Programa de Ajuste Estructural (PAE)

La presentación de un Programa de Ajuste Estructural (PAE) era una de las condiciones impuesta por el Banco Mundial para la concesión de un Préstamo de Ajuste Estructural (SAL), ello llevó a Costa Rica a acordar con dicha institución el PAE I (Asamblea Legislativa, 1985-a) como contrapartida del SAL I en 1985 y el PAE II (Asamblea Legislativa, 1989) como contrapartida del SAL II en 1989. El PAE III fue enviado a la Asamblea Legislativa durante la Administración Calderón, pero la falta de consenso entre el Gobierno y la oposición impidió su aprobación; sin embargo, en 1995, durante la Administración Figueres, bajo un marco de entendimiento entre el Gobierno socialdemócrata y la oposición socialcristiana, se aprobó el PAE III (Asamblea Legislativa, 1994) y su contrapartida el SAL III^{^[1]}.

La orientación claramente neoliberal de las medidas de ajuste estructural recomendadas por los organismos financieros internacionales entró en conflicto con la ideología socialdemócrata de los dirigentes costarricenses y los mecanismos de autorregulación automática propios del creodo intervencionista, que, aunque debilitados, seguían teniendo operatividad. Esto condujo a un continuo tira y afloja en el proceso de negociación de los SALs retrasando así la firma de los acuerdos (fundamentalmente el PAE II y el PAE III) y, sobre todo, moderando la gradualidad de la implementación de las medidas, reduciendo las exigencias en términos de indicadores y sobre todo posponiendo la reforma en profundidad de Estado costarricense.

La aprobación en 1985 del PAE I supuso todo un cambio en la manera de concebir la política económica en Costa Rica. Los fines perseguidos con el PAE I eran la reestructuración del aparato productivo, la diversificación de la producción industrial, la promoción de exportaciones no tradicionales a mercados fuera de la región centroamericana y la democratización económica. Y para alcanzar estos fines se diseñaron cinco paquetes de medidas económicas: políticas de exportación, comercio e industria, política agrícola, política del sector financiero, política del sector público y política redistributiva.

Las políticas de exportación, comercio e industria se centraban en aumentar las entradas de divisas en el país por medio del crecimiento de las exportaciones tradicionales y no tradicionales a nuevos mercados distintos del MCCA. Entre las principales medidas podemos destacar: la aplicación de un tipo de cambio flexible a través de minidevaluaciones periódicas; la reducción de la protección efectiva por medio de la eliminación de las exenciones de derechos de importación, de la creación de un nuevo sistema arancelario (con reducción generalizada de aranceles) y de la creación de un nuevo régimen de incentivos fiscales (basado en la eficiencia, la democratización de la propiedad, la creación de empleo y el uso de recursos nacionales); la eliminación de los impuestos a la exportación de productos no tradicionales destinados a nuevos mercados y del impuesto al diferencial cambiario; y la creación de un sistema de incentivos a la exportación de productos no tradicionales a nuevos mercados, basado en la concesión de contratos de exportación por medio de Consejo Nacional de Inversiones (que incluirían la exención del cien por cien del impuesto de la renta generada en estas actividades, la exención de los impuestos de importación de los insumos usados en dichas actividades y los beneficios del sistema de tráfico de perfeccionamiento).

En cuanto a la política agrícola, ésta se articuló según las siguientes medidas: un nuevo sistema de incentivos a la producción agropecuaria para la exportación tanto de cultivos tradicionales como nuevos (aceite de coco, piña, jugos cítricos, nueces de macadamia y marañón); la revisión del anterior sistema de incentivos y de control de precios para aproximar los precios agropecuarios domésticos a los internacionales; la reforma del CNP al objeto de reducir pérdidas; el apoyo financiero a los agricultores; y el desarrollo de la investigación agrícola dirigida hacia productos exportables.

