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Costa Rica y el cambio estructural

            Los orígenes más remotos del sistema socioeconómico costarricense los podemos encontrar en el periodo colonial, que iría desde 1560 cuando Juan de Cavallón comienza la conquista hasta que la Capitanía General de Guatemala proclama su independencia de España en 1821. El modelo histórico estructural que explica el funcionamiento del sistema socioeconómico costarricense en ese periodo es el modelo colonial. El territorio de lo que hoy conocemos como Costa Rica estaba bajo la administración de la Corona Española, pero a diferencia de otras zonas coloniales, se encontraba en una situación de aislamiento y de abandono por parte de la metrópoli, dada la falta de algún producto interesante para el comercio. Durante la etapa colonial se implementaron dos modelos de cambio estructural menor que trataron de reorientar la producción, primero hacia la plantación de cacao a partir de 1650 y después hacia la de tabaco a partir de 1780.

            Las sucesivas crisis del modelo colonial costarricense estuvieron vinculadas a las limitaciones que el régimen mercantilista de la metrópoli imponía, por eso cuando a Costa Rica llegó la proclamación de independencia de la Capitanía General de Guatemala, ésta fue muy bien acogida y se inició un periodo de inestabilidad política que una vez resuelto, permitió un cambio estructural basado en el fomento del monocultivo del café, en la apertura comercial y la exportación de café y en la conformación de lo que se conoce como el Estado patriarcal. De dicho cambio estructural surgió un modelo histórico estructural primario-exportador de tipo agrario, basado en una agricultura de economía integrada, que tenía como eje central de toda actividad económica el café.

            Tras el golpe militar de Tomás Guardia en 1870, el modelo sufrió un nuevo cambio estructural, de forma que la nueva estructura vino a tener entre sus elementos al Estado liberal, al ferrocarril y a las plantaciones bananeras; así, la agricultura de enclave se convirtió en un complemento de la agricultura de economía integrada y el bicultivo café-banano pasó a ser el eje de la actividad económica de un modelo primario-exportador más complejo.

            La llegada al poder de Rafael Ángel Calderón Guardia en 1940 dio paso a la conformación de una nueva estructura socioeconómica, que pese a estar basada en el modelo primario-exportador, incorporó un nuevo tipo de Estado, el socioliberal, caracterizado por una gran intervención en lo social y un liberalismo en lo económico.

            Un nuevo cambio estructural se produjo tras la Guerra Civil de 1948, cuando el Estado comenzó a intervenir en la economía de forma decidida y se fomentó una agricultura de exportación más diversificada. Sin embargo, este reajuste fue insuficiente y la nueva élite política del país impulsó un nuevo cambio estructural basado en el fomento de la industrialización por sustitución de importaciones, completado con un permanente apoyo al sector exportador; al mismo tiempo el Estado intervencionista se iba consolidando.

            Surgió de esta forma el modelo histórico estructural primario-exportador doméstico-industrial, basado en la producción de bienes de consumo destinados al mercado interno o al Mercado Común Centroamericano, y en el desarrollo del sector exportador de productos primarios que permitía financiar las importaciones de bienes de capital e intermedios para la producción de bienes de consumo.

            Este modelo sufrió un reajuste hacia principios de la década de 1970, cuando el Estado decidió aumentar su participación en la economía, dedicándose también a actividades productivas para evitar que éstas cayesen en manos de las empresas transnacionales; había surgido el Estado empresario y se habían introducido en la estructura económica del sistema algunos de los elementos que determinarían la crisis del modelo primario-exportador doméstico-industrial y propiciarían un nuevo cambio estructural a mediados de la década de 1980.

            La crisis puso de manifiesto las limitaciones del modelo de desarrollo de industrialización por sustitución de importaciones y desestabilizó la estructura socioeconómica que dicha estrategia había conseguido crear en el país. El citado modelo, que forma parte de la teoría estructuralista del desarrollo, arrancaba del supuesto de que el subdesarrollo está directamente vinculado a la especialización productiva primaria de los países pobres y que el libre comercio internacional no hace sino perpetuar una estructura socioeconómica dependiente y subdesarrollada.

            La recomendación de los estructuralistas para enfrentar este problema y generar un cambio estructural, fue una política de desarrollo consistente en sustituir las importaciones de productos industriales por manufacturas de producción nacional. Este proceso de sustitución trajo consigo la necesidad de proteger dicha producción nacional de la competencia de otros países; para ello se crearon una serie de barreras proteccionistas y medidas de apoyo a la citada producción sustitutiva. Todo ello obligó al Estado a intervenir activamente en la economía, creando un gran número de regulaciones, e incluso a asumir el papel de empresario, cuando la iniciativa privada no era capaz de desarrollar el aparato productivo de estos países y no se deseaba acudir a la inversión extranjera. Debido a ello, el Estado tuvo que hacer frente a un considerable y creciente gasto público, procedente tanto de la administración pública como del sector público empresarial.

