I.3. Gobierno Estatal y las Políticas de Promoción del Desarrollo Económico.
Considerando que las instituciones del sector público son un importante actor en un modelo de desarrollo económico local, y con la finalidad de disponer de un panorama general de las estrategias y políticas públicas de desarrollo económico aplicadas por el gobierno del estado de Baja California Sur, se revisaron y analizaron los Planes Estatales de Desarrollo (PED) de las tres últimas administraciones de gobierno, así como el correspondiente a la actual administración. En esta revisión se busca, básicamente:
Con la finalidad de homogeneizar la información que proporcionan los PED, se sintetizan los elementos más importantes respecto de la temática que se aborda en el presente proyecto de investigación.
El objetivo de este análisis consiste en destacar –exclusivamente- los aspectos referentes a las propuestas, ejes rectores, bases metodológicas y visión, con los cuales los gobiernos han tratado de impulsar las políticas públicas de desarrollo económico en cada uno de los periodos analizados.
I.3.1. Breve Análisis del Plan Estatal de Desarrollo 1993 – 1999.
a. Bases. El Plan Estatal de Desarrollo 1993-1999 contemplaba como objetivos para el desarrollo de Baja California Sur (PED, 1993-1999):
b. Orientación y perspectivas de la economía estatal. Para la aplicación de las políticas que propone el respectivo PED, este divide al estado en tres subregiones a lo largo de la geografía estatal, a saber:
c. Perspectiva económica. Se reconocía que el estado presentaba problemas estructurales, “insuficiente especialización y diversificación de la economía, así como una fuerte desarticulación entre sus ventajas comparativas y los requerimientos de los nuevos mercados, con los cuales guarda relaciones de enclave, pero no visualiza un mejor posicionamiento” (PED, 1993). Para solventar lo anterior, en el PED se estableció una “Estrategia General de Especialización Regional para Baja California Sur”, lo que significaba (de acuerdo al Plan), si bien no abandonar absolutamente las actividades productivas tradicionales pero ajenas a la función de producción dominante, “pero si subordinar su atención pública a la estrategia general”. Lo anterior significó en la práctica, apostar al desarrollo a una serie de proyectos específicos, sobre la base de las recomendaciones de un estudio de “Gran Visión”.
Estudio “Gran Visión”. En el año 1993, la compañía consultora internacional Arthur Andersen & Co. S.C., elaboró un estudio que se denominó “Gran Visión” (2005). En este documento se buscaba establecer “cuáles son las áreas que ofrecen el mayor potencial de crecimiento en empleos e ingresos y cuales ofrecen las mayores perspectivas para diversificar la economía del Estado”, identificándose así los sectores clave que deberían ser apoyados. El mismo estudio constituiría la base de lo que fue el Plan Estatal de Desarrollo para Baja California Sur 1993-1999, considerándose como guía para el diseño de la estrategia de desarrollo a seguir.
La parte económica de este estudio se concentraba en lo que se denominó el “Programa Estratégico Económico”, mismo que estaba dividido en las siguientes 5 fases:
Fase I. Análisis de la base económica.
Fase II. El proceso de visión.
Fase III. Evaluación estratégica.
Fase IV. Plan estratégico del sector económico.
Fase V. Implantación.
Destacan, por su importancia en lo que a economía se refiere, los elementos correspondientes a:
d. Metodología y modelo de desarrollo económico. Según lo refiere el mismo estudio, el método utilizado para cubrir todos estos criterios en la definición de los sectores claves, además de evaluar el potencial de los mismos, estuvo basado –principalmente- en el análisis de información obtenida a través de fuentes de datos secundarios y entrevistas directas.
e. Criterios para definir sectores clave. En primer término, para definir los sectores clave, se consideraron los siguientes cinco criterios:
f. Sectores claves para el desarrollo económico. Una vez definidos los sectores claves y, dado que estos son los que presentaban mejores perspectivas para generar nuevos ingresos dentro del estado, se dictaminaron las acciones necesarias para lograr su desarrollo, el cual se implementaría (en una última etapa) por medio de un programa de acción específico para apoyar los proyectos más viables.
Sectores claves definidos: los llamados sectores económicos clave que definió el estudio de Gran Visión fueron: Turismo, Agropecuario, Pesca e Industria.
De acuerdo al estudio, si se apoya a los sectores clave antes definidos, con estrategias específicas en cada caso, se podría “fomentar la expansión económica de un sector en particular y, como consecuencia, de la economía general de BCS.”
g. Estrategias para el desarrollo económico. La estrategia de desarrollo propuesta buscaba integrar a las tres subregiones antes referidas bajo una misma estrategia, que era: “…avanzar en la conformación de mercados regionales, a través de impulsar la competitividad de las actividades especializadas en cada área y crear las condiciones que les permitan diversificar sus estructuras productivas a fin de reconvertir sus bases económicas en un contexto de mayor intercambio interno y externo de sus productos, bajo un esquema de absoluto respeto al medio ambiente” (PED, 1993-1999).
