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El cambio estructural.

 

 

            Siguiendo el enfoque evolucionista que venimos planteando, el cambio estructural de un sistema socioeconómico se correspondería con una variación brusca de la estructura socioeconómica, resultado de la aplicación de dos modelos posibles; bien un nuevo modelo de desarrollo, dentro de una fase autopoiética, o bien un modelo de salto creódico tras una fase no autopoiética del sistema. Sin embargo, no todos los autores que estudian el cambio estructural lo entienden de la misma forma; trataremos de presentar y de discutir distintos enfoques al objeto de justificar nuestra concepción.

            Los econometras dedicados al estudio de las series temporales denominan cambio estructural a la modificación que se produce en los parámetros de los modelos de regresión que utilizan para explicar la evolución temporal de una variable (Broemeling y Tsurumi, 1987, pp. 6-24). Desde nuestra perspectiva, no siempre que se produce un cambio estructural en la evolución de una variable del sistema estamos ante un cambio estructural en el sistema, e incluso en presencia de éste y dependiendo de su naturaleza, puede haber variables en las que no se aprecie cambio estructural.

            Los economistas dedicados al análisis insumo-producto también utilizan el concepto de cambio estructural, pero en este caso referido a la estructura de la producción reflejada en la matriz de relaciones intersectoriales. Por medio de distintos test estos autores miden las diferencias entre la matriz de coeficientes técnicos en dos momentos diferentes, explicando dichas diferencias en función de cambios en las convenciones estadísticas, en los gustos, en la tecnología, en los precios relativos, en la composición de los productos o en el grado de utilización de la capacidad productiva (Pulido y Fontela, 1993, pp. 150-165). Aquí el cambio estructural es un cambio en la estructura productiva, que no tiene por qué coincidir con un cambio estructural del sistema socioeconómico, ya que estos tests no distinguen entre una variación brusca o lenta de la estructura socioeconómica, porque, en su mayoría, se trata de tests de estática comparativa; una variación lenta en la estructura socioeconómica que se refleje en la estructura productiva al cabo de un periodo largo de tiempo será un cambio estructural según este tipo de análisis al comparar dos momentos muy distantes; del mismo modo será cambio estructural el reflejo en la estructura productiva de una variación brusca de la estructura socioeconómica en dos momentos cercanos. Siempre que haya un cambio estructural en la estructura socioeconómica cabe esperar lo mismo en la estructura productiva, pero no necesariamente esta relación se da en sentido inverso.

            Para otros autores que entienden la estructura como un sistema de ecuaciones en el que se refleja el equilibrio general del sistema económico, el cambio estructural es la modificación de dicho sistema de ecuaciones. Uno de los más destacados estructuralistas del equilibrio, Pasinetti, se centra en el estudio del cambio estructural de cualquier sistema económico sin tener en cuenta el marco institucional en que éste se desenvuelve, definiendo lo que él llama sistema económico natural (Pasinetti, 1985, p. 136). Dicho sistema estaría formado por la estructura evolutiva de los precios, la estructura productiva en evolución, la senda temporal de las tasas de salarios y beneficios y un conjunto de condiciones sobre las nuevas inversiones sectoriales y sobre la demanda efectiva. Bajo el sistema económico natural de Pasinetti el cambio estructural no puede ser más que el resultado de la innovación tecnológica; sin embargo, bajo un sistema socioeconómico real con todas sus dimensiones institucionales esta explicación del cambio estructural es a todas luces insuficiente; el propio Pasinetti (1985, p. 241) no ignora esto y sostiene que el interés del análisis del cambio estructural del sistema económico natural se justifica como un intento por identificar las dinámicas estructurales fundamentales para después tratar de facilitarlas por medio de las necesarias modificaciones institucionales, evitando así que el progreso técnico quede sacrificado por el mantenimiento del marco institucional. Las conclusiones de este autor son aplicables esencialmente a los países industrializados, reconociéndose (Pasinetti, 1985, p. 237) que en los países subdesarrollados el cambio estructural no suele ser el resultado del progreso tecnológico endógeno, sino de un proceso de aprendizaje y de imitación de las pautas de desarrollo de los países industrializados.

