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La consolidación de las reformas.

 

            Pero no quedó aquí la moderación ideológica del pensamiento neoliberal y así, tras la revuelta zapatista y la crisis cambiaria mexicana en 1994, algunos analistas comenzaron a percibir que el hecho de haber reformado con éxito la economía no era condición suficiente para un desarrollo sostenible y equitativo, por lo que se hacía necesaria una serie de medidas para consolidar dichas reformas; uno de estos analistas fue el chileno Sebastián Edwards, un destacado economista del Banco Mundial que en 1995 publica Crisis y reforma en América Latina.

            Este autor afirmaba (Edwards, 1997 [1995], pp. 373-391) que la consolidación de las reformas pasaba por el establecimiento de un amplio y estable consenso entre las fuerzas políticas y por el convencimiento de la mayoría de la población de las bondades de las políticas reformistas; para ello, sería preciso mantener la estabilidad macroeconómica, generar un crecimiento rápido y sostenido, mejorar las condiciones sociales y reducir o eliminar la corrupción, la violencia y el crimen.

            El nuevo consenso político debería permitir la discusión, pero salvaguardando los pilares esenciales del reformismo, a saber, la estabilidad, la apertura, la orientación al mercado y el alivio de la pobreza. Estos dos últimos pilares supondrían la necesidad de reconstruir el Estado, de forma que éste sólo se encargaría: de aquellas actividades productivas en las que la iniciativa privada dudase o fracasase, para concentrase en la provisión de servicios sociales para los pobres, de una educación de calidad y de una infraestructura básica; de garantizar un sistema normativo estable y un entorno macroeconómico que permitiese la expansión de las exportaciones; y de la protección del medio ambiente.

            Las líneas de actuación para la consolidación de las reformas serían tres, una administración macroeconómica prudente, una serie de reformas estructurales e institucionales que permitiesen el aumento de la productividad y un conjunto de programas sociales que redujesen la desigualdad y aliviasen la pobreza.

            Por lo que se refiere a la primera de las líneas de actuación, lo esencial sería mantener la disciplina fiscal, pero junto a ello habría que: elaborar políticas que fomentasen el ahorro privado; aumentar la inversión en infraestructura; desarrollar instituciones que añadiesen transparencia a la política macroeconómica y la aislasen de la presiones políticas; vigilar los movimientos de capitales; y evitar el endeudamiento excesivo, la apreciación del tipo de cambio real, la pérdida de competitividad y el declive del dinamismo de las exportaciones.

            En esta línea destacaba la recomendación de reformar los sistemas de seguridad social, de forma que redujesen la carga fiscal del Estado, introdujesen la posibilidad de elegir el sistema de salud (mejorando así su justicia y eficacia), redujesen las distorsiones del mercado de trabajo, promoviesen el empleo y el aumento de la productividad y estimulasen el desarrollo de los mercados financieros locales y el ahorro privado.

            Otra forma de estimular el ahorro privado sería por medio del aumento del ahorro público y de la creación de instituciones financieras seguras y fiables, así como de un sistema efectivo y eficaz de reglamentación e inspección.

            El aumento del ahorro público pasaría por el incremento de los ingresos fiscales y la reducción del gasto público. La mejora de la recaudación y la administración de los impuestos junto con un refuerzo de la persecución del fraude y el aumento de las penas por evasión, podrían influir significativamente en el aumento de los ingresos fiscales. Por otro lado, el gasto público podría reducirse por medio de la eliminación de subvenciones y del despilfarro, así como por medio de privatización de empresas ineficientes.

            Para aumentar la dotación de infraestructuras sería preciso, en primer lugar, aumentar la inversión pública, pero en este caso y para asegurar un alto rendimiento social, sometiendo los proyectos a rigurosos procesos de evaluación. En segundo lugar y para fomentar el desarrollo de infraestructuras a través de la iniciativa privada, se precisaría de un marco regulador creíble que protegiesen los derechos de propiedad.

            La creación de instituciones que garantizasen la transparencia de las políticas macroeconómicas y las aislasen de las presiones, para evitar así el ciclo político, serían otras de las medidas recomendadas. En este caso, la independencia de los bancos centrales del poder ejecutivo podría permitir una política monetaria eficaz, así como la definición de los procesos presupuestarios podría ayudar a mantener la disciplina fiscal necesaria.

            El segundo de los ejes de la consolidación sería el propio desarrollo de las reformas estructurales e institucionales, al entenderse que las reformas parciales e incompletas obstaculizarían un proceso de crecimiento autosostenido al restar credibilidad y generan aplazamientos, mientras que las reformas de base amplia generarían una sinergia positiva.