I.3.2. Breve Análisis del Plan Estatal de Desarrollo 1999-2005.
a. Bases. Se propone un nuevo modelo de desarrollo, mismo que “se sustenta en las posibilidades y potencialidades de cada región, buscando encontrar la satisfacción de las necesidades de su gente a partir de los recursos naturales, humanos y materiales de que dispone…”. Además, propone subordinar la operación administrativa del estado a los objetivos estratégicos del desarrollo regional.
b. Objetivo. El desarrollo equilibrado entre sectores productivos, regiones y ambiente.
Como parte del análisis de la problemática que presenta el desarrollo económico de la entidad, el diagnóstico que presenta el PED de esta administración señala que –fundamentalmente- este desarrollo obedece a los siguientes factores:
c. Diagnóstico: Sistema estatal de localidades en el Estado de Baja California Sur. Un aspecto relevante del nuevo modelo de desarrollo planteado por el PED 1999-2005, es que busca establecer un sistema estatal de localidades, con el objetivo de identificar (de manera más eficiente) el potencial que estas tienen para la localización de nuevos proyectos de inversión y la planeación de las acciones del gobierno. El esquema bajo el cual se pretende caracterizar a las localidades, esta acorde a su importancia estratégica partiendo del reconocimiento de sus posibilidades propias de desarrollo y su posición relativa en el sistema.
Programas especiales de desarrollo regional. A fin de incrementar la eficiencia en la identificación del potencial para la localización de nuevos proyectos, se estableció un proceso de “Visualización del espacio” estatal en siete microrregiones, a saber:
d. Modelo de desarrollo económico. Parte de una nueva forma de “hacer gobierno” en la que se prioriza la participación ciudadana. En este sentido, el PED considera que es mejor partir del potencial y los recursos de la sociedad y no de la necesidad ciudadana, como método para resolver la problemática social.
A través del impulso al federalismo, el plan propone que la profundización de la descentralización de la vida nacional, a nivel regiones, estados y municipios, se concrete en un nuevo pacto federal, por lo que brinda una mayor importancia a los objetivos estratégicos del desarrollo regional.
Diagnóstico de los sectores productivos. Declara el plan que en gobiernos anteriores, la ineficiente relación entre gobierno y sectores productivos llevó a múltiples distorsiones que inhibieron el desarrollo, dada la existencia de intereses y diferencias entre grupos políticos y económicos. Su propuesta en este sentido es eliminar esos obstáculos, promoviendo que el nuevo modelo de desarrollo económico en el estado, sea el eje de la relación entre el gobierno y los sectores productivos.
e. Ejes o sectores claves por el desarrollo económico. Pesca y acuacultura, Agricultura y ganadería, Turismo, Comercio y servicios, Industria y Minería.
f. Estrategia general. El plan destaca el fomento de una nueva relación Estado-Sociedad, con una mayor participación ciudadana. Para lograr que se institucionalice esta participación (de acuerdo al documento), “se requiere convertir esta tarea de gobierno y la solución de la problemática social, en políticas públicas”.
I.3.3. Breve Análisis del Plan Estatal de Desarrollo 2005-2011.
a. Objetivos. El PED 2005-2011 correspondiente a esta administración parte de la premisa de la “reconversión político-social”, es decir, el mejoramiento de los indicadores de desarrollo humano, lo que representa el primer piso del modelo de desarrollo alternativo y plantea que, para completar el modelo de desarrollo se requiere de la reconversión económica y productiva, misma que constituye el segundo piso o el punto de llegada de la llamada “transición democrática”.
Dentro de los nuevos instrumentos para lograr el desarrollo económico de Baja California Sur, el PED considera que el “aspecto central es la construcción del nuevo federalismo que no significa redistribución de recursos, sino una redistribución de atribuciones y facultades, que permita a los estados, municipios y regiones, definir sus propias políticas de desarrollo; en segundo lugar, contempla la redefinición de las políticas sectoriales de turismo, pesca y acuacultura, agricultura y ganadería, comercio, industria, minería, comercialización y capacitación, con el propósito de fomentar y planear el desarrollo desde las regiones y microrregiones; tercero, la creación de un sistema estatal de financiamiento que ayude a la integración de las cadenas productivas y apuntale la iniciativa de productores y emprendedores”. (Boletín Oficial del Gobierno del Estado de Baja California Sur, 2011).