            En nuestro estudio nos interesan los sistemas socioeconómicos reales y, en concreto, los de los países subdesarrollados, por lo que la consideración de los factores institucionales en el cambio estructural es más relevante que la consideración del elemento tecnológico. El progreso técnico es exógeno al sistema socioeconómico y su incorporación es el resultado de distintas decisiones de diferentes agentes.

            Los estructuralistas cíclicos también se han ocupado del cambio estructural al estudiar la onda larga. Para algunos autores, como Akerman (1962 [1955], p. 551) los grandes cambios políticos y técnicos marcan los límites estructurales en la evolución de un sistema económico; el resto de las fuerzas motrices (el aumento de la población, el desarrollo del sistema de crédito, la relación entre la agricultura y la industria, la nivelación de las rentas...), que suelen tener gran importancia en la coyuntura, se integran con las fuerzas motrices dominantes, que serán de naturaleza política y/o técnica (formación de los móviles, agrupamientos, cambios político-legislativos y desarrollo de la técnica). Más recientemente autores neo-schumpeterianos, como Pérez (1983), han puesto de manifiesto la combinación de los factores tecnológicos e institucionales como explicación del ciclo de onda larga y, consecuentemente, del cambio estructural. Para Pérez, la evolución del sistema capitalista puede explicarse en función de las diferentes tasas de cambio de dos subsistemas, el tecnoeconómico y el socioinstitucional. En el primero, impulsados por el ánimo de lucro, algunos agentes van introduciendo innovaciones técnicas y organizacionales a un ritmo superior que en el segundo, hasta que en determinado momento se produce una ruptura entre la dinámica del subsistema tecnoeconómico y la del socioinstitucional; cuando esto sucede estamos ante una crisis estructural, que coincide con la fase depresiva del ciclo de onda larga. La fase expansiva no comienza hasta que no se producen los cambios necesarios en el subsistema socioinstitucional; en este sentido el cambio estructural es el resultado de la combinación del cambio en sistema tecnoeconómico y del cambio, complementario, en el subsistema socioinstitucional, como consecuencia de una incompatibilidad entre las distintas dinámicas de estos subsistemas.

            Sin discutir la importancia que las innovaciones tecnológicas tienen en la evolución de los sistemas socioeconómicos desarrollados, en el caso de los subdesarrollados, dicha innovación puede ser interpretada como una perturbación externa que termina provocando una crisis estructural. La explicación de Pérez, es un caso concreto de crisis estructural y de cambio estructural, pero que resulta insuficiente para explicar la evolución de un sistema socioeconómico subdesarrollado.

            Autores institucionalistas identifican el cambio estructural como morfogénesis, entendiendo por este concepto el proceso mediante el cual nuevas formas institucionales surgen a partir de un marco institucional previo, siendo éstas determinadas bien endógenamente o bien por acciones deliberadas que toman en cuenta las estructuras existentes y su potencial implícito al cambio (Baranzini y Scazzieri, 1990, p. 265). Para estos autores la estructura socioeconómica está formada por una base material y por unas instituciones y el cambio estructural es el cambio tanto de la base material como de las instituciones, ya que difícilmente puede producirse el uno sin el otro. Ahora bien, el cambio estructural puede ser de dos tipos, por un lado una transformación lenta tanto de la base material como de los elementos institucionales, o bien una transformación brusca tanto de la base material como de las relaciones institucionales. En el primer caso, la morfogénesis es consecuencia de cambios en la población, en la demanda o en la productividad; en el segundo caso, la morfogénesis surge como resultado de presiones internas en el sistema que son incompatibles con el marco institucional, en cuyo caso se hace necesaria una actuación deliberada de las instituciones políticas para modificarlo; estas presiones internas en el sistema pueden tener un origen endógeno, como una morfogénesis de los elementos institucionales, o exógeno, como un shock tecnológico o una escasez brusca de recursos naturales (Baranzini y Scazzieri, 1990, pp. 264-267).

