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El neoestructuralismo y la transformación productiva con equidad.
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Este texto forma parte de la tesis doctoral
El cambio estructural del sistema
socioeconómico |
El pensamiento estructuralista consiguió salir de la travesía del desierto que supuso la década pérdida del desarrollo, los ochenta, y ello gracias a una profunda renovación ideológica liderada por Fernando Fajnzylber y que dio pie al llamado neoestructuralismo.
A partir del trabajo de Fernando Fajnzylber, en el seno de la CEPAL se fue elaborando un diagnóstico de la crisis de los países latinoamericanos alternativo al del Consenso de Washington; según el diagnóstico cepalino las causas de la crisis estaban ligadas al carácter rentista del modelo de desarrollo latinoamericano.
A pesar de que la inyección de recursos (ahorro externo) fue mayor en los países latinoamericanos que en otros de industrialización tardía, aquéllos no alcanzaron el dinamismo de éstos, ya que gran parte de dichos recursos en lugar de destinarse a la inversión se derivaron hacia un consumo de imitación de patrones de los países desarrollados. Además el modelo de desarrollo se basó en la renta de los recursos naturales, en el endeudamiento externo, en el desequilibrio financiero, con el consiguiente impuesto que suponía la inflación. Cuando estos elementos se fueron erosionando y se produjo en 1981 el colapso de la deuda externa, el patrón de desarrollo no pudo prolongarse.
Apoyándose en lo anterior, en 1990 la CEPAL publicó un informe titulado Transformación productiva con equidad. La tarea prioritaria de América Latina y el Caribe en los años noventa. Dicho informe, además de presentar un diagnóstico alternativo al neoliberal, sobre la situación de subdesarrollo de los países que habían aplicado la industrialización por sustitución de importaciones, recogía un conjunto de recomendaciones de política económica que obedecían a una concepción neoestructuralista del problema del subdesarrollo latinoamericano y a las enseñanzas que había dejado la crisis de los años ochenta.
La transformación productiva con equidad pretendía crear nuevas fuentes de dinamismo que permitiesen alcanzar algunos de los objetivos de una nueva concepción de desarrollo basada en crecer, mejorar la distribución del ingreso, consolidar los procesos democratizadores, adquirir mayor autonomía, crear las condiciones que detengan el deterioro ambiental y mejorar la calidad de vida de toda la población.
La propuesta de transformación productiva estaba apoyada en una serie de criterios que recogemos a continuación (CEPAL, 1990-c, pp. 14-15):
a) La búsqueda de la mejora en la competitividad, por la vía de la incorporación del progreso técnico, que generase aumentos de productividad, en lugar de conseguir éstos por la vía de la depreciación de los salarios reales.
b) La transformación integral del sistema socioeconómico, ya que la transformación productiva se insertaría en una red de vinculaciones con el sistema educativo, la infraestructura tecnológica, energética y de transportes, las relaciones entre empleados y empleadores, el aparato institucional público y privado y el sistema financiero.
c) La industrialización como eje de la transformación productiva, ya que este sector incorporaría y difundiría el progreso técnico, al tiempo que permitiría la vertebración intersectorial de la industria con la agricultura y los servicios.
d) La incorporación de la dimensión ambiental y geográfico-espacial, que permitiese revertir las tendencias negativas sobre el medio ambiente y al mismo tiempo utilizar los recursos naturales sobre las bases de la investigación y la conservación.
e) La necesidad de compatibilizar el crecimiento sostenido apoyado en la competitividad y la mejora de la equidad, priorizando en cada país según sus circunstancias entre competitividad y equidad.
El documento también daba una serie de orientaciones respecto de cómo diseñar las políticas de la transformación productiva (CEPAL, 1990-c, pp. 16-19):
a) No sería suficiente con crear un marco macroeconómico estable, ni con aplicar una política de precios correctos; sería necesaria también la aplicación de políticas sectoriales, así como la integración de las políticas a corto y largo plazo. Serían igualmente necesarios cambios institucionales que permitiesen una nueva forma de interacción entre los agentes sociales públicos y privados, entre el Estado y la sociedad civil.
b) La transformación productiva, debido al retardo que lleva consigo, en cuanto a sus efectos sobre la incorporación de los sectores marginados, debería venir acompañada de una política redistributiva mientras perdurase la heterogeneidad estructural. Entre dichas medidas redistributivas estarían: servicios técnicos, financieros y comerciales; capacitación de microempresarios, trabajadores autónomos y campesinos; apoyo a la formación de microempresas; adecuación de los servicios sociales a las necesidades de los sectores más pobres; fomento de las organizaciones sociales que permitiesen la ayuda mutua y una adecuada representación de los más desfavorecidos ante el Estado; y aprovechamiento de las potencialidades redistributivas de la política fiscal, tanto por el lado de los ingresos como por el del gasto público.
c) El éxito de la transformación productiva con equidad estaría muy influido por el logro de una integración regional; dicha integración habría de estar basada en criterios sectoriales, tener ámbitos subregionales y ser graduales, de forma tal que tomasen protagonismo las empresas, instituciones y las asociaciones en aras de la competitividad y la rentabilidad.
