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Dr. Rigoberto Soria Romo
Parte II El Sistema Nacional de Coordinaci�n Fiscal como objeto de estudio
El financiamiento de la descentralizaci�n
En resumen, los anteriores programas se contemplaban en una serie de acuerdos y convenios de diversa naturaleza, que se concentran en el cuadro siguiente:
Cuadro 10
Acuerdos y Convenios de Descentralizaci�n hasta 1997
Acuerdo Nacional para la Modernizaci�n de la Educaci�n B�sica (ANMEB)
Acuerdo Nacional para la Descentralizaci�n de los Servicios de Salud (ANDSS)
Convenios de Colaboraci�n en Materia de Asistencia Social (DIF: desayunos escolares)
Convenios de Desarrollo Social (para el ejercicio de los recursos del Ramo 26 para infraestructura b�sica).
Convenios de Coordinaci�n para la construcci�n, equipamiento y rehabilitaci�n de instalaciones educativas en general (CAPFCE).
Convenio de Coordinaci�n en materia de Seguridad P�blica.
Convenio de Coordinaci�n para la Federalizaci�n de los Servicios de Educaci�n Profesional T�cnica (CONALEP).
Convenio de Coordinaci�n para la Federalizaci�n de los Servicios de Educaci�n para Adultos (INEA).
Fuente: CNH, (2004), Diagn�stico general: �Colaboraci�n y coordinaci�n intergubernamental�, www.indetec.gob.mx
Hasta 1997, el financiamiento de la descentralizaci�n se realiz� mediante transferencias condicionadas y subsidios de la federaci�n a los estados, pero ante la proliferaci�n de estos acuerdos y convenios y su complejidad, se decidi� dar a este conjunto de transferencias una base legal que les asegurara continuidad y permanencia. Para lo anterior en reforma a la LCF con vigencia a partir de 1998, se a�ade el Cap�tulo V, donde se establecen diversos fondos y se crea la figura de las aportaciones como mecanismo de financiamiento de las funciones y materias descentralizadas. En el mismo a�o se incluye el Ramo 33 en el Presupuesto de Egresos de la Federaci�n (PEF), donde se contienen las provisiones financieras para la descentralizaci�n. Para 1998 se establecen los fondos siguientes:
a. Fondo de Aportaciones para la Educaci�n B�sica y Normal (FAEB).
b. Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA).
c. Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social, con dos partes, una estatal (FISE) y otra municipal (FISM).
d. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUN-DF).
e. Fondo de Aportaciones M�ltiples (FAM).
Cabe se�alar que la iniciativa del Ejecutivo Federal consideraba �nicamente la creaci�n de tres fondos de aportaciones: el FAEB, el FASSA y el FAIS municipal, sin embargo en la C�mara de Diputados, ya con control de la oposici�n, incorpor� el FORTAMUN-DF y el FAM (CNH, 2004: 103).
En noviembre de 1998, se reforma de nuevo la LCF para incluir dos nuevos Fondos:
f. Fondo de Aportaciones para la Educaci�n Tecnol�gica y de Adultos (FAETA).
g. Fondo de Aportaciones para la Seguridad P�blica de los Estados y del Distrito Federal (FASP).
Cabe aclarar que el FAIS contiene algunos de los recursos que anteriormente se asignaban a estados y municipios como parte del Ramo 26 para el financiamiento de obras, acciones sociales b�sicas e inversiones que beneficien directamente a sectores de la poblaci�n en condiciones de rezago social y pobreza extrema como agua potable, alcantarillado, drenaje, letrinas, electrificaci�n rural, infraestructura b�sica de salud y de educaci�n, mejoramiento de vivienda e infraestructura productiva rural, entre otras. El FAETA se destina a financiar la descentralizaci�n del Colegio Nacional de Educaci�n Profesional T�cnica (CONALEP) y del Instituto Nacional de Educaci�n de los Adultos (INEA), y el FASP a los programas coordinados en materia de seguridad p�blica. De los recursos de los siete fondos todos, excepto el FORTAMUN-DF ya se transfer�an a estados y municipios mediante diversos ramos, por lo que las reformas a la LCF y la creaci�n del Ramo 33 es b�sicamente un reorganizaci�n de estos recursos, aunque se fortalece su certidumbre jur�dica y presupuestal.
