El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal: Programa de Apoyo al Fortalecimiento de las Entidades Federativas

Ante el argumento de un supuesto incumplimiento de la federación con la obligación establecida en la LCF de proveer recursos suficientes para financiar la descentralización de la educación, un grupo de gobernadores se acercó al liderazgo de la Cámara de Diputados para gestionar la creación de un fondo que “ayudara a enfrentar a los gobiernos estatales el desfinanciamiento federal en materia educativa” (Gutiérrez, 2004: 30). De esta forma se crea el PAFEF dentro del Ramo 23 del PEF, con una asignación de $ 6,870 millones de pesos en el año 2000.

Cuadro 13 Programa de Apoyos para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (2000-2004) (Millones de Pesos)
	2000	2001	2002	2003 *	2004 *
Total	6,870.0	12,807.7	14,700.0	17,000.0	17,000.0
Aguascalientes	66.3	123.4	141.7	163.8	163.8
Baja California	383.0	567.2	651.0	752.8	752.8
Baja California Sur	47.0	82.5	94.7	109.5	109.5
Campeche	81.8	148.4	170.3	196.9	196.9
Coahuila	178.1	304.4	349.4	404.0	404.0
Colima	57.7	100.8	115.7	133.8	133.8
Chiapas	206.7	514.5	590.5	682.9	682.9
Chihuahua	340.8	539.5	619.2	716.0	716.0
Distrito Federal	740.7	1,055.4	1,211.4	1,400.9	1,400.9
Durango	130.8	236.8	271.8	314.3	314.3
Guanajuato	218.6	479.2	549.9	636.0	636.0
Guerrero	109.6	342.1	392.7	454.1	454.1
Hidalgo	110.3	261.6	300.3	347.2	347.2
Jalisco	542.6	900.6	1,033.6	1,195.3	1,195.3
México	840.5	1,552.0	1,781.3	2,060.0	2,060.0
Michoacán	186.0	436.5	500.9	579.3	579.3
Morelos	65.1	144.1	165.4	191.3	191.3
Nayarit	85.8	152.9	175.5	203.0	203.0
Nuevo León	375.4	586.1	672.7	778.0	778.0
Oaxaca	68.9	301.6	346.1	400.3	400.3
Puebla	248.5	565.8	649.3	750.9	750.9
Querétaro	107.0	198.6	228.0	263.6	263.6
Quintana Roo	61.8	119.6	137.3	158.8	158.8
San Luis Potosí	108.4	252.2	289.5	334.8	334.8
Sinaloa	220.2	370.7	425.5	492.1	492.1
Sonora	256.7	406.2	466.2	539.1	539.1
Tabasco	169.7	311.5	357.5	413.4	413.4
Tamaulipas	223.0	383.9	440.6	509.6	509.6
Tlaxcala	51.8	116.7	133.9	154.9	154.9
Veracruz	362.5	802.2	920.7	1,064.8	1,064.8
Yucatán	137.8	265.4	304.6	352.2	352.2
Zacatecas	86.7	185.5	212.9	246.2	246.2
Fuente: 2000-2002, Cuenta de la Hacienda Pública Federal. * 2003 y 2004, Presupuesto de Egresos de la Federación. www.CNH.gob.mx, consultado el 22 de abril de 2004

Para 2001 el monto del PAFEF fue de $12,807.7 millones de pesos. En 2002 su asignación fue de $14,700 millones de pesos, para los mismos fines del año anterior. Para 2003 se crea el Ramo presupuestario 39 denominado, “Programa de Apoyos para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas”, con una asignación de 17 mil millones de pesos, monto que se repite para 2004 (cuadro 13). El crecimiento nominal promedio del PAFEF es del 36.9% anual, sin duda alguna el rubro presupuestal de más crecimiento en los últimos años.
En todos los años, el destino prioritario del PAFEF es la obra pública y el gasto en infraestructura educativa; el saneamiento financiero, preferentemente a través de la amortización de deuda pública; el apoyo a los sistemas de pensiones de las entidades federativas, prioritariamente a las reservas actuariales y un pequeño porcentaje para gastos indirectos por concepto de realización de estudios, elaboración y evaluación de proyectos, supervisión y control de éstas obras de infraestructura (Gómez de la O, 2003).
La distribución de los recursos del PAPEF entre las entidades federativas se realiza de acuerdo a una fórmula establecida en el mismo PEF. La incorporación del PAFEF en el PEF a partir de 2000 fue iniciativa de los gobernadores organizados ante la Cámara de Diputados, pasando por alto el mecanismo tradicional del proyecto de presupuesto presentado por la SHCP. De igual forma, para 2001 y 2002, los proyectos de presupuesto de la SHCP no incluían al PAFEF (Gutiérrez, 2004: 48) siendo incorporado por los diputados a instancias de los gobernadores organizados. Para 2003 se crea el ramo 39 para el PAFEF, lo que da un sentido de pertenencia y de institucionalidad al interior del PEF. Para 2004 la propuesta de Hacienda reduce su asignación de 17 mil millones de pesos autorizados para 2003 a 10 mil millones de pesos, sin embargo la Cámara de Diputados lo eleva e iguala su cifra nominal a la de 2003 (Calzada Falcón, 2004: 161-162).
Una propuesta adicional de la CONAGO es hacer del PAFEF el octavo fondo del ramo 33 con una asignación del 2.5% de la RFP, lo que garantizaría su permanencia desde el punto de vista legal y se evitaría los vaivenes que se han presentado durante su corta existencia. Esto tendría varias ventajas: aseguraría un nivel de inversión en infraestructura muy necesario en las entidades federativas; impactaría positivamente el empleo, el nivel de vida y la competitividad de la economías estatales y la nacional; las decisiones de inversión serían locales y responderían a sus necesidades; son fondos auditables por los órganos federales y/o estatales y; compensaría la baja en participaciones que han sufrido las entidades federativas en los últimos años (Calzada Falcón, 2004: 280-282).
Además de su monto y destino, la importancia del PAFEF es que pone en acción un nuevo actor en las relaciones fiscales intergubernamentales en México: los gobernadores de las entidades federativas, que hasta ese año jugaron un papel marginal.
El PAFEF muestra el rompimiento de una estructura tradicional de interacción entre el legislativo y el ejecutivo, y la resistencia ante la irrupción de un nuevo actor en las relaciones fiscales intergubernamentales, pues de los cuatro años en que ha estado en vigor el PAFEF, en dos la SHCP no lo ha incluido en su iniciativa y en otros dos ha recortado su asignación una vez aprobado por la Cámara de Diputados (Calzada Falcón, 2004: 232-234). Prueba de esta resistencia es que el Secretario de Hacienda, tardó seis meses en recibir a los gobernadores para escuchar sus puntos de vista en relación con los problemas presupuestales que se sufrieron durante 2001 y 2002.