“POLÍTICAS PÚBLICAS EN SALUD Y SU IMPACTO EN EL SEGURO POPULAR EN CULIACÁN, SINALOA, MÉXICO”

Manuel Ildefonso Ruiz Medina

3.5.2 Perspectiva en la formulación de políticas de otros autores

Entre los autores que han desarrollado la perspectiva racional en la formulación de las políticas públicas se  encuentran Hogwood y Gunn; proponen un modelo interpretativo de las políticas públicas definido por el siguiente ciclo de acción:
1)  La configuración de la agenda política (decidir cuáles son los temas sobre los que se decidirá políticamente la articulación de políticas públicas).
2)  La decisión sobre cómo se tomaran los diferentes tipos de decisiones.
3)  La concreción y definición de los temas que deben tratar
4)  El diseño de pronósticos factibles para los temas elegidos; es decir, de las principales alternativas de acción pública existentes.
5)  La fijación de cuáles son los objetivos que se persiguen y de cuáles de estos objetivos son
prioritarios.
6)  La decisión sobre cuál es la mejor opción.
7)  La implementación de la opción de política pública elegida.
8)  La evaluación y revisión de los resultados de la política pública implementada.
9)  El mantenimiento, sustitución o interrupción de la política.
Como se observa, los pasos del 1 al 6 pueden agruparse en un mismo bloque, que podría denominarse proceso de formulación de las políticas públicas, caracterizado por la acción de la decisión  política sobre el problema social que quiere solucionarse con la articulación de una política pública. Este proceso de formulación de políticas públicas constituye el primer paso de un ciclo más amplio que da forma a la acción del Estado en sus políticas públicas. (Ruiz Viñals, 2004:56-57).

En  el  modelo  de  Pressman  y  Wildavsky  (1973)  se  enfatiza  que  la  implementación  y reformulación de  objetivos política pública es un proceso plenamente político, en que están implicados los administradores, pero  también grupos de interés y otros actores con diversos valores, que movilizan recursos para ejercer poder e  influencia, forman coaliciones, elaboran estrategias y, en general, llevan acciones para lograr que su punto de vista prevalezca.
En  base  al  trabajo  de  estos  autores,  Subirats  (1989:108),  concluye  que  los  proceso  de implementación deben pensarse como interorganizativos donde la negociación entre actores es la variable clave. A este proceso de la elaboración y puesta en práctica de las políticas públicas los autores lo denominan Modelo top-down (arriba-abajo), esquema en el que la decisión se toma  arriba  y  luego  fluye  hacia  abajo  en  la  escala  jerárquica,  que  la  recibe  de  manera relativamente pasiva y la implementa (Ferraro, 2009:112).

Los autores del enfoque arriba abajo, postulan que cada política pública es una hipótesis con condiciones  iniciales y consecuencias predichas, la implementación requiere de un sistema de arriba hacia abajo o top down (Figura 3.4) de control y comunicaciones, así como de recursos para hacer el trabajo, los tomadores de  decisiones no deben prometer aquello que no pueden cumplir ya que pueden causar desilusión o frustración; al concentrarnos en la implementación de programas tanto como en su iniciación, debemos ser capaces de aumentar las probabilidades de que  las  promesas  de  las  políticas  se  cumplan,  probablemente  haya  obstáculos  para   su cumplimiento pero seria más honroso reconocerlo durante el proceso (Parsons, 2007:484).

Por otra parte la tesis de Pressman y Wildavsky (1973) incide en que si no hay un entendimiento y una  cooperación  entre los diferentes actores que participan en la puesta en práctica de la política pública, difícilmente lo planificado puede verse reflejado en consecuencias reales, tanto en términos de productos (outputs) como de los (outcomes) impactos (Ruiz Viñals, 2004:59).