La transformación productiva debería darse en un contexto institucional determinado y éste tendría que ser democrático, pluralista y participativo. Las estrategias políticas deberían reflejar la voluntad mayoritaria y estar sujeta a los cambios que ésta determine; además, la concertación estratégica se convertiría en herramienta decisiva de la transformación productiva con equidad y en ella el papel del Estado pasaría por ser el anfitrión de la misma y generar comportamientos convergentes con los propósitos comunes (CEPAL, 1990-c, pp. 15-16).
La transformación productiva con equidad planteaba la necesidad de generar un círculo virtuoso entre crecimiento, competitividad, progreso técnico y equidad, al igual que hicieron otros países de industrialización tardía. La equidad favorecería el crecimiento, pues permitiría la existencia de un patrón de consumo compatible con una mayor inversión y promovería patrones de comportamiento, de valorización social y de liderazgo favorables al crecimiento. Además, la equidad reforzaría la competitividad auténtica (basada en el progreso técnico), ya que favorecería la difusión, asimilación progresiva y adaptación de patrones tecnológicos adecuados, la homogeneización de productividades y de patrones de comportamiento y, de esta forma, la capacidad de inserción internacional. Una sociedad no equitativa sólo favorecería la competitividad espuria o de corta vida (basada en bajos salarios o en la explotación de los recursos naturales), dificultando que los recursos se encauzasen hacia el progreso técnico y redirigiéndolos hacia el consumo o hacia el exterior; así, al poco tiempo, la competitividad espuria se iría erosionando y el crecimiento se ralentizaría. De esta forma, los países que enfatizasen la competitividad descuidando la equidad no se insertarían sólidamente en los mercados internacionales y los que priorizasen la equidad descuidando la competitividad verían como sus economías se deterioraban, perjudicando de este modo la equidad conseguida (CEPAL, 1990-c, pp. 63-99).
Las formas tradicionales de intervención del Estado también deberían modificarse aumentando su eficacia y eficiencia sobre el sistema económico, sin que ello signifique necesariamente ni el aumento ni la disminución del sector público. El fortalecimiento de la competitividad, basada en la incorporación del progreso técnico y la evolución hacia una mayor equidad, pasaría a ser la prioridad de la acción pública. También serían necesarias nuevas formas de planificación que permitiesen una mejor articulación entre las decisiones a corto, a medio y a largo plazo, una mayor articulación intersectorial y un respaldo técnico a la concertación estratégica (CEPAL, 1990-c, pp. 63-99).
La transformación productiva con equidad propuesta en este informe se apoyaba, por tanto, en tres pilares fundamentales, la interdependencia internacional, la competitividad y la concertación social.
Durante los años noventa la CEPAL ha venido desarrollando las ideas que se esbozaban en Transformación productiva con equidad y ha elaborado varios informes sobre ello, destacando: El desarrollo sustentable: transformación productiva, equidad y medio ambiente; Equidad y transformación productiva: un enfoque integrado; Educación y conocimiento: eje de la transformación productiva con equidad; Población, equidad y transformación productiva; El regionalismo abierto en América Latina y el Caribe (Lahera et al., 1995; Ottone, 1992-1993).
En el enfoque integrado (CEPAL, 1992-d) se defendía la idea de que las políticas económicas no sólo deberían estar al servicio del crecimiento sino también de la equidad y que las políticas sociales, además de preocuparse por la equidad, habrían de tener un efecto productivo y de eficiencia que redundase en el crecimiento económico.
De las tres políticas que contribuyen a la equidad, empleo productivo, inversión en recursos humanos y transferencias, sólo la última no favorece el crecimiento. En este sentido, la CEPAL apoyaba su estrategia en el progreso técnico, el empleo productivo y la inversión en recursos humanos, para tratar que los pobres acumulasen el capital necesario para salir de su situación de pobreza; las políticas asistenciales perderían relevancia frente a las políticas productivistas. El capital acumulado por los pobres, bien utilizado en promover la competitividad, implicaría mayor crecimiento, al igual que economías abiertas con equilibrios macroeconómicos y equilibrio social reforzarían la competitividad, con lo que la equidad y el desarrollo pasarían a ser complementarios en lugar de competitivos.
Un elemento central del enfoque integrado era, por tanto, la ampliación del empleo productivo en sectores de creciente productividad, con remuneraciones adecuadas, en favor de los más pobres, pero como éste sería un proceso lento, se precisaría de una serie de medidas redistributivas complementarias. Dichas medidas podrían ser: la ampliación de los mercados de capital a las pequeñas, medianas y microempresas; el establecimiento de programas masivos de capacitación para microempresarios, trabajadores por cuenta propia y campesinos; la aprobación de reformas legislativas que favoreciesen la creación de microempresas; la adecuación de los servicios sociales en favor de los más pobres; el fomento de las organizaciones de ayuda mutua y de representación de los pobres ante el Estado; y el aprovechamiento de la capacidad redistributiva de la política fiscal.
