Descentralización y pobreza

 

Existen múltiples definiciones de descentralización (Willis, Garman y Haggard 1999). Se habla de descentralización política cuando se transfieren “competencias decisorias de una persona político-territorial a otra u otras personas jurídicas del ente público territorial transfiriente” (Brewer-Carias 1991: 48), o cuando se establecen gobiernos subnacionales electos con autonomía y capacidad de tomar decisiones vinculantes en por lo menos algunas áreas de política (Smith 1985). Por otro lado, se define la descentralización administrativa como la transferencia de responsabilidades de gasto público y recaudación de impuestos del gobierno central a los gobiernos subnacionales.

Ambos tipos de descentralización, política y administrativa, pueden ocurrir juntos o por separado. Sin embargo, Eaton (2003: 204) afirma que “...genuine decentralization requires that subnational officials wield authority over revenue”. De acuerdo con Eaton, si no se descentralizan los ingresos no se puede tomar ventaja de las ganancias que se pueden derivar de la descentralización en cuanto a eficiencia, dinamismo local y democracia.

Willis, Garman y Haggard (1999) hablan de descentralización funcional para referirse a la transferencia de responsabilidades políticas y de poderes de gasto y recaudación de impuestos. Es decir, la descentralización funcional no es otra cosa que la combinación de la descentralización política y la descentralización administrativa. Esta definición coincide con la del UNDP:

Decentralization involves a central government transferring to local entities some of its political authority and, crucially, some of its resources and administrative responsibilities (UNDP 2003: 134)

En los Estados Unidos es frecuente el uso del término “devolution”, en lugar de descentralización. Con este término describen la devolución, a los estados y gobiernos locales, del poder político y la responsabilidad que ha acumulado el gobierno federal desde la década de los años 30 (Adkisson y Peach 2000).

En este trabajo se utiliza la definición del UNDP citada, por lo que al hablar de descentralización nos estaremos refiriendo al traspaso de poder político, recursos y responsabilidades administrativas.

La descentralización del gobierno ha sido presentada como un medio para combatir la pobreza y una forma de reducir las ineficiencias del centralismo en América Latina. También se ha defendido como una manera de lograr mayor transparencia y rendición de cuentas por parte del gobierno, así como mayor participación ciudadana (Willis, Garman y Haggard 1999, Doner y Hershberg 1999, Mascareño 2000, Eaton 2003).

El proceso de descentralización es una tendencia que aparece en Latinoamérica durante la década de los ochenta. Entre las principales causas de la descentralización se señalan tres: la crisis de legitimidad en los gobiernos democráticos, que hacía necesaria la creación de nuevas instituciones; la crisis fiscal de los gobiernos centrales, que hacía atractivo el traspaso de funciones a los gobiernos subnacionales; y la presión por parte de organismos internacionales (Doner y Hershberg 1999, Mascareño 2000, Grindele 2000).

Estudiando el proceso de descentralización latinoamericana iniciado en las dos últimas décadas del siglo XX, Willis, Garman y Haggard (1999) llegan a la conclusión de que en aquellos países con partidos políticos fuertemente centralizados, como Venezuela y México, el gobierno central ha mantenido mayor control sobre los recursos fiscales y su uso que en los países con partidos políticos descentralizados, donde los políticos regionales tienen mayor influencia sobre los legisladores, como es el caso de Brasil y Argentina.

¿Es la descentralización una estrategia adecuada para combatir la pobreza? La respuesta a esta pregunta no es unánime. Hay autores que consideran que sí. Por ejemplo, Kuschick (1995) presenta la descentralización como una alternativa viable para enfrentar la pobreza en América Latina, ya que la misma permite mayor eficiencia en la ejecución de los programas. Varios autores plantean que el municipio es el espacio natural para llevar a cabo programas de enfrentamiento a la pobreza (Pineda P. y Álvarez H. 1996a, FONVIS 1996). Pineda y Álvarez, analizando la experiencia de México con el Fondo de Desarrollo Social Municipal, encuentran que los programas de inversión están mejor integrados, la población se identifica con las obras y hay mayor transparencia y eficiencia en el uso de los fondos. Sin embargo, Pineda y Álvarez (1996b) también señalan que las insuficiencias técnicas y administrativas de los municipios se pueden convertir en un importante obstáculo, por lo que se hace necesario preparar debidamente a los funcionarios municipales. Mascareño (2000) menciona las experiencias de algunos gobiernos regionales en Venezuela con programas de microcrédito, pero lamentablemente no hay evaluación ni seguimiento de los mismos para determinar su impacto en el alivio de la pobreza.

Otro punto importante a destacar es que si se transfieren responsabilidades y no se transfieren los recursos necesarios para atenderlas, la descentralización puede crear un desequilibrio entre responsabilidades y recursos. Una manera de solventar dicho desequilibrio es mediante la creación de impuestos subnacionales. Sin embargo, en regiones pobres donde esta respuesta no sea posible se puede producir un deterioro en los servicios (Willis, Garman y Haggard 1999), aumentando los niveles de pobreza.