Agrega que, dentro de los objetivos centrales del desarrollo sudcaliforniano se busca que el crecimiento de la economía se ubique por encima del crecimiento demográfico; así como fortalecer la competitividad del Estado en el mercado nacional e internacional; finalmente, busca revertir los desequilibrios regionales y ampliar y consolidar el mercado interno.
b. Orientación y perspectiva económica. Las principales funciones del gobierno dentro de un “modelo de desarrollo sudcaliforniano alternativo”, consisten en: llevar una visión social a la economía; invertir en infraestructura social y productiva; organizar y capacitar a los productores y programar el desarrollo en todas las regiones del estado; definir un conjunto de políticas públicas para consolidar a las empresas instaladas; fomentar la incorporación de emprendedores a la economía y crear un ambiente favorable al desarrollo social y económico.
El plan divide la estructura geográfica de la entidad en 11 regiones y 25 microrregiones (siguiendo la estrategia del sistema estatal de localidades del PED 99-05). De norte a sur, las 11 regiones son:
En relación al panorama y perspectivas de la economía de la entidad, llama la atención que en el apartado correspondiente a la “forma de aplicación de la política pública” el documento señala que el turismo será el eje fundamental para el desarrollo económico del estado, ya que los beneficios de la inversión para nuevos proyectos deberán propiciar el fortalecimiento de la economía regional, articulando las actividades del sector primario con el turismo.
Como orientación y perspectiva económica, este PED refiere que uno de los principales aspectos por atender (se asume que en materia económica) es encontrar los mecanismos para lograr el equilibrio entre el aprovechamiento de los recursos naturales y la riqueza que estos generan; al respecto refiere que se deben impulsar nuevas formas de hacer turismo, por lo que se requiere aplicar políticas y/o esquemas de desarrollo, que permitan brindar opciones para el aprovechamiento de las potencialidades de cada una de las regiones y sus respectivas microrregiones. Específicamente, respecto del turismo señala que se requiere aprovechar el potencial que tiene este sector para ubicarse como impulsor de la economía; brindar atención a los factores que limitan su crecimiento; revisar la regulación vigente; fomentar la creación de estímulos fiscales para la ampliación o apertura de pequeñas y medianas empresas; además de ampliar programas de capacitación, su cobertura y la certificación de prestadores de servicios en sus diversas modalidades.
c. Sectores claves. En el documento se realiza un análisis descriptivo a nivel de cada uno de los sectores, priorizando el desarrollo de sectores claves entre turismo, pesca y comercio. De forma descriptiva, señala también que el modelo de desarrollo se basa en la sustentabilidad, más no alcanza a cubrir cada uno de los aspectos que –metodológicamente- implica un modelo de desarrollo sustentable.
d. Metodología y modelo de desarrollo. En general, el modelo de desarrollo se fundamenta en el impulso al turismo, la pesca y la comercialización y fomento a las exportaciones, para lo cual buscaba promover un “estado certificado y competitivo”.
El PED centra su atención en un modelo de desarrollo sustentable, el cual básicamente, promueve la formulación de su propio modelo de desarrollo regional, a fin de garantizar la equidad y la sustentabilidad del desarrollo sudcaliforniano.
I.3.4. Breve Análisis del Plan Estatal de Desarrollo 2011-2015
a) Bases y objetivos. El actual PED de Baja California Sur plantea -como uno de sus principales bases o eje rector- el promover el desarrollo económico sustentable, orientado a impulsar una estrategia que permita alcanzar un aprovechamiento sustentable y competitivo de los recursos naturales, esto a partir de proyectos productivos y de conservación y manejo adecuado a cada una de las regiones, siempre tomando en cuenta sus potencialidades y vocaciones productivas.
Propone como objetivo transversal, el mantener una visión integral y equilibrada del desarrollo, que atienda las diferentes dimensiones, problemáticas y niveles de desarrollo de las regiones, así como se busca agotar los esfuerzos intersectoriales y de la sociedad.
b. Orientación y perspectiva de la economía estatal. El PED 2011-2015 promueve el crecimiento económico de los sectores de manera integral, para lo cual propone diferentes acciones tendientes a reactivar la economía sobre las bases del desarrollo económico integral de la entidad. Plantea, como una premisa fundamental, el “fomentar condiciones favorables para la inversión y aprovechar eficaz y eficientemente las potencialidades y vocaciones productivas regionales con que cuenta la entidad”.
c. Metodología y modelo de desarrollo. Los ejes rectores en los que se sustenta metodológicamente el PED son:
d. Sectores claves.
e. Estrategias de desarrollo económico.
I.3.5. Limitaciones de las Políticas de Desarrollo Económico en Baja California Sur.
