En toda la web En eumed·net

El ajuste con rostro humano.

 

            El pensamiento alternativo sobre desarrollo emanado del Relatorio de Uppsala se vio fortalecido a finales de los ochenta con la propuesta del Ajuste con rostro humano de la UNICEF, publicada en 1987. Dicho informe supuso la más elaborada alternativa a las recomendaciones de estabilización y ajuste estructural propugnadas por el FMI y el Banco Mundial desde los años setenta.

            En este documento se defendía la necesidad de una estabilización económica (ajuste ortodoxo, preconizado por el FMI) y de un ajuste estructural (ajuste orientado hacia el crecimiento, preconizado por el Banco Mundial), pero se iba más allá defendiendo que dicho ajuste habría de hacerse garantizando la protección de los grupos vulnerables, es decir, que toda la población viese cubiertas sus necesidades básicas de nutrición, salud y educación (Cornia et al., 1987, vol. 1, pp. 163-166).

            Para iniciar una senda de crecimiento que permitiese mejorar el nivel de vida de los sectores más vulnerables de los países en desarrollo, lo primero sería reducir los desequilibrios económicos externos e internos; una vez estabilizada la economía resultaría necesario ajustarla por medio de una reestructuración productiva que permitiese iniciar una renovada senda de crecimiento. Sin embargo, el crecimiento por si sólo no garantizaría la protección de los grupos vulnerables, que en muchos casos verían como sus condiciones se deterioran a corto plazo como efecto de la estabilización y el ajuste; se harían necesarias, por tanto, una serie de políticas compensatorias de los efectos a corto plazo, redistribuidoras de los beneficios del crecimiento económico y una selectividad en las políticas de ajuste, incluyendo como criterio de prioridad no sólo el crecimiento sino también la erradicación de la pobreza.

            La forma de conseguir un ajuste con rostro humano supondría la aplicación de una serie de medidas concretas dependiendo de cada país, pero que habrían de corresponderse con los principales elementos del enfoque, que eran los siguientes (Cornia et al., 1987, vol. 1, pp. 166-173):

a)         Macropolíticas expansivas graduales, destinadas a conseguir la estabilización.

b)         Mesopolíticas selectivas, que garantizasen la satisfacción de las necesidades básicas y promoviesen el desarrollo económico.

c)         Políticas sectoriales de reestructuración del sector productivo, priorizando las actividades de pequeña escala.

d)         Políticas destinadas a incrementar la equidad y eficiencia del sector social.

e)         Programas compensatorios, para proteger los niveles básicos de vida, salud y nutrición, antes que los efectos positivos del crecimiento generado llegasen a los grupos vulnerables.

f)          Seguimiento regular de los niveles de vida, salud y nutrición de los grupos vulnerables durante el ajuste.

            Las macropolíticas de estabilización habrían de llevarse a cabo minimizando sus efectos deflacionarios a los estrictamente necesarios. Es decir, cuando fuese posible, se debería equilibrar la balanza comercial sin necesidad de reducir la demanda interna, bien exportando más o bien sustituyendo importaciones; se deberían evitar las reducciones del consumo y de la inversión interna, realizadas con el fin de disminuir las importaciones, para no perjudicar a medio plazo el stock de capital físico y humano; y la reducción de la inflación sólo habría de ser un tema prioritario cuando amenazase a los grupos vulnerables, por lo que se precisa de un menor rigor en el equilibrio presupuestario y el volumen del crédito.

            El equilibrio de los presupuestos habría de realizarse por la vía del aumento de los ingresos fiscales y no tanto por la de la reducción del gasto, ya que existirían algunas prioridades que serían responsabilidades del sector público y que no deberían dejarse de atender, tal es el caso de la atención primaria en salud, la educación primaria, el saneamiento, la infraestructura económica, etc.; en muchos casos incluso sería necesario un aumento del gasto en estos sectores. Los ingresos podrían aumentarse mejorando la eficacia recaudatoria y/o aumentando la base imponible y los tipos impositivos.

            Además, habrían de considerarse sistemáticamente los efectos que sobre los grupos vulnerables tienen cada uno de los instrumentos utilizados en las diferentes políticas, eligiendo aquellos cuyo impacto negativo fuese menor o cuyo impacto positivo fuese mayor. Normalmente al tener en cuenta esto el ritmo de aplicación de las diferentes medidas de ajuste sería menor, produciéndose así un ajuste gradual, frente al ajuste rápido del enfoque ortodoxo (Cornia et al., 1987, vol. 1, pp. 190-197).

            Las macropolíticas deberían ser complementadas con una serie de mesopolíticas que influyesen tanto en la disponibilidad de bienes y servicios (políticas de oferta) como en la distribución del ingreso (políticas de demanda) (Cornia et al., 1987, vol. 1, pp. 197-204).