De la misma forma, el análisis de Lipsky (1980), se ocupa de explicar la importancia del capital humano que ejecuta las políticas públicas para entender éxito o fracaso en su provisión; la tesis se resume en lo siguiente:
Las decisiones de las personas que ocupan la burocracia de contacto con el público, las rutinas que establecen y los asesoramientos que realizan, para adaptarse a las presiones de tiempo y de  incertidumbre en las que trabajan, también moldean las políticas públicas que están gestionando y proporcionando al ciudadano. La política pública no se entiende mejor solo  al  nivel  de  las  decisiones  de  las  cúpulas  decisionales,  sino  que  también  tiene  que analizarse  el  lugar  de  su  provisión  final,  porque muchas  veces  es  el  último  nivel  donde adquiere su fisonomía global. (Ruiz Viñals, 2004:60).

Lipsky  no  pretende  entrar  en  debate  con  Pressman  y  Wildavsky,  sino  ofrecer  una  visión complementaria, de ambas perspectivas surge la necesidad de estudiar por separado las fases de formulación  e  implementación  al  analizar  una  política  pública,  especialmente  cuando  falta alguno de los requisitos para que la formulación y la implementación coincidan; a saber:
1)  Tener una comprensión muy clara por parte de los decidores públicos de los que se desea conseguir con la formulación de la política pública en cuestión.
2)  Contar con un volumen de recursos suficiente para alcanzar los objetivos planteados.
3)  Disponer de las habilidades suficientes para manejar los recursos disponibles y alcanzar los objetivos que se persiguen.
4)  Poseer capacidad suficiente de información, comunicación y control sobre aquellos agentes sociales que son esenciales en el curso de acción de la política (Ruiz Viñals, 2004:60-61).

Señala Ruiz Viñals (2004:61) que la obtención de los requisitos arriba señalados resulta muy difícil de lograr sobre todo porque a los políticos no les interesa explicitar los objetivos de las políticas…
Lo que trae como consecuencia ambigüedad en las mismas, no los explican para no entrar en conflicto con determinados grupos sociales y para no dar detalles acerca de cómo será y cómo se articulará la política y que traiga como consecuencia críticas antes de tiempo e impedir una correcta  implementación  de  tales  políticas,  por  tal  razón  el  modelo  arriba  abajo  resulta inoperante. En todos los casos debe existir el compromiso de alcanzar los objetivos propuestos en la formulación de  las  políticas, la perspectiva de análisis de abajo arriba o Bottom up, aporta la  conciencia de que existe una línea divisoria clara entre las fases de formulación y de implementación en el ciclo de una política pública.
Es importante el  énfasis  del  enfoque  Bottom up  sobre la complejidad,  la ambigüedad  y la necesidad de negociación y de compromiso en torno a las políticas públicas ya que se observa un espacio de mitigación del  conflicto social de las políticas públicas junto con las estructuras institucionales del Estado y los comicios electorales.
La perspectiva de análisis de abajo arriba (Bottom up) no constituye una simple inversión de la perspectiva arriba abajo, la diferencia crucial entre ambas es que el primer enfoque rechaza totalmente que pueda esperarse, de una política, una idea clara sobre cuáles son sus verdaderos objetivos  y finalidades antes de que se inicie su proceso de ejecución, eso significa que, en ausencia  de   instrucciones  detalladas  con  mucha  claridad,  los  ejecutores  deben  tomar determinaciones que son decisiones importantes, pues afectan a la forma y al contenido finales de la política. Por tanto las políticas públicas se ven inevitablemente modificadas a medida que son negociadas para ser convertidas en acciones.
La perspectiva abajo arriba no niega que las políticas se realicen en las cúpulas decisionales de los gobiernos y de los partidos políticos, sino que pretenden explicar porqué esas políticas se van modificando a medida que se convierten en acciones, definiéndose inadecuaciones entre las fases  de  formulación  e  implementación.  El  proceso  político  asociado  a  cualquier  política pública  es  mucho más complejo de lo que puede deducirse de cualquier modelo de análisis genérico de políticas públicas, ya sea en el ámbito de formulación de la política o en el de su implementación (Ruiz Viñals, 2004:63).

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