La política exterior de México - LA CONSOLIDACIÓN DEL CAPITALISMO

Tsvi Medin considera lo siguiente: “Hacia el final del periodo presidencial de Lázaro Cárdenas la elección de un sucesor moderado como Manuel Ávila Camacho, y el descartamiento de otros amigos radicales, como el notorio caso del general Múgica, constituyeron un claro indicio, entre otros, de que frente a las presiones del exterior y la división interna en esos momentos era sumamente difícil continuar con el radicalismo que caracterizó al sexenio y que se imponían la moderación y quizás algunas rectificaciones. Cárdenas pensó seguramente en rectificaciones coyunturales, meramente tácticas. Pero, debido a que entre sus logros más importantes se encontraba precisamente el establecimiento de la indiscutida preponderancia del presidente de la República, se planteaba entonces una seria interrogante en lo que se refería a la política del futuro sexenio, cuando la misma quedaría en manos de un nuevo presidente que ya en su misma campaña presidencial había dado algunos signos inequívocos de moderación. Y en verdad dos factores propiciaron una reconciliación nacional que iría neutralizando progresivamente la lucha de clases. En primer lugar, la gran conflagración mundial, que plantearía a México frente a serios problemas económicos y frente a peligros militares, tanto por parte del fascismo y el nazismo europeos como por parte de los amigos estadounidenses. El segundo factor que propició la reconciliación nacional residió en el hecho de que Manuel Ávila Camacho llegó a la presidencia sin el carisma y la fuerza propia de los que gobernaron con anterioridad a México, y muy especialmente sus predecesores inmediatos, Calles y Cárdenas. Más aún, la campaña electoral había sido duramente reñida; Almazán logró movilizar un contingente nada desdeñable e inclusive se habló de fraude electoral y de imposición avilofachista. Se imponía entonces el imperativo de la reconciliación nacional. La continuidad del conflicto interno, social, económico y político, podía inclusive hacer necesaria la aparición de un nuevo maximato, esta vez cardenista. Pero, además, la conciliación se posibilitó también por los mismos logros sociales del cardenismo, que neutralizaron el cauce revolucionario. Asimismo, la reorganización política integró a las organizaciones campesinas y obreras como parte de las mismas estructuras de las instituciones gobernantes. Se habían constituido en un importante grupo de presión y tenían mucho que perder, lo que era muy real también para los líderes sindicales. Se aceptaron las reglas del juego. El cardenismo, con sus logros, hizo entonces factible de antemano, paradójicamente, la moderación y la unidad nacional; el avilacamachismo las llevó a cabo como solución política, social y económica en la nueva coyuntura internacional.”[1]

En el mismo sentido se guía el análisis de Rolando Cordera y Adolfo Orive: “Incorrecto atribuir por tanto, al régimen Cardenista la realización de la reforma agraria, la nacionalización del petróleo, o la organización de la clase obrera en función de un bien definido proyecto de desarrollo capitalista. Sin embargo, tanto por las condiciones sociopolíticas internas, como por el sistema de relaciones internacionales impuestos por el desarrollo mundial del capitalismo, las reformas cardenistas fueron rápidamente refuncionalizadas en beneficio de los mecanismos de acumulación capitalista y, por tanto, del fortalecimiento de una burguesía, mexicana y extranjera, que a finales de los treinta parecía estar en franco -y rápido- retroceso.”[2]

En materia de política exterior, al régimen de Ávila Camacho le corresponde la firma del Tratado de Comercio con los Estados Unidos, el 23 de diciembre de 1942; La celebración de la entrevista con el presidente Roosevelt en 1943 y la declaración de guerra a los países del Eje: Italia, Alemania y Japón, el 22 de mayo de 1942, como respuesta al hundimiento de tres barcos mexicanos: el barco-tanque Tamaulipas (24 de abril), el barco-tanque Potrero del Llano, con la muerte de catorce de sus tripulantes (14 de mayo), y el barco-tanque Faja de Oro, con la muerte de siete de sus tripulantes (21 de mayo).