            Entre las políticas de oferta que contribuirían al ajuste con rostro humano tendríamos las siguientes:

a)         La selectividad en la asignación del gasto público, tanto entre sectores (por ejemplo, entre defensa y educación) como dentro de los propios sectores (por ejemplo, entre educación primaria y superior), así como en el tipo de gasto (por ejemplo, gastos corriente o de capital).

b)         La reasignación de la ayuda financiera internacional atendiendo a las prioridades de crecimiento y de dimensión humana, utilizando criterios de valoración social y de análisis coste/beneficio social para los proyectos.

c)         La asignación del crédito según áreas prioritarias (por ejemplo, pequeños agricultores o pequeños empresarios industriales o de servicios).

d)         La modificación de los precios mínimos o máximos garantizados de los productos agrícolas para que el productor oriente su producción hacia los productos básicos de alimentación en lugar de hacia productos de exportación, o para mantener unos niveles de ingresos en las zonas rurales (por ejemplo, el aumento de los precios de los alimentos, que favorecería el abastecimiento y los niveles de ingresos rurales, pero que tendrían que ser compensados con subvenciones al consumo para proteger a los grupos vulnerables de zonas urbanas que no podrían pagar esos precios).

            Por otro lado, también las políticas de demanda contribuirían a esta estrategia y entre ellas podríamos destacar:

a)         Una mayor presión fiscal que permitiese aumentar el gasto destinado a mejorar la situación de los grupos vulnerables; aquí unos impuestos directos progresivos, unos impuestos indirectos sobre los bienes de lujo y unas subvenciones a los bienes de primera necesidad podrían ser muy eficaces.

b)         Unos controles de precios al consumidor donde existiese una oferta suficiente que permitiera precios estables para los productos de primera necesidad (por ejemplo, alimento básico, combustible básico, jabón y medicamentos esenciales).

c)         La modificación de los controles y aranceles de importación, elevándose para los productos menos prioritarios y reduciéndose para los prioritarios, respecto de los bienes necesarios para la producción sus aranceles deberían determinarse según el producto final para el que se utilizasen.

d)         La reducción de empleo público y salarios públicos sólo si no incidiera directamente sobre los grupos vulnerables y siempre con gradualidad y selectividad en el despido y la reducción salarial para proteger a los trabajadores de estos grupos, creando al mismo tiempo empleo compensatorio (por ejemplo, en obras públicas, construcción de viviendas o pequeñas empresas).

e)         La redistribución de los activos en favor de los grupos vulnerables (por ejemplo, reforma agraria).

            La reestructuración productiva necesaria para el crecimiento se acometería fundamentalmente a través de políticas sectoriales; en este caso, debería priorizarse el fomento de aquellas actividades que generasen empleo y elevasen los ingresos de las familias pobres (por ejemplo, programas de ayuda y de créditos para pequeños agricultores y pequeñas y medianas empresas manufactureras y de servicios).

            También deberían aplicarse políticas que incrementasen la equidad y la eficiencia del sector social, redistribuyendo el gasto social hacia los servicios básicos y las intervenciones de bajo coste.

            Los programas compensatorios deberían ser un elemento más de la política de ajuste, ya que, normalmente, ésta traería consigo a corto plazo una reducción de los ingresos de los grupos de población vulnerables y un aumento de los precios de los alimentos. Los programas de obras públicas serían muy eficaces en este sentido ya que además de mejorar la infraestructura social y económica elevarían los ingresos de los grupos vulnerables a través de la creación de empleo. Además los programas de nutrición también contribuirían a paliar los efectos del ajuste, tal es el caso de las subvenciones de alimentos para grupos específicos, la asistencia de salud y la aportación directa de alimentos a los grupos más vulnerables.

            Respecto al seguimiento del ajuste, éste debería incluir además de los tradicionales indicadores económicos mensuales, trimestrales y anuales, otros que con la misma temporalidad reflejasen los ingresos, la nutrición y la salud de los grupos vulnerables, al objeto de poder actuar con celeridad cuando dichos indicadores se deteriorasen (Cornia et al., 1987, vol. 1, pp. 171-163).

            El papel de la ayuda financiación externa, aunque no imprescindible, si resultaría importante. Gracias a dicha financiación, en forma de créditos, de ayuda al desarrollo, o de aplazamiento en el pago de la deuda, se podrían obtener recursos para la inversión sin necesidad de contraer el consumo y sin incrementar el desempleo, además podría permitir que se mantuviesen los niveles de gasto público; esta inyección de recursos externos en las economías podría suponer una más lenta reducción de los desequilibrios pero al mismo tiempo podría significar un menor impacto negativo sobre los grupos vulnerables (Cornia et al., 1987, vol. 1, pp. 186-189).

            Para garantizar la defensa de los intereses de los grupos vulnerables se haría necesario incluir dentro del equipo que desarrollase el ajuste, además de a los ministerios de economía, a aquellos otros ministerios encargados de cuestiones sociales, tales como los de desarrollo, planificación o bienestar social; también habría de fomentarse la capacitación y la participación de estos grupos vulnerables para hacerlos actores de su propio desarrollo.

            La justificación de un ajuste alternativo al ajuste ortodoxo no sólo se encontraría en razones justicia social, sino que habría razones económicas a favor de dotar de rostro humano al ajuste: la mayor productividad de las explotaciones agrarias pequeñas; las mayores tasas sociales de rendimiento de las pequeñas empresas industriales; los altos coeficientes coste/beneficio de las inversiones en obras públicas; la correlación entre los bajos niveles de productividad y los bajos niveles de nutrición; la menor productividad de los adultos con retraso en el crecimiento consecuencia de una desnutrición infantil; las altas tasas de rendimiento de la inversión en educación primaria frente a la realizada en educación secundaria o superior o capital físico; la relación entre las tasas de crecimiento y el nivel de alfabetización, etc. (Cornia et al., 1987, vol. 1, pp. 176-177).

---