            Dos líneas prioritarias destacarían en el desarrollo de las reformas, el aumento de la eficacia y la productividad y la creación de instituciones que fortaleciesen el nuevo Estado. Entre las áreas principales del desarrollo de las reformas destacarían el mercado de trabajo, la educación, la privatización y desregulación, la función pública (o servicio civil) y la consolidación de la apertura.

            Sería necesario eliminar las rigideces del mercado de trabajo para permitir un adecuado desarrollo de los mercados de bienes y servicios. Particular relevancia tendría la flexibilización y abaratamiento del despido, de forma que las empresas pudiesen adaptarse a las cambiantes situaciones del mercado internacional. Otro aspecto importante a tener en cuenta sería la necesidad de reducir el sector informal, ya que afectaría negativamente a la recaudación de impuestos, la modernización y la igualdad. Además, la consolidación democrática requeriría de procesos de negociación colectiva, donde los sindicatos representasen verdadera y justamente a los trabajadores.

            En el plano educativo, la educación elemental habría de ser prioritaria, ya que sus rendimientos sociales y económicos serían altos; habría que generar iniciativas innovadoras en el sistema educativo y reforzar la enseñanza en ciencia y tecnología, base de la competencia internacional; además, habría que incorporar a los grupos tradicionalmente olvidados en los sectores económicos dinámicos y para ello sería necesario mejorar la educación de las poblaciones indígenas con programas bilingües; la participación de las comunidades en la educación tendría que ser un elemento a tener en cuenta en los procesos de descentralización; habría de combinarse la oferta educativa pública con la privada, permitiendo que la población pudiese elegir por medio del sistema de cupones; habría de fomentarse la formación de los trabajadores por medio de incentivos fiscales; y habrían de mejorarse los conocimientos y la responsabilidad de los profesores, vinculando los salarios de éstos a los resultados obtenidos.

            La consolidación del proceso de apertura dependería del aumento del valor añadido de las exportaciones y esto sólo podría lograrse por medio de la elaboración de políticas que mejorasen la capacidad tecnológica de los sectores implicados, así como aprobando leyes que protegiesen los derechos de propiedad en actividades basadas en el conocimiento.

            Si se redujese la dimensión del Estado con nuevas privatizaciones sería posible aumentar su eficacia global, al centrarse éste en los programas sociales, la educación y las infraestructuras básicas; los beneficios de dichas privatizaciones deberían emplearse en reducir el pasivo del Estado, en lugar de en financiar gastos corrientes. Pero además, estas privatizaciones deberían ir acompañadas de marcos modernos de desregulación e inspección, que garantizaran que los servicios públicos privatizados no abusasen de su poder y que las autoridades no se apropiasen de sus bienes. La función pública habría de ser profesional, eficiente y bien retribuida.

            El tercer eje los constituirían los programas sociales para tratar de reducir la desigualdad y aliviar la pobreza, ya que esto no sólo mejoraría las condiciones de vida de la población, sino que daría mayor estabilidad al nuevo sistema económico y a la democracia. Sería preciso que los Estados reasignasen el gasto social hacia los servicios sociales prioritarios, eliminando los subsidios que beneficiaran a los segmentos acomodados, compensando a los pobres por dichas reducciones y recuperando los costes de los servicios que recibieran los ricos; además, sería preciso ampliar la base imponible, mejorar la recaudación fiscal y disminuir la evasión de impuestos para garantizar una adecuada política redistributiva. Sin embargo, habría que huir de los instrumentos de política social que generasen distorsiones en los mercados, tanto de trabajo como de bienes y servicios.

            Tres serían los elementos de este eje; el primero, las políticas a largo y medio plazo de crecimiento, empleo y mejora salarial (liberalización comercial, reducciones de impuestos al uso del trabajo y el capital, inversión en capital humano...), ya que la reducción de la pobreza pasaría por incorporar a los pobres al aparato productivo; el segundo, los programas a corto plazo de elevación del nivel de vida de los pobres, abordando problemas como la desnutrición, el acceso a los servicios de salud y el suministro de agua potable, donde la participación de las comunidades en su diseño y gestión sería esencial; y el tercero, las políticas que redujesen la desigualdad y ofreciesen servicios públicos eficientes a la clase media (educación, instituciones que fortalezcan el Estado, seguridad ciudadana...), ya que ésta podría dar un apoyo político más amplio al proceso de reforma.

            Por último, cabe señalar que los tres ejes de la consolidación de las reformas se reforzarían mutuamente; por ejemplo, el control de la inflación beneficiaría el mantenimiento del poder adquisitivo de los pobres y las reformas en la seguridad social aumentarían la eficacia del mercado de trabajo y la productividad, al tiempo que mejorarían las finanzas del sector público y el equilibrio macroeconómico global.

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