Angell, Lowden y Thorp (2001) aducen que la descentralización produce mejores resultados cuando está coordinada con el gobierno central. En el caso de la educación, afirman estos autores, debe existir un ministerio central que imponga y regule estándares nacionales mínimos en términos de currículo, evaluación de logros escolares y selección y entrenamiento de docentes. Por otro lado, Leung y Wong (1999) presentan un caso exitoso de un programa de alivio de la pobreza urbana en China con la participación tanto del gobierno local como del regional. La participación del primero permitió un mejor control y seguimiento del programa.

De acuerdo con Chapman (2000), los beneficios de la descentralización en la educación no están demostrados claramente. Los defensores de la descentralización alegan que ésta acerca el proceso de toma de decisiones a la comunidad y la escuela, lo que hace que las decisiones respondan más a las condiciones y necesidades locales, además de que fomenta la participación de la comunidad. Los opositores afirman que la descentralización simplemente traslada los problemas a niveles de decisión poco preparados para resolverlos. Chapman afirma que el resultado final dependerá en gran parte del liderazgo a niveles del distrito, comunidad y escuela, así como de la preparación y soporte que reciban los funcionarios que trabajan en estos niveles. Si la descentralización tiene algún valor, éste no es aprovechado cuando los directores no están preparados para convertirlo en acciones concretas en la escuela. Además, las autoridades centrales deben asegurar que la descentralización no fomente desigualdades entre regiones o comunidades con diferentes niveles de ingreso.

En el grupo de los autores que no creen o albergan dudas sobre los beneficios de la descentralización está Furtado (2001), quien afirma que la descentralización no siempre beneficia a los sectores pobres, especialmente en el caso del sector salud. Lo señalado por Furtado concuerda con Burky, Perry y Dillinger (1999), quienes presentan evidencias sugiriendo que la descentralización ha deteriorado la provisión de servicios de salud en Latinoamérica. Por otro lado, Johnson (2001) afirma que hay poca evidencia de que la descentralización sea necesaria para reducir la pobreza y alguna de que es contraproducente. En los casos en que la descentralización ha ayudado a reducir la pobreza se han dado tres condiciones: un balance apropiado entre autonomía y rendición de cuentas, apoyo a los actores externos y compromiso con la profundización de la democracia.

En EEUU ha habido una tendencia hacia la recentralización de los servicios de seguridad social en algunos estados (Adkisson y Peach 2000). Estos autores señalan que hay bastante evidencia que señala a la estructura administrativa como un elemento importante en los costos de los servicios y la equidad. En los sistemas centralizados la seguridad social tiende a ser más equitativa, mientras que los costos tienden a ser más altos en los sistemas descentralizados.

En Venezuela, los efectos de la descentralización sobre el nivel de pobreza no se pueden determinar con facilidad, debido a que el proceso se ha dado en medio de fuertes crisis económicas que han empobrecido la población durante los últimos 28 años (Mascareño 2000, Riutort 2003). Además, la falta de seguimiento y evaluación de los programas, así como la falta de estadísticas hacen aún más difícil determinar el impacto de la descentralización. Sin embargo, González (1997) concluye que el proceso de descentralización “muestra indicios de haber contribuido al mejoramiento del desempeño institucional [del sector salud] en algunos estados.” Mascareño (2000) presenta algunas experiencias exitosas, en cuanto a desempeño institucional, en los sectores de salud, vivienda y educación. Adicionalmente afirma que no hay duda que la oferta de programas sociales de manera descentralizada es ventajosa y podría permitir una mejor focalización, pero también señala la importancia de que exista una mejor coordinación intergubernamental

De lo anterior se desprenden algunas conclusiones. Primero, la descentralización no siempre tiene efectos positivos sobre el nivel de pobreza. Segundo, para aprovechar los efectos positivos, cuando los hay, es necesaria la preparación de los funcionarios de los gobiernos subregionales y locales. Tercero, el trabajo coordinado del gobierno central y los gobiernos estadales y locales es fundamental. Cuarto, algunos sectores, o parte de ellos, no deben ser descentralizados. Quinto, la descentralización de los recursos es necesaria para poder aprovechar plenamente los efectos positivos de la descentralización

Finalmente, existen razones para afirmar que el proceso de descentralización puede proporcionar un ambiente adecuado para programas de alivio a la pobreza como el microcrédito. Por un lado, la participación del gobierno local permite un mejor control y seguimiento del programa. Por el otro, el microcrédito usualmente promueve el empoderamiento de la gente para que participe de manera pro activa presentando soluciones y exigiendo sus derechos, entre los cuales, en Venezuela y otros países, está el derecho a proponer usos para parte del presupuesto de los municipios. El mejoramiento de la gestión pública, la rendición de cuentas por parte de los gobiernos y la organización de las comunidades pobres son necesarios para reducir la pobreza (UNDP 2000). El proceso de descentralización puede convertirse en un instrumento que ayude a lograr esos objetivos.