Para fomentar la relación entre competitividad y equidad se precisaría de la formación de los recursos humanos (capacitación, educación, ciencia y tecnología), por lo que la educación y el conocimiento se convertirían en un eje de la transformación productiva con equidad; este aspecto fue recogido en el documento (CEPAL, 1992-c) así denominado en cuya elaboración participó junto a la CEPAL, la UNESCO.
El ciclo educativo que surgió en América Latina en la posguerra estaba agotado, había caído la calidad de la educación y su capacidad integradora en el sistema productivo, la capacitación en las empresas era embrionaria, la formación técnica era obsoleta y la investigación científica era insuficiente y alejada del sistema productivo. La transformación productiva con equidad requeriría, por tanto, de un nuevo sistema educativo, cuya definición que habría de estar basada en el consenso social y en la visión estratégica del desarrollo que tuviese el Estado. La reforma del sistema educativo habría de centrarse en dos objetivos, la ciudadanía (equidad, responsabilidad social, transmisión de valores y formación de cultura democrática) y la competitividad (adquisición de habilidades y destrezas para el trabajo productivo). Deberían ser principios inspiradores de la reforma, la equidad (igualdad de oportunidades y compensación de diferencias) y el esfuerzo (evaluación de los rendimientos e incentivo a la innovación). Los lineamientos que se proponían eran la integración (dirigida a fortalecer la capacidad institucional de los países) y la descentralización (dirigida a favorecer una mayor autonomía de la acción educativa, tratando de asegurar los rendimientos y responsabilizar a los agentes de los resultados).
La estrategia educativa de la CEPAL a puntaba a la combinación de criterios rectores tradicionales (ciudadanía, equidad e integración) y modernos (competitividad, esfuerzo y descentralización).
El desarrollo sustentable ha sido otro de los aspectos del desarrollo de la transformación productiva con equidad, donde ésta se puso en relación con el medio ambiente (CEPAL, 1993-c). Una estrategia de crecimiento basada en la exportación de los recursos naturales, manufacturados o no, no podría ser sostenible y esa competitividad espuria se iría erosionando en poco tiempo, a la vez que iría empeorando la calidad de vida de la población. Por tanto, la conservación del medio ambiente sería un elemento más de la estrategia de desarrollo, una vez superada la falaz dicotomía entre medio ambiente y desarrollo.
Para incorporar la dimensión ambiental en el proceso de desarrollo la actividad prioritaria debería ser la formulación de políticas nacionales de educación y comunicación, al objeto de aumentar la conciencia pública sobre le problema de sustentabilidad del desarrollo.
Además, se haría necesaria una mayor reglamentación ambiental en materia de salud, contaminación de mares, gestión de cuencas hidrográficas, transporte, eliminación de residuos peligrosos, etc. También se hacía imprescindible vincular la política económica con el medio ambiente, de forma que los precios de los bienes y servicios reflejasen el coste social de su producción (impuestos de contaminación a las industrias, tarifas de circulación vial, peajes en zonas congestionadas de grandes ciudades, sobre-precio de la energía...) y que se incluyese el impacto ambiental en la evaluación de los grandes proyectos de inversión. Por otro lado, podría haber una importante fuente de dinamismo económico en todas aquellas actividades vinculadas a las energías limpias, la eliminación de residuos, el tratamiento de aguas, el reciclaje, etc.
En el plano de la inserción internacional, la CEPAL elaboró su propuesta de Regionalismo abierto (CEPAL, 1994-c), con la que trataba de compatibilizar la liberalización de las relaciones económicas exteriores (comerciales y financieras) en el ámbito internacional con los acuerdos de integración regional. La propuesta se basaba en modelos de integración más liberalizadores que las tendencias internacionales, por ejemplo, una reducción arancelarias generalizada de mayor intensidad dentro del área de integración. Con esta estrategia se contribuiría a elevar la competitividad internacional, por la vía de la liberalización, sin perjudicar la integración regional e incluso hemisférica, donde el ingrediente preferencial se considera esencial.
El regionalismo abierto, además, requeriría: una liberalización amplia en términos de sectores y de países; una estabilidad macroeconómica de los países; adecuados mecanismo de pagos y de comercio; la construcción de infraestructura; de la armonización de normas comerciales, regulaciones internas, estándares y normas laborales y de inmigración; un arancel exterior común moderado; el refuerzo de los organismos regionales de apoyo a la balanza de pagos; unos mecanismos rápidos de consulta y resolución de conflictos; las políticas de defensa de la competencia; y unos esquemas flexibles de integración, de forma que la dinámica del proceso impusiera el ritmo del desarrollo institucional.
En los últimos años la producción de documentos de desarrollo de la propuesta de Transformación productiva con equidad ha disminuido sensiblemente; aun así merece la pena destacar los documentos Fortalecer el desarrollo: interacciones entre macro y microeconomía (CEPAL, 1996-c) y El pacto fiscal: fortalezas, debilidades, desafíos (CEPAL, 1998-c).
Todos estos documentos han permitido a la CEPAL profundizar en su propuesta y seguir enriqueciendo el pensamiento neoestructuralista durante la década de los noventa.