            Este enfoque institucional resulta a nuestro juicio más adecuado para el estudio del cambio estructural del sistema socioeconómico, ya que maneja un concepto de estructura muy similar al que venimos utilizando, porque distingue entre una morfogénesis lenta y una morfogénesis brusca y porque centra el cambio estructural brusco en una incompatibilidad de la situación con el marco institucional que necesita de una decisión política para producirse. Sin embargo, este enfoque no recoge adecuadamente la idea de indeterminación parcial de la evolución económica y, por tanto, del cambio estructural, ni las relaciones de este cambio con las crisis del sistema. Se trata, por tanto, de un interesante punto de partida que debe ser completado con otros elementos.

            Pero en nuestro estudio nos interesa el cambio estructural de un sistema socioeconómico subdesarrollado, por lo que resulta interesante también detenernos en las concepciones de cambio estructural que existen dentro de la Economía del Desarrollo. En toda la disciplina se asume que desarrollo implica cambio estructural, lo que varía es cómo unos y otros entienden este concepto y las propuestas que presentan para conseguirlo.

            Para los teóricos de la modernización, el desarrollo significa el paso desde una sociedad tradicional a una sociedad moderna por medio de un proceso de industrialización, por lo que desarrollo, modernización, industrialización y cambio estructural se convierten en términos equivalentes. Uno de los pioneros del desarrollo, Lewis (1954) entendía el cambio estructural como el proceso por el cual países subdesarrollados con economías basadas en una agricultura tradicional y de subsistencia pasan a tener unas economías más modernas y con mayor peso de los sectores secundario y terciario y de la urbanización, en virtud de la transformación de su estructura económica; para este autor y tomando como base un modelo neoclásico de dos sectores, el cambio estructural en los países subdesarrollados se produce como consecuencia de un exceso de mano de obra en la agricultura que se transfiere hacia la industria en virtud de las diferencias salariales y de los altos beneficios industriales.

            Otro economista que también se dedicó al estudio del cambio estructural de los países subdesarrollados fue Chenery (Chenery y Syrquin, 1978 [1975]; Chenery, 1980 [1979]); para este autor el cambio estructural es un proceso secuencial por medio del cual las distintas estructuras económicas (producción, demanda, comercio internacional, utilización de factores...) de un país subdesarrollado se van transformando hasta que el sector industrial desplaza a la agricultura como centro de gravedad de la actividad económica. Así pues, el cambio estructural implica un aumento de la capacidad productiva (capital físico y humano), una transformación de la demanda, la oferta y la utilización de los recursos (demanda, producción, comercio, uso de factores) y una serie de proceso socioeconómicos relacionados (urbanización, distribución más equitativa del ingreso y transición demográfica); la naturaleza de dicho cambio dependerá de la estrategia de desarrollo elegida (especialización primaria, desarrollo equilibrado, sustitución de importaciones o especialización industrial).

            Los teóricos de la modernización asumen, incluidos Lewis y Chenery, que el desarrollo y, por tanto, el cambio estructural de los países subdesarrollados requieren de una cierta intervención del Estado en la economía para orientar, cuando no planificar, el proceso de industrialización. Esta idea de que el cambio estructural difícilmente será posible sin la intervención del Estado es común a casi todos los economistas del desarrollo, pero tal vez sean los estructuralistas latinoamericanos los que más hincapié han hecho en ello.