El tercer bloque de medidas fue el relacionado con el sector financiero y entre ellas podemos citar: la elevación y el mantenimiento de los tipos de interés reales en niveles positivos equiparables a los tipos internacionales, por lo que aumentarían la mayoría de los tipos vigentes en el Sistema Bancario Nacional por encima de la inflación; una política de recursos financieros basada en la concesión de créditos según la rentabilidad del proyecto, la limitación del crédito gestionado por la banca pública y la determinación de la composición de la cartera de los bancos privados; y una reforma del sistema financiero, a través de la Ley de la Moneda y la Ley Orgánica del Banco Central, que permitiría el acceso de la banca privada a la financiación directa del BCCR con los fondos procedentes de la ayuda internacional, el acceso de la banca privada a los fondos de financiación de las exportaciones y la posibilidad de otorgar préstamos en moneda extranjera al sector privado al tipo de cambio interbancario.

Las medidas orientadas hacia las transformaciones estructurales en el sector público pueden resumirse de la siguiente forma: la aprobación de la Ley de Equilibrio Financiero del Sector Público para controlar el déficit público, además de para incorporar algunas medidas de naturaleza estructural; la congelación de contrataciones y salarios en el sector público, salvo contadas excepciones; la reestructuración de la administración pública, en especial los Ministerios de Educación y Salud, la CCSS y otras instituciones y organismos autónomos (ICE, ICT, INS, INFOCOOP, BPDC, RECOPE); la asistencia técnica internacional en el Ministerio de Planificación y Política Económica (MIDEPLAN); una política de endeudamiento externo basada en la necesidad de autorización administrativa del BCCR, el MIDEPLAN y la Autoridad Presupuestaria para nuevos empréstitos, en una limitación anual del nuevo endeudamiento externo y en la imposibilidad de acometer proyectos de inversión dependientes del empréstitos externos si estos no hubiesen sido desembolsados; una reorientación de la inversión pública hacia la agricultura de exportación y los proyectos ya comenzados de energía y transporte, dejando el sector industrial en manos de la iniciativa privada apoyada con créditos e incentivos; y la reforma en profundidad de CODESA basada en cuatro actuaciones, la reducción de su carga financiera (cerrando algunas filiales y vendiendo la totalidad o parte de las acciones de otras), la reorientación de la inversión hacia pequeños proyectos agroindustriales del sector privado con alto contenido social y proyectos de exportación de productos no tradicionales a terceros mercados, la reducción de su participación en las empresas a no más del 30% del capital renunciando además a su administración y, por último, el ajuste de sus estados financieros.

El último bloque de medidas tenía un carácter redistributivo centrándose éstas en: los planes de desarrollo rural integral para permitir el acceso de los campesinos a la propiedad de la tierra; el fomento de las cooperativas de trabajadores y de las empresas con participación de éstos; y las políticas de vivienda y reforma agraria que aumentarían la demanda de los estratos de renta más bajos, cuyo contenido de bienes importados era menor.

Como puede apreciarse, bajo el PAE I se recogieron las líneas generales de lo que fue la política económica estructural de Costa Rica entre 1984, en que inician las negociaciones con el Banco Mundial, y 1989, en que se firma el PAE II.

Las medidas adoptadas al amparo del PAE I rompieron con la tónica general de la política económica implementada en Costa Rica desde 1948, basada en el aumento progresivo del intervencionismo estatal y en el estímulo de la demanda interna. La toma de conciencia por parte de la Administración Monge de la necesidad de desarrollar el sector exportador como fuente de las divisas que el país requería para financiar sus importaciones, así como de la necesidad de sanear un sector público tremendamente endeudado, junto con los 80 millones de dólares del SAL I, llevaron al Gobierno a aceptar los planteamientos defendidos por el Banco Mundial.

Con la aprobación del PAE II en 1989, no sin un intenso debate social y político, la Administración Arias continuó con la implementación de la nueva estrategia de política económica diseñada bajo la Administración Monge.