Casi al final de su mandato, en el informe rendido al Congreso de la Unión el primero de septiembre de 1945, el presidente Ávila Camacho habló del fin de la guerra:

“El hecho más saliente de este periodo es el fin del estado de guerra que, para defender sus derechos de país soberano e independiente, México declaró a partir del 22 de mayo de 1942.”

“La conflagración que desataron los gobiernos del Eje ha concluido con la derrota de las dictaduras. Una tras otra, las fortalezas levantadas por la pasión militar de los adversarios fueron cayendo bajo el empuje de algo más impetuoso que la potencia de los ejércitos democráticos: la fe de los pueblos libres en el valor inmortal de su libertad.”

“Al coronar el esfuerzo ejemplar de nuestros aliados, la victoria ha venido a robustecer la razón de nuestra confianza en la ineficacia de la barbarie frente al derecho y en la superioridad de los postulados de la justicia sobre las explosiones del odio y los arranques de la violencia.”

“Una vez más los hechos han demostrado que la política mejor es la más sincera y que el mejor procedimiento para lograr la perduración de una comunidad consiste en saber asumir a tiempo y con decisión las responsabilidades que emanan del conocimiento de sus deberes…”

“Ha concluido la guerra; pero no las preocupaciones que da la guerra. Y, aunque no deberemos ver en los días que pasan un crepúsculo de discordia, sino una aurora de comprensión y fraternidad, es preciso advertir que la paz no empieza instantáneamente en los campos desiertos de las batallas. Falta extenderla y vivificarla por los ámbitos de la tierra. Falta nutrirla, para que crezca, con lo mejor de nosotros mismos. Falta, en suma, darle un alcance que no sea exclusivamente el del término de un conflicto; un alcance tan generoso que no haya quien esté dispuesto a tolerar que la violen los agresores, que la burlen los sectarios o que la frustren los ambiciosos…”

“Recordemos lo que la guerra impuso a la mayoría de las naciones. Millones de seres movilizados: unos para la muerte; otros para el trabajo o para el destierro. Millones de familias desheredadas. Países en estado de sitio. Razas perseguidas. Ciudades aradas, de día y de noche por la metralla. Fortunas incalculables gastadas en medios de destrucción. Talentos luminosos dedicados a descubrir y a inventar tácticas insólitas de exterminio. La ciencia, reclutada como un soldado, para agrandar la matanza y hacer más amplio el radio de la desolación y de la miseria…”

“Si todo fue soportado con el ánimo de vencer, ¿cómo pensar que no intentarán los pueblos todavía más para asegurar los frutos de la victoria? Y esos frutos no serán nada si no se apoyan sobre una concordia efectiva de las conciencias, es decir, sobre la base de un entendimiento definitivamente moral.”

“Si las naciones que se asociaron para abatir el nazifascismo creyeran en lo futuro que la unión que durante la guerra les fue propicia pudiera ser desdeñada durante la paz, el triunfo militar habría sido inútil.”

“Es cierto, los pueblos libres han combatido con cañones, con bombas, con barcos, con tanques, como pelearon las dictaduras. Pero han combatido, también, con ideas, con normas, con esperanzas y con doctrinas. Y la diferencia entre los tanques y las ideas y entre las bombas y las doctrinas estriba precisamente en que mientras unas, las armas, desaparecen del escenario al concluir la guerra, otros, los ideales, no van a poder desaparecer.”