            Para dichos autores, aglutinados en torno a la Comisión Económica para América Latina y el Caribe de las Naciones Unidas (CEPAL) y liderados durante muchos años por Prebisch, desarrollo, industrialización y transformación estructural también son sinónimos; sin embargo, para ellos, la transformación estructural, entendida como la sucesión de cambios estructurales, es el resultado de la expansión del progreso técnico por todos los sectores de la economía, proceso que no se da de forma natural por las peculiaridades estructurales existentes en los países subdesarrollados y que requiere de una decidida intervención del Estado para facilitar dicha expansión; esta intervención necesita ir más allá de los aspectos económicos y afectar a las propias instituciones del sistema que son las que frenan la transformación estructural (Prebisch, 1987 [1981]). Los planteamientos de la CEPAL vinieron a sustentar teóricamente la estrategia de desarrollo basada en la industrialización por sustitución de importaciones, que defendía la modificación de la estructura de precios del mercado por medio de la protección de la producción nacional frente a la competencia externa y los incentivos a determinadas actividades productivas; dicha alteración provocaría el desarrollo de una serie de sectores productivos que de otra forma nunca lo hubiesen conseguido; este proceso de industrialización generaría al mismo tiempo una serie de cambios inducidos que terminarían por producir un cambio estructural en el sistema socioeconómico de los países subdesarrollados.

            Sin embargo, estudios posteriores dentro de la Economía del Desarrollo han puesto de manifiesto que el desarrollo, es industrialización y, por tanto, cambio estructural, pero no sólo eso, ya que gran parte de los países subdesarrollados son hoy países industrializados; el desarrollo requiere de una sucesión de cambios estructurales que conformen una senda de transformación estructural. Autores de la corriente macroestructuralista norteamericana, como Cypher y Dietz (1997, pp. 265-329), identifican dos sendas alternativas de evolución estructural de las economías subdesarrolladas, una basada en la experiencia de los países del sudeste asiático y recogida por el Banco Mundial (1993-b) y otra basada en la experiencia latinoamericana e india y recogida por Ranis (1981).

            El seguimiento de la senda de los países del sudeste asiático se considera como la estrategia óptima y se divide en cinco fases, cada una caracterizada por un modelo de desarrollo distinto; en la primera fase, el modelo de desarrollo es el modelo primario exportador; en la segunda, el modelo es la etapa fácil de la industrialización por sustitución de importaciones (bienes de consumo no duradero); en la tercera, el modelo es la etapa fácil de la sustitución de exportaciones (bienes manufacturados de escaso valor agregado); en la cuarta fase, el modelo es la combinación de la segunda etapa de la industrialización por sustitución de importaciones (bienes de consumo duradero, bienes intermedios y de capital) y de la segunda etapa de sustitución de exportaciones (bienes manufacturados de alto valor agregado); y en la quinta fase, el modelo es la continuación de la industrialización por sustitución de importaciones y de la sustitución de exportaciones centrada en producción intensiva en conocimiento.

            Sin embargo, el seguimiento de la senda de los países latinoamericanos se considera una estrategia subóptima, por los logros obtenidos, centrándose la crítica en la tercera y cuarta fase. Las dos primeras fases son las mismas que las de los países del sudeste asiático, sin embargo, el modelo aplicado en la tercera fase es el de la segunda etapa de la industrialización por sustitución de importaciones; el problema reside en el hecho de que este modelo es prematuro, ya que las economías aún no son competitivas por la falta de apertura comercial, que proporciona la fase de sustitución de exportaciones. Tras el agotamiento de dicho modelo, la cuarta fase no es la sustitución de importaciones, sino la promoción de exportaciones, es decir, no se eliminan exportaciones primarias sino que se añaden a la estructura exportadora una serie de bienes industriales especialmente promovidos, pero sin modificar sensiblemente la estructura productiva.

            Para Cypher y Dietz (1997, pp. 312-315) el paso desde una etapa a otra, es decir, el cambio estructural es el resultado de una elección acerca de la política de desarrollo que es necesario aplicar; pero dicha elección viene condicionada por una serie de factores, como pueden ser los recursos naturales o financieros disponibles (la explicación de la maldición del recurso de Ranis, 1981), o el marco institucional (la explicación de la burocracia eficiente del Banco Mundial, 1993-b).

            Vistos todos estos antecedentes creemos estar en condiciones para perfilar una explicación del cambio estructural de un sistema socioeconómico nacional de un país subdesarrollado bajo un enfoque evolucionista; para ello conviene responder a una serie de preguntas.