Los criterios de distribuci�n de los recursos var�an para cada uno de los fondos, pero predominan el hist�rico (FAEB, FASSA), las carencias o la pobreza (FAIS), la poblaci�n (FORTAMUN-DF) y las necesidades o cumplimiento de programas (FASP). Una descripci�n detallada de los criterios y los destinos de los recursos se encuentra en el cuadro 11.
En relaci�n a los montos, el FAEB integra casi las dos terceras partes de las aportaciones, aunque su participaci�n relativa ha disminuido de 1998 a 2004. Los fondos que m�s han crecido son el FASSA, el FIES y el FORTAMUN-DF , mientras que el FASP ha bajado su asignaci�n tanto en t�rminos absolutos como relativos. Los montos y su importancia relativa se muestran en el cuadro 12.
Cuadro 11
Fondos de Aportaciones Federales y sus criterios de distribuci�n
FONDO
Criterios de distribuci�n
Aplicaci�n
Composici�n
(FAEB)
Registro Com�n de Escuelas y de Plantilla de Personal.
Presupuesto asignado durante el ejercicio inmediato anterior, incluyendo sus ampliaciones y actualizaciones por inflaci�n.
Educaci�n inicial, b�sica, incluye la ind�gena y la especial.
Educaci�n normal y dem�s para la formaci�n de maestros.
Generar propuestas sobre los contenidos de la educaci�n.
Prestar servicios de carrera magisterial.
Tareas administrativas.
FASS
Inventario de infraestructura m�dica y las plantillas de personal descentralizados.
Recursos con cargo a las Previsiones para Servicios Personales transferidas durante el ejercicio fiscal inmediato anterior incluidas las presupuestarias.
Recursos transferidos para cubrir el gasto de inversi�n
Otros recursos destinados a promover la equidad en los servicios de salud y aliviar los rezagos.
Atenci�n a poblaci�n abierta.
Planear, organizar y desarrollar sistemas estatales de salud y programas estatales de salud.
Elaborar estad�stica local y proporcionarla a las autoridades federales competentes
FISE
Pobreza extrema, utiliza el �ndice General de Pobreza, que considera indicadores basados en la brecha que tiene cada hogar con respecto de las normas de ingreso per c�pita del hogar, nivel educativo promedio por hogar, disponibilidad de espacio de la vivienda, disponibilidad de drenaje y disponibilidad de combustible para cocinar.
Agua potable, alcantarillado, drenaje, letrinas, urbanizaci�n, electrificaci�n, vivienda, infraestructura de salud y de educaci�n, caminos rurales e infraestructura productiva rural
0.303% de la RFP
FISM
Los estados distribuyen los recursos del FISM entre sus Municipios, con una f�rmula igual a la prevista por el gobierno federal para la distribuci�n del FAIS entre las entidades federativas, previo convenio con la Sedesol.
Mismos que FISE.
2.197% de la RFP
FORTAMUN-DF
Proporci�n directa al n�mero de sus habitantes. En el D.F., el 75% se asigna en funci�n de la poblaci�n residente y el 25% de acuerdo a un factor de su poblaci�n flotante.
Satisfacci�n de necesidades financieras y seguridad p�blica de sus habitantes.
2.35% de la RFP
FAM
Rezago en educaci�n b�sica y superior, sobre todo en infraestructura y asistencia a mayor n�mero de ni�os a trav�s del Programa de Desayunos Escolares del DIF.
Desayunos escolares, apoyos a la poblaci�n en pobreza extrema y en desamparo.
Construcci�n, equipamiento y rehabilitaci�n de infraestructura f�sica educativa b�sica y superior.