El PAE II fue concebido como continuación del PAE I y, por tanto, perseguía los mismos objetivos, la reestructuración del aparato productivo, la diversificación de la producción industrial, la promoción de exportaciones no tradicionales a mercados fuera de la región centroamericana y la democratización económica. Sin embargo, como principal diferencia destaca la desaparición del paquete de medidas dedicadas a la política redistributiva; esta laguna vino a ser salvada, en cierta medida, por la ayuda de la AID, que bajo la Administración Arias desarrolló un importante programa de viviendas sociales y empleo.

Así pues, las medidas aprobadas quedaron recogidas en cuatro paquetes: políticas de exportación, comercio e industria, política agrícola, política del sector financiero y política del sector público.

En el primer paquete se incluyeron medidas como: el mantenimiento del sistema de tipo de cambio flexible con minidevaluaciones periódicas; una nueva reforma del sistema arancelario para reducir aun más la protección efectiva, que supondría la fijación del arancel máximo en el 40%; la reducción gradual del depósito previo a las importaciones; y un nuevo sistema de incentivos a la exportación que incluiría una modificación de los certificados de abono tributario (CATs) y la eliminación de la exención del impuesto sobre la renta a los beneficiados por un contrato de exportación.

La política agrícola quedó aquí reducida a una política de precios agrícolas basada en: una profunda reestructuración del CNP; la eliminación de los subsidios al arroz, al maíz y al frijol; la liberalización de las importaciones de granos básicos; y la convergencia gradual de los precios de garantía del CNP con los precios internacionales.

Las reformas en el sistema financiero se centraron en: el mantenimiento de tipos de interés reales en valores positivos, con limitación del crédito a tipos negativos, cubriendo el diferencial con asignaciones presupuestarias; la reducción de la cartera de préstamos vencidos de la banca pública; la modificación de las reglamentaciones bancarias para mejorar el control y la eficiencia del sector financiero; y la creación de la Comisión Nacional de Valores.

El último paquete dedicado a la política del sector público se basó en: el aumento del ahorro público y la limitación de la inversión pública; la elevación de determinados impuestos y de las tarifas de los servicios públicos; la reducción gradual de determinados subsidios y transferencias (INCOFER, RECOPE...); la orientación de la inversión pública hacia programas de apoyo a las actividades agrícolas e industriales del sector privado; y la continuación del programa de privatización de CODESA.

Como puede apreciarse son escasas las diferencias entre los dos PAEs y la continuidad es la característica más relevante del segundo, lo que pone de manifiesto la consolidación de la estrategia de política económica surgida en 1984. La apertura y el saneamiento del sector público fueron el centro de atención sin que se avanzara decididamente hacia una reforma integral del Estado que redujese significativamente su participación cualitativa y cuantitativa en la economía.

La falta de acuerdo entre la Administración Calderón y la oposición retrasó la aprobación de PAE III hasta 1995; dicho programa estaba orientado hacia la modernización, racionalización y reforma integral de Estado.

La defensa del Estado mínimo hecha por los socialcristianos, con el apoyo de los organismos financieros internacionales, chocó frontalmente con la concepción de un Estado fuerte defendida por los socialdemócratas. Éstos estuvieron de acuerdo en acabar con el Estado empresario y en implementar un proceso de apertura externa de la economía, pero su opción político-ideológica se asentaba en la intervención del Estado, tal vez una intervención distinta a la aplicada en el pasado, pero el Estado seguía siendo la piedra angular del proyecto político socialdemócrata. Esta fue la causa de su resistencia a la aprobación de un PAE que reducía el papel del Estado en la economía; sin embargo, la asfixiante situación financiera del país vivió en 1994 y 1995, hicieron ceder a la Administración Figueres.