“Las conflagraciones no cesan cuando calla la voz de las baterías. Cesan, realmente, cuando se borran las injusticias que hicieron necesario que se elevara esa voz tremenda.”[3]

El mismo Torres Bodet, ya en funciones de secretario de Relaciones Exteriores en el régimen alemanista, describe las dificultades de la armonía internacional, en el complejo marco de la guerra fría:

“En mi calidad de secretario de Relaciones Exteriores, representé a México en tres importantes reuniones internacionales. Fui al Brasil, en 1947, con el propósito de evitar que la solidaridad defensiva de los países de este hemisferio diese pretexto para una alianza que nos subyugara sin robustecernos y que por decisión del más fuerte, nos convirtiese en automáticos auxiliares, inválidos con coraza. Ese mismo año asistí en Nueva York a la Asamblea General de la ONU, a fin de instar a los poderosos a suscribir una paz honrada y a no abusar indebidamente del veto, privilegio que se habían atribuido y que sigo considerando no sólo una afrenta, sino un error. En marzo de 1948, salí rumbo a Bogotá. Iba a Colombia con la esperanza de obtener para el sistema interamericano una Carta Orgánica digna de suscitar la cooperación de todos los pueblos del Continente. En todas partes tropecé con los restos de la contienda. Las ruinas de la inmensa conflagración no permitían vislumbrar un futuro de verdadera armonía y progreso auténtico…íbamos a instalarnos durante años en otra guerra: la guerra fría. Y la victoria que proclamaban las “democracias” no lograba iniciar su vuelo. Con los pies todavía hundidos en sangre y barro, no se le veían por ningún lado las alas que imaginamos al invocarla, en las horas patéticas del conflicto. De ahí el título de esta obra: La victoria sin alas. A la sombra de esa victoria, continuaban acumulando fuerzas y odios las gigantescas potencias que no aceptaban la coexistencia sin el imperio…”[4]

En el mismo período, las cuestiones relacionadas con la deuda externa de México experimentaron cambios radicales: “Durante la Revolución Mexicana, los empréstitos que se encontraban en proceso de reestructuración fueron puestos en duda por el gobierno mexicano y dejaron de pagarse. En esos años, dos países dejaron de servir sus deudas: México y la Unión Soviética. Ambos países vieron entonces cerrado su acceso a financiamientos nuevos…En ese entonces, los bancos extranjeros habían colocado la mayoría de los bonos de deuda mexicana entre el gran público inversionista: existían alrededor de 200 mil tenedores de bonos mexicanos en el extranjero. Para negociar con México, los acreedores formaron un comité internacional de banqueros -presidido por Thomas Lamont, director general de la Casa Morgan-, que estuvo funcionando hasta que se lograron los acuerdos definitivos de 1942 y 1946.”

“Don Eduardo (Suárez) logró dos acuerdos sumamente ventajosos para México. El primero, en 1942, cubría los adeudos internacionales del gobierno mexicano antes de 1917, exceptuada la mayor parte de la deuda ferrocarrilera. El acuerdo representaba una reducción de casi 80 % de la deuda. El procedimiento fue el siguiente: La deuda denominada en libras y otras monedas diferentes al dólar se reexpresó en dólares al tipo de cambio de mercado. El saldo del principal de la deuda en restructuración quedó así establecido en 231 millones de dólares. Se acordó que México pagaría a razón de un peso por cada dólar. Puesto que el tipo de cambio vigente era de 4.85 pesos por dólar, el acuerdo significaba un pago de poco más de 20 % del total del monto del adeudo. El plan establecía pagos graduales por parte de México que terminarían en 1968. En 1946 se llegó a un segundo acuerdo, referido a la deuda ferrocarrilera. El principal ascendió a 233 millones de dólares. La restructuración ofreció a los acreedores dos opciones: la opción A tenía un tratamiento muy similar al acuerdo de 1942, y la B se basaba en una tasa de interés de cero y pagos crecientes de capital que terminarían en 1974. Aproximadamente un tercio de la deuda se restructuró bajo la primera opción y el resto bajo la segunda.”[5] Bajo esos buenos augurios, consistentes la renovación del acceso de México a créditos de bancos extranjeros, concluyó el mandato de Manuel Ávila Camacho.

