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Dr. Rigoberto Soria Romo
Parte II El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal como objeto de estudio
EL GASTO DESCENTRALIZADO
A comienzos de la década de los ochentas se inicia un fuerte proceso de descentralización de la federación a las entidades federativas, mismo que fue financiado por medio de subsidios y transferencias. Esta situación se complicó de tal manera que para 1997 se decidió crear una nueva figura: las aportaciones y un nuevo ramo presupuestal para introducir racionalidad a este proceso.
10.1 Las aportacionesSector salud. A partir de la década de los ochenta nuestro país ha tomado diversas acciones para descentralizar algunos de las actividades más importantes del sector público. Estos procesos de descentralización comienzan con el Programa de Descentralización de los Servicios de Salud en 1983 (SSA, 1983), cuya instrumentación correspondió a la entonces Secretaría de Salubridad y Asistencia (SSA), mismo que da inicio a los primeros esfuerzos para la descentralización de este servicio.
En este proceso la SSA se responsabilizó de la planeación, programación, presupuestación, financiamiento y normatividad técnica de los servicios, mientras que los gobiernos de los estados se encargaron de la coordinación y la prestación de los servicios de salud para la población abierta. Los estados tuvieron la opción de delegar la operación de los servicios en los municipios, previa firma de convenio.
En una primera etapa se dieron algunos avances en la operación de los servicios, entre los que destacan: más injerencia estatal en la política y la toma de decisiones; mayor participación financiera estatal; incremento de los ingresos propios obtenidos por la prestación de los servicios; mejor capacidad y oportunidad en el abasto de insumos; y, el aumento en la cobertura de algunos programas preventivos (Rivera Claisse, 1995).
En la última etapa del proceso contenida en el Programa de Reforma del Sector Salud 1995-2000, se propuso continuar la descentralización; mejorar los servicios y solucionar los problemas existentes en las entidades federativas y terminar de delegar facultades, decisiones, responsabilidades y control sobre la asignación y uso de recursos en todas las entidades federativas. Para instrumentar la descentralización, en agosto de 1996 el gobierno federal y los gobiernos de las entidades federativas firman el Acuerdo Nacional para la Descentralización de los Servicios de Salud.
En el Acuerdo Nacional, se establecen las bases, compromisos y responsabilidades de las partes para la organización y la descentralización de los servicios de salud, así como para la transferencia de los recursos humanos, materiales y financieros, que permitan a las entidades contar con autonomía en el ejercicio de las facultades que le otorga la Ley General de Salud (Secretaría de Salud: 1996).
El Acuerdo de coordinación establece que el gobierno federal, por conducto de la Secretaría de Salud, transferirá recursos financieros al gobierno del estado, en los diferentes capítulos de gasto, para que éste se encuentre en condiciones de encargarse de la operación de los servicios de salud en todas las unidades médicas y administrativas.
Educación. El siguiente sector en descentralizar fue el de los servicios de educación básica. Con el propósito de abatir el centralismo prevaleciente en el sistema educativo durante décadas, en el sexenio 1988-1994 se fomentó la modernización y descentralización del sector, mediante el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica (ANMEB). Éste se celebró en mayo de 1992 entre el gobierno federal y los gobiernos estatales, con el propósito de concretar sus respectivas responsabilidades en la conducción y operación del sistema de educación básica y normal, así como unir esfuerzos para extender la cobertura de los servicios educativos y elevar su calidad. Dicho acuerdo se sustenta en tres ejes principales: la reorganización del sistema; la reformulación de los contenidos y materiales educativos y la revaloración social de la función magisterial.
Por medio del ANMED, el gobierno federal transfirió a los gobiernos de los estados los establecimientos escolares con todos los elementos de carácter técnico y administrativo, derechos y obligaciones, bienes muebles e inmuebles, con los que la Secretaría de Educación Pública venía prestando el servicio en el estado, así como los recursos financieros utilizados en su operación. El gobierno federal sigue encargado de vigilar el cumplimiento del artículo tercero constitucional, asegurando el carácter nacional de la educación y ejerciendo las demás atribuciones que le confieren las leyes aplicables.
La transferencia educativa obligó a la federación a cubrir el costo de la homologación salarial inicial, aunque en años sucesivos diversas circunstancias están presionando los presupuestos estatales; de igual forma, los estados no adquieren nuevas funciones que actualmente no tienen conforme a la ley. La transferencia convenida promueve la realización de actividades de la función educativa que la ley señala como concurrentes y que hasta la firma del acuerdo, en algunos casos, no habían realizado por falta de delimitación precisa de responsabilidades.
El beneficio principal de la descentralización educativa es el incremento potencial de la calidad y cobertura de la educación, al tiempo que se incrementa el control local sobre la aplicación de los recursos. En este sentido el estado ha incrementado la disponibilidad de financiamiento de la educación, así como la eficiencia terminal del sistema.
Seguridad Pública. El problema de seguridad pública es uno de los más sentidos en los tiempos actuales. Para atender esta urgente demanda, el Congreso de la Unión aprobó la Ley general de seguridad pública. Esta ley es la base para la creación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, mismo que es coordinado por un Consejo Nacional, integrado por los gobiernos estatales, y es el responsable de concertar y coordinar políticas y acciones entre los tres órdenes de gobierno.
Durante 1997, la federación y los estados firmaron los convenios de colaboración en materia de seguridad pública. Con base en estos instrumentos se distribuyen los recursos presupuestales determinados por la fórmula aprobada por dicho Consejo. En este convenio se prevén programas de capacitación, definición de procedimientos y metodologías para la ejecución de acciones conjuntas en la prevención de conductas antisociales, así como diversas modalidades de financiamiento conjunto. Además, se ha buscado la homologación de normas administrativas y operativas de la actuación policial. Este convenio contempla el origen y destino de los recursos aportados tanto por el gobierno federal como el estatal, así como los compromisos que en la materia asume el estado y los mecanismos para la evaluación y control de su ejercicio. A partir de 1998 se han renovado anualmente el convenio, sus aportaciones, mecanismos y alcances.
Combate a la pobreza. Por los mismos años se comienza la descentralización del combate a la pobreza y otros programas contemplados en el Convenio de Desarrollo Social firmado entre la federación y las entidades federativas, como los recursos del Ramo 26 para infraestructura básica y los desayunos escolares.
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