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La construcción del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal: Poder y toma de decisiones en una esfera institucional

Dr. Rigoberto Soria Romo

 

 

Parte II El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal como objeto de estudio

El financiamiento de la descentralización

En resumen, los anteriores programas se contemplaban en una serie de acuerdos y convenios de diversa naturaleza, que se concentran en el cuadro siguiente:

Cuadro 10 Acuerdos y Convenios de Descentralización hasta 1997

Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica (ANMEB)

Acuerdo Nacional para la Descentralización de los Servicios de Salud (ANDSS)

Convenios de Colaboración en Materia de Asistencia Social (DIF: desayunos escolares)

Convenios de Desarrollo Social (para el ejercicio de los recursos del Ramo 26 para infraestructura básica).

Convenios de Coordinación para la construcción, equipamiento y rehabilitación de instalaciones educativas en general (CAPFCE).

Convenio de Coordinación en materia de Seguridad Pública.

Convenio de Coordinación para la Federalización de los Servicios de Educación Profesional Técnica (CONALEP).

Convenio de Coordinación para la Federalización de los Servicios de Educación para Adultos (INEA).

Fuente: CNH,  (2004), Diagnóstico general: “Colaboración y coordinación intergubernamental”, www.indetec.gob.mx

Hasta 1997, el financiamiento de la descentralización se realizó mediante transferencias condicionadas y subsidios de la federación a los estados, pero ante la proliferación de estos acuerdos y convenios y su complejidad, se decidió dar a este conjunto de transferencias una base legal que les asegurara continuidad y permanencia. Para lo anterior en reforma a la LCF con vigencia a partir de 1998, se añade el Capítulo V, donde se establecen diversos fondos y se crea la figura de las aportaciones como mecanismo de financiamiento de las funciones y materias descentralizadas. En el mismo año se incluye el Ramo 33 en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF), donde se contienen las provisiones financieras para la descentralización. Para 1998 se establecen los fondos siguientes:
a. Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB).
b. Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA).
c. Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social, con dos partes, una estatal (FISE) y otra municipal (FISM).
d. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUN-DF).
e. Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM).
Cabe señalar que la iniciativa del Ejecutivo Federal consideraba únicamente la creación de tres fondos de aportaciones: el FAEB, el FASSA y el FAIS municipal, sin embargo en la Cámara de Diputados, ya con control de la oposición, incorporó el FORTAMUN-DF y el FAM (CNH, 2004: 103).
En noviembre de 1998, se reforma de nuevo la LCF para incluir dos nuevos Fondos:
f. Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos (FAETA).
g. Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal (FASP).
Cabe aclarar que el FAIS contiene algunos de los recursos que anteriormente se asignaban a estados y municipios como parte del Ramo 26 para el financiamiento de obras, acciones sociales básicas e inversiones que beneficien directamente a sectores de la población en condiciones de rezago social y pobreza extrema como agua potable, alcantarillado, drenaje, letrinas, electrificación rural, infraestructura básica de salud y de educación, mejoramiento de vivienda e infraestructura productiva rural, entre otras. El FAETA se destina a financiar la descentralización del Colegio Nacional de Educación Profesional Técnica (CONALEP) y del Instituto Nacional de Educación de los Adultos (INEA), y el FASP a los programas coordinados en materia de seguridad pública. De los recursos de los siete fondos todos, excepto el FORTAMUN-DF ya se transferían a estados y municipios mediante diversos ramos, por lo que las reformas a la LCF y la creación del Ramo 33 es básicamente un reorganización de estos recursos, aunque se fortalece su certidumbre jurídica y presupuestal.
Los criterios de distribución de los recursos varían para cada uno de los fondos, pero predominan el histórico (FAEB, FASSA), las carencias o la pobreza (FAIS), la población (FORTAMUN-DF) y las necesidades o cumplimiento de programas (FASP). Una descripción detallada de los criterios y los destinos de los recursos se encuentra en el cuadro 11.
En relación a los montos, el FAEB integra casi las dos terceras partes de las aportaciones, aunque su participación relativa ha disminuido de 1998 a 2004. Los fondos que más han crecido son el FASSA, el FIES y el FORTAMUN-DF , mientras que el FASP ha bajado su asignación tanto en términos absolutos como relativos. Los montos y su importancia relativa se muestran en el cuadro 12.