El PAE III estrictamente sólo hace referencia al programa acordado con el Banco Mundial; sin embargo, dado que los tres acuerdos firmados con el BID, “Programa de ajuste del sector público”, “Programa sectorial de inversiones” y “Programa de crédito multisectorial”, se enmarcan en la misma línea y fueron aprobados en el mismo paquete legislativo, es habitual referirse a todos ellos como PAE III, sin distinguir que compromisos de política económica se recogen en cada uno.

Así pues, las medidas de política económica que la Administración Figueres se comprometió a adoptar dentro del marco del PAE III pueden clasificarse en diversas áreas, todas ellas vinculadas a la transformación del Estado, característica ésta que marcó una clara diferencia con los PAEs anteriores, orientados esencialmente a la apertura comercial. Estas áreas fueron las siguientes: la política de privatizaciones y de fomento de la iniciativa privada, la política de empleo público y de pensiones, la política fiscal, la política de liberalización financiera, la política de comercio exterior y la política social.

En materia de privatizaciones y de fomento de la iniciativa privada las principales medidas acordadas fueron: la conclusión del proceso de privatización de empresas públicas con la venta de Cementos del Pacífico, S.A. (CEMPASA), FERTICA y FANAL; la realización de un estudio para reformar el sector petrolero (RECOPE); la aprobación de la Ley de Democratización Económica del Sector Público y de la Ley de Concesión de Obra Pública; la reforma del SNE y del ICE, con la separación de electricidad y telecomunicaciones; la elaboración de una nueva legislación sobre regulación de los servicios públicos; y la ampliación de la participación de la inversión extranjera en sectores como la electricidad, la representación de casas extranjeras, el turismo, el mercado de valores y otros sectores de interés.

En el área de empleo y pensiones los compromisos se basaban en: la implementación de un nuevo programa de movilidad laboral de los trabajadores públicos (retiros voluntarios y jubilaciones anticipadas) y la privatización de empresas y servicios públicos de forma que se reduciría el empleo público; el desarrollo del programa de trabajadores desplazados (formación) y la reforma del INA; y la reforma de la CCSS, así como la aprobación e implementación de la Ley del Régimen de Pensiones, la Ley de Pensiones Complementarias y la Ley de Pensiones del Magisterio.

En materia fiscal las medidas propuestas eran: la reforma del sistema presupuestario y de la administración tributaria (capacitación, gestión, recaudación, auditoría); y la ampliación de la base tributaria por medio de la aprobación e implementación de la Ley de Justicia Tributaria y la Ley sobre el Impuesto Territorial.

Por lo que se refiere al área financiera, las medidas propuestas eran: la apertura del mercado cambiario y de seguros, permitiendo la participación de compañías privadas; la reforma del mercado de capitales, desarrollando títulos de deuda a largo plazo y permitiendo la creación de fondos de pensiones con capitalización individual; y una nueva reforma del sistema financiero, basada en un mayor poder de la Auditoría General de Entidades Financieras (controlando incluso las cooperativas de crédito), una mayor limitación del crédito subsidiado de los bancos comerciales del Estado, el acceso al crédito del BCCR para entidades financieras no bancarias en caso de iliquidez transitoria, la libre captación de recursos a plazo por parte de los bancos privados, la reducción de los encajes bancarios y la ampliación de las operaciones de mercado abierto, y la modernización de los bancos comerciales del Estado.

En política de comercio exterior se propuso: una reforma de la administración aduanera; la ratificación del Código Aduanero Unificado Centroamericano (CAUCA II); la revisión de las tarifas de importación (fijando los límites máximos y mínimos en el 20% y 10%, respectivamente); y la adopción de un sistema de reintegro de los impuestos arancelarios (duty draw - back system).

^{^[1]} Normalmente con la sigla PAE se hace referencia al Programa de Ajuste Estructural conjuntamente con el Préstamo de Ajuste Estructural, ya que ambos se firman y aprueban en la misma ley; nosotros, sin embargo, distinguiremos entre PAE (programa) y SAL (préstamo; Structural Adjustment Loan).