            La primera de ella es cuándo se produce un cambio estructural. La respuesta es que, en la mayoría de los casos, el cambio surge tras una crisis estructural, aunque podrían existir cambios estructurales sin necesidad de que se desarrollen las crisis; en este caso, se requiere de un creodo político-institucional flexible y de un gobierno altamente eficiente (capaz de anticipar la llegada de la crisis y de preveer el nuevo modelo de desarrollo que garantice la autopoiesis del sistema) y muy autónomo (con suficiente poder para que los perjudicados por el nuevo modelo de desarrollo no puedan impedir su implementación). Pero salvo en estos casos excepcionales, tan sólo una crisis estructural que perjudique a los beneficiados por el modelo de desarrollo, que a su vez sustentan al gobierno, justificaría una decisión política de éste tendente a implementar un nuevo modelo de desarrollo. Dependiendo de muy diversas razones que afectan a la naturaleza de la crisis estructural, entre las que sin duda se encuentra la flexibilidad del propio creodo político-institucional; dicha crisis podrá ser resuelta con un simple cambio de modelo de desarrollo compatible con el creodo existente y que generará un cambio estructural menor, o bien requerirá de un salto creódico entre cuyas manifestaciones estará la implementación de un nuevo modelo de desarrollo que generará un cambio estructural mayor.

            La segunda pregunta es qué genera un cambio estructural. La respuesta es que, en resumidas cuentas, el cambio estructural en los países subdesarrollados es el resultado de una decisión del gobierno, más o menos condicionada por diversos elementos materiales e institucionales y por la naturaleza de la crisis. La maldición del recurso abundante, el marco institucional, la actuación de los distintos agentes, las relaciones con el entorno socioeconómico del sistema, la flexibilidad del creodo y el grado de autonomía y de eficiencia del gobierno, son, entre otros, importantes condicionantes de la decisión política que genera el cambio estructural, por ello éste estará parcialmente indeterminado y tan sólo puede conocerse su naturaleza y su dimensión a posteriori. No parece que la innovación tecnológica juegue un papel relevante en la explicación del cambio estructural de los países subdesarrollados, ya que dicha innovación rara vez es endógena al sistema y siempre puede ser tratada como una perturbación, como otra cualquiera, que desencadena una crisis estructural al ser incompatible con el modelo de desarrollo o con el propio creodo político-institucional.

            La tercera pregunta es qué cambia en la estructura. La respuesta es que para que exista cambio estructural tienen que modificarse las leyes estructurales (particulares, siempre, y parciales, en la mayoría de los casos) que explican las interrelaciones entre los elementos del sistema; es decir, un cambio tan sólo en los elementos estructurales no es un cambio estructural, el cambio estructural es un cambio en el funcionamiento interno del sistema. El cambio en los elementos estructurales es una mera transformación estructural compatible con la permanencia de la estructura.

            La cuarta pregunta es cuántos tipos de cambio estructural existirían atendiendo al grado de transformación de leyes estructurales. Aquí la respuesta no es fácil, ya que podemos tener lo que hemos denominados cambios estructurales menores, resultado de un cambio de modelo de desarrollo compatible con el creodo, y cambios estructurales mayores, resultado de un cambio de modelo de desarrollo como consecuencia de un salto creódico. Ahora bien, los conceptos de menor y mayor son conceptos relativos y podría darse el caso de que un cambio estructural menor, bajo un creodo flexible, afectase profundamente a las leyes estructurales de un sistema, mientras que un cambio estructural mayor, que rompe con un creodo muy rígido, afectase a leyes estructurales de otro sistema en menor medida. La profundidad del cambio estructural tampoco puede ser determinada a priori.

            Así pues, podemos tener crisis sin cambio estructural, crisis con cambio estructural pero sin salto creódico, crisis con cambio estructural y salto creódico, y cambio estructural sin crisis; pero en todos los casos el cambio estructural de los países subdesarrollados va unido al cambio del modelo de desarrollo.

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