Cuadro 11 Fondos de Aportaciones Federales y sus criterios de distribución
FONDO	Criterios de distribución	Aplicación	Composición
(FAEB)	Registro Común de Escuelas y de Plantilla de Personal. Presupuesto asignado durante el ejercicio inmediato anterior, incluyendo sus ampliaciones y actualizaciones por inflación.	Educación inicial, básica, incluye la indígena y la especial. Educación normal y demás para la formación de maestros. Generar propuestas sobre los contenidos de la educación. Prestar servicios de carrera magisterial. Tareas administrativas.
FASS	Inventario de infraestructura médica y las plantillas de personal descentralizados. Recursos con cargo a las Previsiones para Servicios Personales transferidas durante el ejercicio fiscal inmediato anterior incluidas las presupuestarias. Recursos transferidos para cubrir el gasto de inversión Otros recursos destinados a promover la equidad en los servicios de salud y aliviar los rezagos.	Atención a población abierta. Planear, organizar y desarrollar sistemas estatales de salud y programas estatales de salud. Elaborar estadística local y proporcionarla a las autoridades federales competentes
FISE	Pobreza extrema, utiliza el Índice General de Pobreza, que considera indicadores basados en la brecha que tiene cada hogar con respecto de las normas de ingreso per cápita del hogar, nivel educativo promedio por hogar, disponibilidad de espacio de la vivienda, disponibilidad de drenaje y disponibilidad de combustible para cocinar.	Agua potable, alcantarillado, drenaje, letrinas, urbanización, electrificación, vivienda, infraestructura de salud y de educación, caminos rurales e infraestructura productiva rural	0.303% de la RFP
FISM	Los estados distribuyen los recursos del FISM entre sus Municipios, con una fórmula igual a la prevista por el gobierno federal para la distribución del FAIS entre las entidades federativas, previo convenio con la Sedesol.	Mismos que FISE.	2.197% de la RFP
FORTAMUN-DF	Proporción directa al número de sus habitantes. En el D.F., el 75% se asigna en función de la población residente y el 25% de acuerdo a un factor de su población flotante.	Satisfacción de necesidades financieras y seguridad pública de sus habitantes.	2.35% de la RFP
FAM	Rezago en educación básica y superior, sobre todo en infraestructura y asistencia a mayor número de niños a través del Programa de Desayunos Escolares del DIF.	Desayunos escolares, apoyos a la población en pobreza extrema y en desamparo. Construcción, equipamiento y rehabilitación de infraestructura física educativa básica y superior.	0.814% de la RFP
FAETA	Para el Conalep se considera el registro de planteles, instalaciones educativas y plantillas de personal y el presupuesto asignado durante el ejercicio inmediato anterior, incluyendo sus ampliaciones. Para el INEA se consideran las reglas de operación e indicadores de evaluación.	Permitir a las entidades federativas la administración y otorgamiento directo de los servicios educativos del CONALEP y del INEA.
FASP	Población, Índice de Ocupación Penitenciaria, tasa de crecimiento de indiciados y sentenciados. Avances en materia de profesionalización, equipamiento, modernización tecnológica e infraestructura vinculada con la seguridad pública.	Instrumentación de los programas estatales de seguridad pública
Fuente: SHCP, Ley de Coordinación Fiscal vigente; CNH (2004), Diagnóstico General: “Colaboración y Coordinación Intergubernamental”, www.indetec.gob.mx

 

Es oportuno hacer una reflexión sobre la cifras, ya que no se encuentra información sobre los montos ejercidos, sino únicamente los montos aprobados por el Congreso en el PEF (CNH, 2004) o los montos per cápita (SHCP, 2003). Esta es una carencia importante que puede cambiar los resultados del análisis.

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