            Ante la imposibilidad de cubrir dichos gastos con los ingresos fiscales se recurrió al endeudamiento externo. En los años setenta los tipos de interés internacionales eran muy bajos y el dólar se encontraba devaluado, por lo que el endeudamiento no constituyó mayor problema; sin embargo, cuando a comienzos de los ochenta aumentaron tanto los tipos de interés como la cotización del dólar, la situación cambió, sobrevino la crisis de la deuda y las estructuras socioeconómicas de los países que habían seguido este modelo de desarrollo vivieron un periodo de fuerte inestabilidad.

            El pago del servicio de la deuda exigía un gran volumen de divisas por parte de los países que habían implementado la industrialización por sustitución de importaciones y eso era algo que el modelo difícilmente podía generar; la protección había originado un sesgo antiexportador y la producción nacional no era competitiva fuera de los mercados protegidos. Además, las pocas divisas que obtenían las economías eran destinadas a las importaciones de bienes intermedios y de capital, necesarios para generar la producción sustitutiva, que era esencialmente de bienes de consumo.

            La crisis afectó a todos los países que habían seguido las recomendaciones estructuralistas, Costa Rica, en eso, no fue una excepción, es más, fue el primer país latinoamericano, antes incluso que México, en declarar la moratoria en el pago de la deuda, en 1981.

            A partir de aquí el comportamiento político y económico de Costa Rica ha sido algo diferente al de sus vecinos latinoamericanos, podría decirse que pionero, junto a Chile. Costa Rica, rápidamente, tras un cambio de gobierno, inicia un proceso de apertura y firma una serie de acuerdos de estabilización y de ajuste estructural con el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial y los Estados Unidos, los cuales les permitieron acceder a un importante volumen de ayuda al desarrollo. Estas entidades consiguieron influir decisivamente para que en el país se implementara un nuevo modelo de desarrollo.

            Costa Rica había optado, casi inevitablemente, por un nuevo modelo de desarrollo basado en la promoción de exportaciones no tradicionales. Dicha estrategia de desarrollo se incardina dentro de la teoría neoliberal del desarrollo que preconiza la liberalización externa e interna de la economía. Según los autores neoliberales para que las economías subdesarrolladas puedan desarrollarse han de generar un proceso de crecimiento sostenido, que sólo puede alcanzarse aprovechando las oportunidades que ofrece el mercado mundial en el contexto de la globalización; para ello es necesario que los productos que dichas economías generan sean competitivos y esto no puede lograrse bajo un sistema comercial proteccionista. El resultado de todo esto es que las economías subdesarrolladas deben desmontar sus sistemas de protección para permitir que la competencia externa active un proceso de cambio estructural; proceso que requerirá también una importante reforma del Estado, que liberalice la economía y que permita al mercado realizar su función de asignar eficientemente los recursos para que la producción sea competitiva.

            Costa Rica inició su proceso de apertura comercial con gran celeridad y lo concluyó en plazo razonable; sin embargo, la liberalización interna de la economía fue más tímida, más lenta e incluso puede considerarse inacabada, y es ésta una de las causas de los elevados déficits fiscales que ha soportado Costa Rica en los últimos años y que ponen en cuestión la sostenibilidad de su crecimiento económico.

             De la implementación de estas medidas reformistas se derivó un cambio sustancial en la estructura socioeconómica de Costa Rica, de forma que sus elementos y sobre todo sus interrelaciones (leyes estructurales) son, a finales de los noventa, muy diferentes de los existentes a finales de los setenta. Así pues, una nueva estructura socioeconómica será la que explique el funcionamiento y la evolución del sistema socioeconómico costarricense de principios del siglo XXI.

            Cabría preguntarse por qué estudiar el cambio estructural y la nueva estructura económica de Costa Rica y no cualquier otro aspecto del desarrollo de esta economía. Entre las razones podríamos argumentar las siguientes: en primer lugar, porque al dirigir nuestra investigación hacia estos aspectos, podemos captar la globalidad de la realidad socioeconómica costarricense; en segundo lugar, porque ello nos permite adoptar una perspectiva dinámica y estudiar la estructura económica en evolución; y, en tercer lugar, porque este enfoque nos permite introducir el análisis social y político, lo que creemos relevante para explicar la evolución de la economía costarricense.

            Así pues, nos adentraremos en el estudio del último cambio estructural del sistema socioeconómico costarricense y de la estructura resultante, tratando de dar respuestas a un par de cuestiones, ¿por qué ha cambiado la estructura socioeconómica costarricense desde principios de los ochenta? y lo que es más importante, ¿cuál es la nueva estructura socioeconómica que caracteriza a Costa Rica hoy en día?