A) PED 1993-1999.
Aun cuando en este plan de desarrollo se identifica el trabajo de planeación estratégica que se realizó por parte de la firma consultora que elaboro el estudio “Gran Visión”, se observa que si bien se reconoce la problemática que enfrenta la estructura productiva estatal y se proponen proyectos específicos, a partir de la definición de “sectores claves” de la economía, el plan presenta limitaciones, por cuanto las propuestas no incorporan aspectos competitivos relacionados con los impactos que la inversión en estos sectores tendrán al resto de la economía estatal.
Las estrategias propuestas en el plan de desarrollo no definen de forma precisa el “Cómo llevar a cabo” el proceso de diversificación de la estructura productiva y se observa una mezcla entre lo que son acciones para reactivar los sectores más deprimidos y fomentar los que muestran mayor dinamismo; más bien, las propuestas y acciones planteadas podrán tomarse como una relación de proyectos específicos (o de buenas intenciones), pero sin indicar y cuantificar los efectos imputados al desarrollo económico de la entidad, además que no se presenta un orden de prioridades, tiempos específicos para llevarse a cabo. En realidad el estudio de “Gran Visión” no fue aplicado en Baja California Sur, no se implementó ninguno de los “proyectos específicos” de los denominados sectores claves y en materia de desarrollo económico fue realmente poco el avance que se tuvo al respecto.
B) PED 1999-2005.
El plan integra propuestas novedosas, que incluyen aspectos de impulso al desarrollo regional, se considera que existió un avance por cuanto la planeación para el desarrollo económico de la entidad, parte del análisis de las potencialidades del mismo y del sistema estatal de localidades.
A grandes rasgos, el plan integra estrategias y acciones que bien pudieran ubicarse como parte de un modelo de desarrollo endógeno, ya que integra el análisis de la economía estatal e identifica un “sistema de localidades” que (por su relación geográfica y su potencial productivo) pudiera constituir un clúster alrededor de una actividad principal; además de que pretende fomentar la participación del estado como promotor de las relaciones entre los actores del desarrollo local. Sin embargo, se observa también que el plan no integra las estrategias de desarrollo de manera tal que se articulan como parte de un modelo de desarrollo económico para todo el estado, sino más bien sus estrategias aisladas no incorporan de forma precisa el análisis de la estructura productiva local; finalmente, este PED queda limitado al fomento de los sectores “claves” que se han venido apoyando tradicionalmente, además que adolece de una visión estratégica.
C) PED 2005-2011.
El modelo de desarrollo económico que se propone durante este periodo, marca cierta continuidad en relación al manejo de microrregiones; sin embargo, presenta una marcada orientación hacia políticas sociales, de tal forma que se presenta cierta confusión en los aspectos referentes a “la visión social de la economía”. No presenta un diagnóstico detallado en materia económica y los proyectos que plantean obedecen (más bien) a un proceso de planeación para el desarrollo económico del estadio, ya que no plantea el “Cómo” lograr el encadenamiento de las otras actividades económicas de la entidad (comercio, agricultura, pesca, etc.) con el turismo, como eje o principal actividad, observándose –finalmente- que este proyecto basado en el turismo corresponde –de mejor manera- a un análisis descriptivo antes que a un modelo de desarrollo basado en la economía del turismo.
D) PED 2011-2015.
El plan propone impulsar el desarrollo económico a partir de un crecimiento económico de los sectores de manera más integral, para lo cual expone -como eje rector del desarrollo- el “aprovechar las potencialidades y vocaciones productivas”; sin embargo, al igual que los planes anteriores, no incorpora un análisis detallado de los impactos que al construir de la economía estatal generan dichos proyectos.
En materia de planeación para el desarrollo económico, buena parte de las iniciativas y proyectos que se propuestos tienen un carácter más asistencial y de apoyo a poblaciones vulnerables para encontrar actividades de subsistencia, que estrategias de articulación de las estructuras productivas locales. En su gran mayoría estas estrategias no tienen metas concretas, con lo cual se hace difícil poder realizar una evaluación de los mismos adolece de una verdadera planeación estratégica territorial y los proyectos que propone presentan poca articulación a relación a los objetivos y metas que en materia de desarrollo económico propone el mencionado plan.
Además, se observa la planeación de múltiples pequeños proyectos y lineamientos de acción para los mismos y la ausencia de proyectos de gran magnitud con capacidad de impulsar significativamente la economía local.
En general, el análisis de las estrategias y políticas públicas que contienen los PED de las últimas tres administraciones y la actual (básicamente se cubre un periodo de 20 años), en los que se refiere como se impulsaría el desarrollo económico, permite establecer (de manera preliminar) las siguientes aseveraciones: