DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO Y POBREZA EN AMÉRICA LATINA

II.7.- Estrategias del Banco Mundial y el FMI para la superación de la pobreza.

Existen ciertas estrategias que el BM está analizando con la finalidad de reducir la pobreza a escala mundial. Se han considerado varios aspectos en torno a este asunto. Tales políticas son las siguientes:

1. - Reducir a la mitad, entre 1990 y el año 2015 la proporción de personas que viven en situación de pobreza extrema (Con menos de un dólar diario)

2. - Asegurar la educación primaria universal.
3. - Eliminar las diferencias de género en la educación primaria y secundaria (Para el año 2005)
4. - Rebajar a dos tercios las tasa de mortalidad en la infancia y en la niñez.
5. - Reducir las tasa de mortalidad materna en tres cuartas partes.
6. - Asegurar el acceso universal a los servicios de salud reproductiva.
7. - Aplicar estrategias nacionales orientadas a lograr un desarrollo sostenible en todos los países para el año 2005, con el fin de invertir la pérdida de recursos ecológicos para el año 2015.

El BM establece que para alcanzar estas metas es indispensable adoptar una serie de medidas que estimulen el crecimiento económico y reducir la diferencia de ingresos; aunque ello no será suficiente para estimular un progreso en materia educativa y de salud. Por ello, se debe reducir la propagación del SIDA/VIH y ampliar la capacidad de los sistemas de salud de las naciones en desarrollo. Además, se deben adoptar medios encaminadas a igualar las actividades de género y a eliminar las barreras culturales sociales y políticas que impiden la asistencia de los niños a la escuela. Todo ello apuntalado por una política de desarrollo sostenible que cuide el medio ambiente para futuras generaciones. En pocas palabras,   que se deben adoptar estrategias de desarrollo amplias que permitan luchar en contra de la pobreza mundial.

Por otra parte, las estrategias de alivio en contra  se han venido desarrollando a través del tiempo. Tenemos que para los años 50 la política consistía en aumentar los niveles de inversión foránea que venían  a apuntalar el capital físico y la infraestructura, a efecto de impulsar el desarrollo.

Para los 70 se le agregó que no era suficiente el capital físico, que era necesario hacer mejoras en salud y en educación. Este planteamiento en forma colateral permitiría aumentar el nivel de ingreso de los más pobres. Para los 80 el cambio fue una respuesta a la crisis planetaria que se vivía en aquel entonces. Se dejó que las fuerzas del mercado impulsaran el desarrollo. Para el BM esta era la respuesta a tanta pobreza. Se establecía la apertura económica a la inversión y al comercio, así como el uso de mano de obra barata y el suministro de educación y salud a la población más pobre.

Sin embargo, para los 90 el panorama adopta otras figuras para atacar la pobreza. El buen gobierno y el sector institucional y las vulnerabilidades local y nacional fue el eje de ataque. Por ende, se sintetiza de desde el plano de la oportunidad, el empoderamiento y la seguridad.

Si hablamos de  la oportunidad, queremos dejar sentado que está referido a los aspectos materiales. Ello se refiere al empleo, el crédito, las carreteras, la electricidad, los mercados para sus productos, las escuelas, los servicios de abastecimiento de agua, saneamiento, salud y el conocimiento.

Es importante destacar que el Banco Mundial establece que el mercado puede crear oportunidades para los pobres, siempre  y cuando estén enmarcadas en  reformas Institucionales o de estructuras locales. Por otro lado, se hace indispensable que se creen formas de indemnización para aquellos que en este cambio tengan pérdidas.

En cuanto a este aspecto el BM establece la importancia de realizar una serie de acciones que van encaminadas a:

1. – Aliento eficaz de la inversión privada.
2. -  Expansión en los mercados internacionales.
3. -  Multiplicación de los activos de los pobres.
4. - Corregir las desigualdades en la distribución de los activos por razón   de sexo, etnia, raza y extracción social.
5. -  Llevar la infraestructura y los conocimientos a las zonas pobres, tanto rurales como urbanas.

En cuanto al primer aspecto que se refiere al aliento eficaz de la inversión privada tenemos que son los principales aspectos del crecimiento y el empleo. Por ende, se señala que hay que evitar los riesgos para los inversionistas privados, a través de una política monetaria  y fiscal clara y firme, regímenes claros de inversión, sistemas financieros sólidos y un entorno económico claro y transparente. A ello hay que aumentar un régimen jurídico responsable y justo. Acabar con la corrupción y los malos manejos. Así también, con las comisiones clandestinas, acuerdos especiales y grandes monopolios favorecidos.

El BM apoya  en mucho de los casos  a:

“Adoptar medidas especiales para garantizar que las microempresas y las pequeñas empresas, que son con frecuencia particularmente vulnerables a los abusos burocráticos y a la compra de privilegios por los círculos que gozan de los debidos contactos, pueden participar de manera eficaz en los mercados.”1

Habrá que reducir, en este mismo aspecto, las restricciones al sector informal y corregir los problemas que afectan a la tenencia de la tierra. Es importante la inversión pública como complemento a la inversión privada en infraestructura y comunicaciones.

En cuanto al empoderamiento habría que aclarar el concepto, dado que enmarca una serie de elementos que tienen que ver con la realización del ser humano; con el auto-fortalecimiento, control, poder propio, auto-confianza, decisión propia, vida digna de acuerdo a los valores de uno mismo, capacidad para luchar por uno mismo, independencia, tomar decisiones propias, ser libre, despertar y tener capacidad.

Por ende, el empoderamiento nos lleva a:

“…un sentido más amplio, empoderamiento es la expansión en la libertad de escoger y de actuar. Significa aumentar la autoridad y el poder del individuo sobre los recursos y las decisiones que afectan a su vida. A medida que los pobres comienzan realmente a escoger, va incrementando el control sobre sus propias vidas. Las opciones de los pobres son extremadamente limitadas, tanto por la falta de recursos, como por el poco poder que tienen para negociar mejores prestaciones con una serie de instituciones, tanto formales como informales. Debido a esta falta de poder que se halla intrínseca a la naturaleza de las relaciones institucionales, definir empoderamiento desde un punto de vista institucional es apropiado en el contexto de reducción de la pobreza, y contribuye a resaltar la relevancia de las operaciones del banco.”2

Las estrategias de acción, en cuanto al empoderamiento se refieren, son las siguientes:

1. - Establecimiento de las bases políticas y jurídicas para el desarrollo basado en la integración.
2. - Creación de administraciones públicas que fomenten el crecimiento y la equidad.
3. - promoción de una descentralización integradora y del desarrollo comunitario.
4. - Fomento de la equidad entre el hombre y la mujer.
5. - Superación de las barreras sociales.
6. - Respaldo del patrimonio social de los pobres.

En suma, el empoderamiento, traducido al idioma español, significa que hay que potenciar toda una serie de aspectos individuales  que van ligados para favorecer la desaparición de la pobreza, que tienen que ver con la fortaleza de un país en todos sus aspectos educativos, de salud, de seguridad, de vivienda, de contaminación, de políticas públicas bien definidas, etcétera. En pocas palabras, es la matriz política, económica, social y cultural más cercana al ideal de un país altamente desarrollado.

El último aspecto referido a esta política de los 90 en torno a la pobreza por parte del BM, es el de seguridad. La seguridad tiene que ver con la reducción de la vulnerabilidad. En este sentido tenemos que habría que aplicarse en torno a las crisis económicas y a las repercusiones que se tienen con los  pobres. Los desastres naturales, las enfermedades, la discapacidad y la violencia familiar. Por ello habrá que aplicar medidas sobre obras públicas, seguro social y atacar la evasión escolar. Estas esferas no tienen un orden jerárquico. Según el BM cada una de ellas está influyendo en el bienestar de la población que se encuentra en la pobreza. Un ejemplo es aquel que establece un fortalecimiento  de las instituciones democráticas y el empoderamiento de las mujeres, los grupos étnicos desfavorecidos y los raciales contribuyen a ampliar las oportunidades económicas para los pobres que son víctimas de la exclusión de la sociedad.

Para el Banco Mundial la pobreza tiene que ver con aspectos económicos, políticos y sociales que con frecuencia están relacionados entre sí y se condicionan mutuamente y dan como resultado que se agrave la situación de los pobres o se desarrolle un pueblo en todas sus vertientes; todo depende de cómo es conducido. Los pobres a menudo no perciben el beneficio de las inversiones públicas en lo referente a educación, salud y vivienda, son víctimas de arbitrariedad estatal y de corrupción. La pobreza es un problema que también tiene que ver con valores y costumbres que se reproducen en el seno familiar, la comunidad o los mercados. La pobreza, provoca la discriminación de las mujeres y su exclusión de ciertos grupos de la comunidad. Además, la vulnerabilidad de los pobres tiene que ver con enfermedades, violencia, crisis económicas, desastres naturales y problemas atmosféricos, que originan un agravamiento de la pobreza y del sufrimiento de estos grupos.

En lo referente al Fondo Monetario Internacional, debemos considerar que es un organismo financiero ocupado de las deudas de los países que lo componen. Sin embargo, a últimas fechas ha estado trabajando sobre medidas que abatan la pobreza. Conjuntamente con el Banco Mundial ha establecido una serie de acciones encaminadas a relacionar la política económica y la pobreza. Por lo anterior, en el documento publicado por el FMI y el BM, sobre los Aspectos Operativos de los Documentos de Estrategia de Lucha Contra la Pobreza, se trazan líneas de acción concretas que intentan mitigar la pobreza en los países con mayores niveles de desigualdad. Por ende,  a continuación, se describe y analiza dicho documento.

El planteamiento general del citado  documento consiste en el establecimiento de las medidas de lucha en contra de la pobreza, mismas que tienen que adoptar los gobiernos con una alta participación social. Así mismo, se debe establecer un vínculo entre las causas de la pobreza y las medidas para atacarla; por ello se tienen que establecer situaciones concretas que frenen su constante crecimiento.

Esta idea está aparejada con un crecimiento rápido y sostenible. Además, de estar apoyados por instituciones públicas fuertes que permitan transparencia en sus funciones, de forma tal, que se den resultados sobre su desempeño. Por ende, los aparatos de Estado  plasmaran sus objetivos de reducción de la pobreza en un documento que se presente a ambos organismos. Tal documento es el Documento de Estrategia de Lucha Contra la Pobreza (DELP) el cual constituirá la relación entre los países y la comunidad de naciones donantes.  Dicho documento  deberá someterse a la aprobación de los Directores del Fondo Monetario Internacional  y del Banco Mundial.3

De esta manera,  para que un país pueda acceder a un préstamo, deberá someter el documento a revisión y posterior aprobación; según el planteamiento para atacar la pobreza. Y es que para ser aprobados los documentos se tienen que formular estrategias de lucha eficaces en su contra. Para ello hay diferentes principios que la sustentan:

El impulso de la estrategia debe provenir de los países. El FMI establece que la estrategia de los países se considere como para enfrentar la pobreza. Por lo cual, los propósitos y la supervisión deben estar consensados con la sociedad civil.

Por otro lado, la estrategia tiende a orientarse al logro de metas concretas que nos determinen de donde proviene y los elementos para reducir su incidencia. En este punto el FMI trata de precisar el fenómeno y lograr que no sean actitudes meramente políticas las que determinen el documento, de forma tal que se queden únicamente en promesas incumplidas. Es por ello que los Estados están forzados a  plantearse metas a corto y largo plazo, así como indicadores  para garantizar la fidelidad de la información y el avance obtenido.

Como tercer punto tenemos que la estrategia debe ser integral. Es decir, que esté establecido un avance en el crecimiento económico, estabilidad social y económica, además, tiene que ir acompañada por el fortalecimiento de las instituciones y un marco macroeconómico coherente.

El cuarto punto de estos aspectos lo ubicamos en alianzas con otras entidades, en donde se establezcan convenios con organismos multilaterales, ONGs, círculos académicos, centros de investigación y órganos del sector privado.

Por último, bajo estos aspectos hay que tener una óptica del largo plazo, en donde se proponga la mejora del gobierno y su calidad en los servicios. Por ello, nos comenta el FMI, que cuanto más oportunos sean estos cambios, más fácilmente será la asistencia de dicho organismo.

Se está consciente que la reducción en el corto plazo es difícil, sin embargo, paulatinamente se considera que se podrá avanzar en el mediano y largo plazo.

Para la mejor elaboración de las DELP existen posibles elementos de estrategia que pueden ayudar para solucionar la pobreza. Con ello, se pretende dar una síntesis a los países para que puedan organizar sus documentos y presentarlos. De aquí que las DELP deban  mantener una relación con respecto a las políticas macroeconómicas, estructurales y sociales del país. Así mismo, deben contemplar las metas de reducción  y alcanzar el desarrollo social.

Los aspectos  a considerar para la elaboración de las DELP son aquellos que van encaminados a esclarecer los siguientes aspectos:

1. - Ubicar los factores que frenan la lucha contra la pobreza. Con ello se pretenden establecer interrogantes que nos lleven a determinar las principales características de la pobreza en sus diversas dimensiones y como se verán afectadas dichas características por la composición del crecimiento y la política del gobierno en cuanto a suministros de infraestructura. Aquí, habría que notar elementos en torno a los obstáculos que impiden el crecimiento.
2. – Objetivos y metas. Habrá que establecer las metas claramente y los indicadores intermedios.
3. – Estrategias y plan de acción. Con ello se deben determinar las políticas públicas para incrementar el crecimiento y la reducción de la pobreza. Además, los cambios institucionales y la eficiencia del gasto.
4. – Sistemas de supervisión y evaluación. Con ello se debe considerar el proceso de evaluación y el seguimiento que le da la sociedad civil a los avances en cuanto a rendición de cuentas y transparencia.
5. Asistencia externa y el entorno externo. En esta parte el documento debe contemplar cual ha sido la asistencia externa a los programas nacionales, la forma en que dicha asistencia técnica impacta sobre los programas de lucha contra la pobreza y que efecto tendría sobre el crecimiento y la reducción de la pobreza.
6. - Por último tenemos el proceso participativo. En esta parte se debe signar si se tuvieron en cuenta las participaciones y las opiniones de los diferentes actores sociales.

Lógicamente el FMI establece que los DELP deben estar preparados con la ayuda del Banco Mundial. En primer término,  se debe presentar un borrador. Después,  se  dará a conocer  a los Directores del Banco y del Fondo para su aprobación y solicitud de crédito. Por lo cual es necesario que ambos organismos  estén en constante colaboración a efecto de que ayuden a los países pobres o de bajo ingreso.  Por otro lado, el personal del Fondo estará asumiendo el liderazgo sobre aquellos elementos que competen a  los aspectos económicos en donde se analicen situaciones de política económica acorde a la lucha contra la pobreza y al modelo económico adoptado. El personal del Banco estará asesorando constantemente sobre aspectos de lucha contra la pobreza. Además, estará supeditado a observar el comportamiento del gasto público, la privatización y el marco regulatorio. Ambas instituciones u organismos analizarán todo aquello que tiene que ver con el crecimiento del sector público, la liberación comercial y el sector financiero.

 El Banco y   Fondo  ayudan a la aplicación  de las DELPs, sin embargo, la iniciativa de los gobiernos es importante.  El personal de ambos organismos hará todo lo posible para que estos documentos estén bien presentados. Primero, habrá que hacer un borrador y revisarse por los Directores Ejecutivos de ambos organismos. Para que ello surta efecto, el Fondo ha establecido que se detecten bien los elementos que giran en torno a la pobreza de uno u otro país. Una vez que los Directores hacen los comentarios, entonces se pasa a la fase de seguimiento en donde se aprueba la DELP y se implementan los elementos de lucha contra la pobreza.

Un punto importante sobre las DELP consiste en las bases del crédito. Dicha aprobación se establece que no debe tardar más de tres meses. El documento debe tener congruencia entre las políticas macroeconómicas. Cabe decir que paulatinamente se ira reemplazando la forma antigua para aprobar un crédito por la DELP como elemento central. Se reconoce que muchos gobiernos no  están preparados para la elaboración del documento, pero con la realización de una carta de intención que mencione su obligación de estar comprometidos para luchar contra la pobreza será suficiente para que se le apruebe el crédito.  Cabe decir que la elaboración de la DELP no debe tardar más de dos años.

El objetivo de la DELP es disminuir la pobreza y aumentar el crecimiento. Para ello es necesario especificar las medias y políticas clave para tal fin. Se debe utilizar un período de tres años  y habrá que hacer revisiones anuales en donde se establezcan los problemas presentados. Según nos comenta el Fondo Monetario Internacional, estos problemas deben precisarse en cuanto a gasto público, transparencia en el manejo de recursos, responsabilidad de autoridades fiscales, ejecución de acciones, etc.

Las conclusiones del presente apartado nos llevan a responder ciertas desviaciones que giran sobre la definición de la pobreza. En realidad se quiere hacer una definición holística que implique todos los aspectos, sin embargo, nos hemos topado con problemas en su medición. Si bien tenemos  excelentes definiciones, en la práctica, la forma de cuantificar a los pobres no corresponde a dicho planteamiento. Ello es natural si pensamos que apenas estamos progresando en términos formales y,  por muchos años, nos hemos guiado con el Producto Interno Bruto como una forma para cuantificar el desarrollo de un País. Esta idea se ha replanteado ya que es contradictoria. Un aumento en el PIB, como lo hemos apuntado, no necesariamente implica desarrollo, aunque el PNUD así lo entienda. El problema es más amplio y debe observarse desde el plano del comportamiento de los individuos. De las formas políticas que se adopten y del desarrollo de los pueblos en términos culturales.

Si bien tenemos varias formas para cuantificar a los pobres; estas todavía son muy limitadas. El Banco Mundial ha escogido un método que  permite su cuantificación. Además, impulsa una serie de medidas para atacar el problema de la miseria. Sin embargo, tenemos que existe una contradicción. Por una parte, al supeditar las medidas con el libre mercado, se cae en problemas, ya que el libre mercado desemboca en los monopolios y en la fijación de precios elevados. Por otro lado, el libre mercado libera todos los precios, pero obliga al Estado a fijar los salarios. Por ende, tenemos que uno de los factores productivos no entra a formar parte del  juego neoclásico o liberal del dejar hacer, dejar pasar; lo que da como resultado que la pobreza aumente, ya que los precios de todos los bienes suben, mientras que el precio del bien fuerza de trabajo se queda abajo; como consecuencia de la fijación de los salarios mínimos. Por ende, las utilidades aumentan y con ello la distribución del ingreso se polariza. En otras palabras, los beneficios aumentan y con ello la distribución del ingreso se torna más inequitativa.

Esta contradicción no la toma en cuenta ni el Banco Mundial ni el FMI. Además, obligan a las naciones a vender sus activos y como consecuencia, a exportar las utilidades de las empresas; haciendo que en el mundo existan diferencias económicas estructurales. Y es que esta idea de vender activos ha provocado en un sentido estricto que las recomendaciones del BM y el FMI, concentren la riqueza mundial y obliguen a millones de seres a vivir en la pobreza.

Así mismo, hemos de decir que es justificable la preocupación de Amartya Sen sobre las capacidades para poder enfrentar la pobreza, sin embargo, el problema central es y sigue habiendo la explotación de unos por otros: en el centro de todo está la desigualdad del ingreso como producto de la lucha entre el beneficio y el salario. Lo que resulta innegable que el sistema financiero esté dando resultados para unos cuantos y para la mayoría los problemas del hambre se les han multiplicado.

Los gobiernos defienden el libre mercado a ultranza, pero se han topado con la forma de resolver el problema de la pobreza. Hasta el momento lo han hecho con programas asistencialistas que en esencia no atacan frontalmente la miseria ni la mala distribución de la riqueza. Casos como el seguro popular, procuración de empleo a través de la disminución de impuestos a patrones, programa oportunidades, etc. Son tan sólo algunos ejemplos de los paliativos de un modelo que no acierta a encontrar el verdadero camino de la igualdad.

Las soluciones neoliberales a la pobreza están empantanadas  y aquellos que desean aplicar estas fórmulas se encuentran sin saber qué hacer. No entienden la esencia del problema y por lo tanto se aferran a ideas tan absurdas que únicamente los conducen a problemas más grandes relacionados con la mala distribución del ingreso. La pobreza debe verse bajo una óptica de planeación general de las economías, en donde se apoye directamente la investigación y el desarrollo, la cultura y todo aquello que se refiere a la educación de las personas. Se debe tener un programa muy claro  de los ecosistemas  y una visión de desarrollo sustentable. La pobreza debe ser atacada con un plan de acción gubernamental directo que vaya a las comunidades y se invierta en recursos de apoyo a actividades productivas de cada región. En suma, es posible si se ve con una óptica más amplia y no con la idea absurda y reduccionista de mayores inversiones en los países más pobres. Ello sólo origina círculos viciosos de pobreza.