0.814% de la RFP
FAETA
Para el Conalep se considera el registro de planteles, instalaciones educativas y plantillas de personal y el presupuesto asignado durante el ejercicio inmediato anterior, incluyendo sus ampliaciones.
Para el INEA se consideran las reglas de operaci�n e indicadores de evaluaci�n.
Permitir a las entidades federativas la administraci�n y otorgamiento directo de los servicios educativos del CONALEP y del INEA.
FASP
Poblaci�n, �ndice de Ocupaci�n Penitenciaria, tasa de crecimiento de indiciados y sentenciados.
Avances en materia de profesionalizaci�n, equipamiento, modernizaci�n tecnol�gica e infraestructura vinculada con la seguridad p�blica.
Instrumentaci�n de los programas estatales de seguridad p�blica
Fuente: SHCP, Ley de Coordinaci�n Fiscal vigente; CNH (2004), Diagn�stico General: �Colaboraci�n y Coordinaci�n Intergubernamental�, www.indetec.gob.mx
Es oportuno hacer una reflexi�n sobre la cifras, ya que no se encuentra informaci�n sobre los montos ejercidos, sino �nicamente los montos aprobados por el Congreso en el PEF (CNH, 2004) o los montos per c�pita (SHCP, 2003). Esta es una carencia importante que puede cambiar los resultados del an�lisis.
Cuadro 12Montos asignados a los diferentes fondos de aportaciones(Millones de pesos corrientes) Cifras presupuestadas |
|||||||||||||||
A�o |
FAEB |
FASSA |
FAIS |
FORTAMUN-DF |
FAM |
FAETA |
FASP |
Total |
|||||||
|
Monto |
% |
Monto |
% |
Monto |
% |
Monto |
% |
Monto |
% |
Monto |
% |
Monto |
% |
|
1998 |
67,512.60 |
68.30 |
10,546.20 |
4.20 |
10,403.40 |
4.14 |
6,732.10 |
2.68 |
3,655.30 |
1.46 |
0.00 |
0.00 |
0.00 |
0.00 |
98,849.60 |
1999 |
86,480.60 |
63.03 |
14,466.10 |
5.76 |
13,933.60 |
5.55 |
13,097.60 |
5.21 |
4,536.80 |
1.81 |
0.00 |
0.00 |
4,700.00 |
1.87 |
137,214.70 |
2000 |
105,652.50 |
62.53 |
20,022.70 |
7.97 |
15,989.70 |
6.37 |
15,030.30 |
5.98 |
5,206.30 |
2.07 |
1,885.70 |
0.75 |
5,170.00 |
2.06 |
168,957.20 |
2001 |
121,511.60 |
60.88 |
25,144.70 |
10.01 |
19,064.10 |
7.59 |
19,539.10 |
7.78 |
6,207.30 |
2.47 |
2,589.90 |
1.03 |
5,521.60 |
2.20 |
199,578.00 |
2002 |
134,848.50 |
61.67 |
26,758.80 |
10.65 |
21,783.90 |
8.67 |
22,326.70 |
8.89 |
7,092.80 |
2.82 |
2,862.20 |
1.14 |
3,000.00 |
1.19 |
218,673.00 |
2003 |
145,446.00 |
61.99 |
31,163.40 |
12.41 |
22,332.70 |
8.89 |
22,889.20 |
9.11 |
7,271.50 |
2.89 |
3,016.10 |
1.20 |
2,500.00 |
1.00 |
234,618.80 |
2004 |
156,184.10 |
62.17 |
34,064.12 |
13.56 |
23,511.64 |
9.36 |
24,097.55 |
9.59 |
7,655.39 |
3.05 |
3,188.60 |
1.27 |
2,500.00 |
1.00 |
251,201.40 |
Fuente: SHCP y CNH (2004), Diagn�stico General: �Colaboraci�n y Coordinaci�n Intergubernamental�, www.indetec.gob.mx |
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