96	111.3
Coahuila	385.7	62.08	122.4	19.71	113.1	18.21	621.3
Colima	71.8	58.36	21.4	17.41	29.8	24.22	123.0
Chiapas	190.8	63.41	61.7	20.52	48.4	16.07	300.9
Chihuahua	423.6	62.61	133.3	19.71	119.7	17.69	676.6
Distrito Federal	3,052.0	74.17	908.2	22.07	154.5	3.76	4,114.8
Durango	148.7	70.22	32.7	15.43	30.4	14.35	211.8
Guanajuato	490.9	64.60	155.5	20.47	113.5	14.93	760.0
Guerrero	149.7	67.60	34.6	15.61	37.2	16.79	221.4
Hidalgo	150.5	69.14	40.1	18.42	27.1	12.44	217.7
Jalisco	1,099.5	70.51	336.8	21.60	123.0	7.89	1,559.4
México	1,023.9	64.34	428.3	26.92	139.1	8.74	1,591.4
Michoacán	344.6	68.05	111.6	22.03	50.3	9.93	506.5
Morelos	131.6	61.94	52.6	24.78	28.2	13.28	212.4
Nayarit	65.3	60.38	16.4	15.15	26.5	24.47	108.1
Nuevo León	1,079.8	74.50	291.3	20.10	78.2	5.40	1,449.4
Oaxaca	117.8	61.16	50.5	26.23	24.3	12.61	192.6
Puebla	483.7	59.42	183.5	22.54	146.9	18.04	814.1
Querétaro	224.6	72.55	47.2	15.26	37.7	12.19	309.6
Quintana Roo	147.0	49.05	72.6	24.23	80.1	26.72	299.8
San Luis Potosí	205.1	67.27	63.7	20.90	36.1	11.83	304.9
Sinaloa	280.2	61.83	94.6	20.89	78.3	17.28	453.1
Sonora	251.8	55.15	92.4	20.25	112.3	24.60	456.5
Tabasco	201.2	70.62	67.2	23.59	16.5	5.79	284.9
Tamaulipas	354.1	63.04	152.7	27.18	54.9	9.78	561.6
Tlaxcala	50.5	60.52	16.4	19.63	16.6	19.85	83.5
Veracruz	521.5	68.15	153.9	20.11	89.9	11.74	765.2
Yucatán	248.1	73.00	57.4	16.90	34.3	10.10	339.9
Zacatecas	85.5	55.65	18.1	11.80	50.0	32.55	153.7
TOTAL	12,567.1	66.88	3,998.0	21.28	2,226.5	11.85	18,791.6
Fuente: CNH.- Diagnóstico General: “Colaboración y Coordinación Intergubernamental, www.indetec.gob.México, mayo 12 de 2004.

Para resumir, la colaboración administrativa entre federación y estados es otro aspecto del SNCF. Esta actividad abarca diversas materias como el registro federal de contribuyentes, recaudación, fiscalización, liquidación, verificación del padrón de contribuyentes y administración en general de los diferentes impuestos federales como el IVA, ISR, IEPS, e Impuesto al Activo. Esta colaboración se instrumenta mediante anexos al Convenio de Colaboración Administrativa.
Como contraprestación los estados reciben de la federación estímulos económicos, que han variado a lo largo de los años de vigencia del SNCF. Todas las entidades han celebrado este convenio, aunque su alcance es diferente (Ortiz, 1998: 322-349 y Ortiz, 1998a). En sentido contrario, se establecen sanciones económicas ante el incumplimiento de estados y municipios de las obligaciones asumidas. Este convenio tiene algunas efectos positivos en el SNCF, ya que acerca las autoridades fiscales al contribuyente; favorece el desarrollo de la capacidad administrativa estatal y municipal; tiende a homogeneizar los criterios de aplicación de las normas fiscales entre los diferentes estados y, mejora la vigilancia en su cumplimiento, entre otras. Con la presentación de la colaboración administrativa se termina el estudio del SNCF, lo que da la pauta para su evaluación, lo que se hará en el siguiente capítulo.

Cuadro 15 Participaciones e incentivos económicos en relación a la RFP, 2002
Concepto	Porcentaje
Participaciones *	23.0
Incentivos económicos Tenencia ISAN Otros incentivos	2.4 1.6 0.6 0.2
Total	25.4
* Incluye FGP, Coordinación en derechos, Bases especiales de tributación, Fondo de Fomento Municipal, Reserva de contingencia, IEPS, 0.136% RFP y Derecho adicional sobre extracción de petróleo
Fuente: SHCP, (2003), Diagnóstico Integral de la Situación Actual de las Haciendas Públicas Estatales y Municipales, UCED, México, Cuadro 5, p. 15.