Una afortunada descripción de la forma en la que se desempeñó la política exterior durante el alemanismo, nos es ofrecida por T. Medin:

“En su discurso ante el Congreso de la Unión Americana el 1º de abril de 1947, al corresponder a la visita del presidente Truman, Alemán volvió a hacer clara la estrategia diplomática mexicana en lo que se refiere a sus relaciones diplomáticas con el poderoso vecino del norte. En primer lugar su identificación con los ideales políticos pregonados por los Estados Unidos, definiéndose en pro de la democracia como condición de convivencia internacional, y manifestándose contra el despotismo, pero dejando la puerta abierta para una interpretación que se refiriera también a los Estados Unidos, puesto que se pronuncia en contra de la intervención de los poderosos. Claro que esta posible interpretación era patente al ser enunciada por ese México que tanto había bregado por el principio de la no intervención en función de la peligrosa cercanía norteamericana y del pasado no tan lejano, pero tan traumático. Alemán habla también de la unión entre ambos países, pero señalando que más allá de las diferencias en la magnitud y en los recursos, su colaboración debía darse sobre el plano de una igualdad jurídica insospechable, sin que la fuerza entre ellos fuera una forma de predominio.”

“Alemán condena la posible imposición por la fuerza y exige en cambio la colaboración en pie de igualdad. Porque aceptamos que la contienda fuera de todos, sin distinción de categorías, no podríamos comprender que la paz resultase, a la postre, una paz con categorías.”

Alemán vuelve a dar su apoyo definitivo a la política del buen vecino, pero haciendo explícito claramente que la misma no podía limitarse meramente a la no intervención o al unir esfuerzos para defenderse de los riesgos del extranjero en los años de guerra, sino que debía expresarse también en la ayuda para vencer los riesgos de la pobreza y del abandono en los años difíciles de la paz. El verdadero significado de la buena vecindad es la cooperación. Y entonces la conclusión de Alemán es meridianamente clara: Es una responsabilidad para todos nosotros la de agregar a la política de la buena vecindad una economía de buena vecindad y una cultura de buena vecindad. Frente al Plan Clayton, Alemán antepone su interpretación de la política del buen vecino.”

“Y Alemán tira su anzuelo diplomático reforzándolo con la carnada de América Latina: la frontera de nuestras dos repúblicas continúa siendo un punto de enlace y una piedra de toque para muchas manifestaciones del trato continental. Debemos recordar que pocos meses más tarde se reuniría la Conferencia de Río de Janeiro.”

“Claro está que las mutuas visitas presidenciales de Truman y de Alemán hicieron patente un mutuo interés. Alemán por el logro de la ayuda económica, Truman por el apoyo mexicano a los esfuerzos estadounidenses en la política internacional, y muy especialmente la interamericana, de defensa militar organizada y unificada y de apertura económica al comercio internacional. Para Alemán la colaboración económica con Estados Unidos era definitiva para su proyecto nacional; para Truman México era importante, por sí y en el contexto interamericano, pero bastante marginal en sus consideraciones globales; y esta asimetría parecía reflejarse en las memorias escritas por ambos presidentes. Alemán le dedica a la visita de Truman un capítulo, Truman la recuerda en tres párrafos y sin mencionar siquiera a Alemán.”[6]

El prolongado período subsiguiente, empecinado en la sustitución de importaciones, reconoce al menos dos momentos estelares. De 1939 a 1958, en el que el crecimiento económico se orienta a sustituir importaciones de bienes de consumo, con un ambiente inflacionario considerable (de alrededor del 10.3 % promedio anual); y de 1959 a 1970, donde la industrialización se encamina a sustituir importaciones de bienes intermedios y de capital, en medio de un ambiente de estabilidad, tanto en los precios internos, cuanto en el tipo de cambio.

Es, en ambos casos, una historia muy conocida que arroja un peculiar saldo de crecimiento sin desarrollo y con acumulados problemas de desequilibrio externo, de desequilibrio sectorial, de desequilibrio regional y de desequilibrio social. En opinión de un destacado analista, la explicación de las fallas del llamado modelo SI, de sustitución de importaciones, las que le impiden alcanzar los objetivos de empleo, redistribución del ingreso e independencia externa, consiste en:

“a) El carácter permanente, discriminatorio y excesivo del proteccionismo provoca una asignación ineficiente de los recursos (entre sectores de la economía, como dentro del propio sector industrial) y permite el surgimiento de mercados cautivos tanto para las grandes empresas nacionales como trasnacionales, que les permite a éstas obtener rentas monopólicas (concentrando el ingreso) sin preocuparse por la eficiencia.

b) Los estímulos fiscales a la industrialización tales como la Regla XIV y la Ley de Industrias Nuevas y Necesarias, si llegaron a ser eficaces al principio del proceso, en la etapa avanzada de SI significó alterar artificialmente los precios relativos de los factores en favor del capital, frenando el aumento del empleo y permitiendo incrementar las rentas monopólicas a las grandes empresas, estimulando la concentración del ingreso.

c) Las políticas del modelo prolongado de SI han implicado, por una parte, establecer impuestos implícitos a las exportaciones (sobrevaluación de la tasa de cambio, recibir insumos nacionales a precios altos por el proteccionismo, etc.), frenando el crecimiento de las mismas y por la otra, las importaciones han seguido creciendo a pesar del control cuantitativo (que en México es más un sistema de permisos previos que cuotas fijas a la importación), lo que ha determinado que continúe el desequilibrio externo y por lo tanto que se acentúe la dependencia del capital extranjero (inversión extranjera y deuda externa), al utilizar a este mecanismo como fuente de financiamiento de dicho desequilibrio.”[7] Cabe agregar que, durante esta primera etapa, una parte altamente significativa del proceso de acumulación se sirvió del ambiente inflacionario combinado con una sólida estabilidad de los salarios, lo que, además, posibilitó otra acumulación, la del creciente malestar obrero.

En los años sesenta, bajo el influjo de la estrategia bautizada como Desarrollo Estabilizador[8], la economía mexicana experimentó un crecimiento alto y sostenido (6.74 % promedio anual entre 1956 y 1970), con estabilidad de precios y de tipo de cambio (4.22 % promedio anual y 12.50 pesos por dólar desde 1954, respectivamente). Sin embargo, existía un fuerte y creciente desequilibrio externo, con un déficit en la cuenta corriente la balanza de pagos de 5 035.5 millones de dólares; déficit que sólo para 1970 llegó a 945.9 millones de dólares.[9]

La política económica del período, igual que al comienzo de los años noventa, convirtió a la estabilidad y a la libertad cambiarias en auténticos pilares del desarrollo estabilizador. Con esos criterios, las fuentes empleadas para el financiamiento del déficit externo fueron la inversión extranjera y los créditos provenientes del exterior.

El fomento para el ahorro y la inversión corría por cuenta de la política fiscal, mediante subsidios, exoneraciones y bajas tarifas de bienes y servicios públicos (otra forma de subsidios). Además, la política monetaria se encaminó a ofrecer una tasa de interés real lo suficientemente alta para incrementar la captación de ahorro interno y atraer fondos del extranjero.

La recurrencia a los endeudamientos interno y externo para financiar el déficit público se consideró de bajo efecto inflacionario, por cuanto no significaba la expansión primaria de moneda (la tasa media anual de aumento de la masa monetaria para este período, sólo fue de 10.5 %). Como resultado de esta estrategia, en la que no se pretendió experimentar ninguna reforma ni en la política fiscal ni en la monetaria, el endeudamiento externo del sector público llega en 1970 a 4 264 millones de dólares, 10.6 % del PIB, y fundamentalmente tiende a privilegiar, como acreedores, a los bancos privados de los Estados Unidos. El problema resultante que se añade al de la deuda, su servicio, llegó a representar en 1970 el 23.6 % de las exportaciones nacionales de bienes y servicios.

Con la brújula de la industrialización, y el lógico complemento de una sólida política proteccionista, además de los problemas ya planteados, la estrategia de ese período provocó importantes desequilibrios en materia social, a partir de una terrible inequidad en la distribución del ingreso, en materia sectorial, por la subordinación de todos los demás sectores al éxito de la industria, especialmente manufacturera, y en materia regional, toda vez que muy pocos espacios albergaron a las actividades industriales, al tiempo que se profundizó un peculiar dualismo en el medio rural, entre las agriculturas moderna y tradicional.

Un protagonista central en el proceso histórico del desarrollo estabilizador, el abogado Antonio Ortiz Mena, Secretario de Hacienda de 1958 a 1970, sintetiza de la siguiente forma los logros de su estrategia:

Fuente: Ortiz Mena, Antonio, El desarrollo estabilizador: reflexiones sobre una época, FCE, Colegio de México, Fideicomiso Historia de las Américas. Serie Hacienda, México, 1998, p. 50.

Pese a la evidencia de notorios éxitos de la economía durante el período, la parte relativa a los saldos sociales y políticos permitió juzgar al desarrollo estabilizado como una época en la que los gobiernos mexicanos actuaron despojados del más elemental propósito de justicia social. Es ese panorama de crecimiento sin equidad y con creciente dependencia externa, el que se quiso modificar radicalmente durante la administración 1970-1976, que presidió el licenciado Luis Echeverría Álvarez.[10]

[1] Medin, Tsvi, El sexenio alemanista, Ediciones Era, México, 1990, pp. 12-13.

[2] Orive, Adolfo y Cordera, Rolando, México: Industrialización Subordinada, en la revista Planeación y Desarrollo, núm. 3, México, julio-agosto de 1973, p. 24. Las cursivas son mías.

[3] Citado en: Silva Herzog, Jesús, Una vida…, op. cit., pp. 259-260. Este autor comenta: “Yo me inclino a pensar que quien escribió las partes finales de los informes de Ávila Camacho fue don Jaime Torres Bodet, pues se advierte su estilo y sus cualidades de pensador.”

[4] Torres Bodet, Jaime, Memorias. La victoria sin alas, Editorial Porrúa, México, 1970, pp. 9-10.

[5] Ortiz Mena, Antonio, El desarrollo estabilizador: reflexiones sobre una época, FCE y Colegio de México, Fideicomiso Historia de las Américas, Serie Hacienda, México, 1998, pp. 139-141.

[6] Medin, Tzvi, El Sexenio…, op. cit., pp.149-150.

[7] Villarreal, René, Industrialización…, op. cit., pp. 115-116.

[8] La estrategia mencionada se presentó por su creador, Antonio Ortiz Mena, en una publicación titulada: Desarrollo Estabilizador. Una década de estrategia económica en México, Publicado en Testimonios del mercado de valores, t. I, núm. 44, Nafinsa, México, 1969. El efecto de esta publicación, particularmente en el ámbito de los organismos multilaterales de financiamiento, resultó considerablemente mayor que en el interior de México, donde daba comienzo una campaña presidencial enderezada en contra de la estrategia que se describe. Los éxitos de la misma, recogidos con sobriedad en el texto, sin duda favorecieron la nominación del autor para presidir el Banco Interamericano de Desarrollo, a partir del 1º. De marzo de 1971 hasta el año de 1988, en el que regresa a México y ocupa el cargo de Director General del Banco Nacional de México, por nombramiento del licenciado Carlos Salinas De Gortari, presidente del país y -lo más importante, al menos en ese momento- sobrino de don Antonio.

[9] Guillén, Romo, Héctor, Orígenes de la Crisis en México. 1940/1982, Ediciones Era, Colección Problemas de México, México, 1984, p. 35.

[10] Una comprensión cabal de los avatares de ese régimen, puede encontrarse en: Tello, Carlos, La Política Económica en México 1970-1976, Siglo veintiuno editores, México,1979, 209pp.