2.2.2 El Plan Beveridge y el nacimiento de la Seguridad Social

Al iniciar el siglo XX, la evolución del capitalismo primitivo dio origen al moderno Estado de Bienestar (Sánchez González 2002-165).
El ahorro dejó de ser conveniente para la economía, el consumo de masas se transformó en el motor de la economía y para incentivar el consumo lo más conveniente era que el ciudadano no necesitase ahorrar para asegurar su propio futuro; si el Estado le aseguraba al ciudadano frente a los riesgos,-especialmente los riesgos de enfermedad, invalidez, desempleo y vejez-, se hacia innecesario el ahorro individual, por lo que toda la capacidad económica de los ciudadanos se convertiría en consumo directo, que a su vez podría invertirse para reactivar la economía; a este sistema de seguridades sociales, con el Estado como benefactor, se le ha llamado <<estado de bienestar>> o welfare state siendo el economista keynes uno de sus principales teóricos.

En el Siglo XX, el término Seguridad Social se utilizó por primera vez en un documento normativo en la Ley de Seguridad Social de los Estados Unidos de 1935, ya antes muchas personas lo habían utilizado pero no en documentos normativos.
Después, en 1938 Nueva Zelanda fue el segundo país en utilizarlo en su legislación, en ese momento todavía no había una diferencia clara entre seguro social y seguridad social. La expresión se difundió universalmente después de la Segunda Guerra Mundial para designar las nuevas ideas surgidas en el campo de la previsión social (IMSS, 1983-15).

Peris (2009:5-6), comenta que el 10 de Junio de 1941 el ministro sin cartera Artur Greenwod anunció en la Cámara de los Comunes de la Gran Bretaña el nombramiento de una Comisión encargada de estudiar un plan de Seguridad Social para la reconstrucción del país después de la guerra, designándose como presidente de la Comisión a Sir William Beveridge, miembro de la Facultad de Economía del Instituto Económico de Londres; la Comisión Interministerial recibió el encargo de realizar un estudio de los sistemas de seguridad social y servicios similares, incluso el de accidentes de trabajo, relación entre los mismos y proponer soluciones. El 27 de enero de 1942 Greenwod anunció y envió una carta a Beveridge que la Comisión estaba facultada para proponer la ampliación de los Sistemas Nacionales de Seguro que incluiría otras incidencias como la ayuda de defunción y otros riesgos y lo responsabiliza de manera personal de las opiniones y propuestas de índole política que contenga, y con fecha 20 de noviembre de 1942, Sir William entregó su informe al Gobierno Inglés.

El informe Beveridge, titulado El Seguro Social y sus servicios conexos, es el primer documento de esta naturaleza que se conoce en el campo de la seguridad social.
En él se hace un examen de la situación socioeconómica del país, se analizan todas las antiguas técnicas e instrumentos utilizados para el auxilio de la población y se sintetizan en un solo cuerpo los procedimientos, dándole un carácter integral a la organización, y señalando a los Seguros Sociales y los servicios conexos, como las principales instituciones y las más adecuadas en la solución de los problemas planteados (Uzcástegui, 1990:82).

En su parte crítica profundamente realizada, el informe Beveridge destaca las dos principales características de la legislación británica: la insuficiencia y la complejidad.
En su parte constructiva, el informe comentado perfila dos caminos para obtener sus objetivos de una mayor justicia social: ir a la unificación de sistemas e instituciones y el extender el campo de los beneficiados. El informe es considerado como la carta de Seguridad Social contemporánea y provocó un movimiento político-social de tal envergadura que, traspasando los lindes de su propio país, hizo impacto en el campo internacional y en la línea programática sostenida por los aliados de la segunda guerra mundial (Bowen , 1992-75).

Beveridge pudo decir en su informe (Bowen, 1992-76) seguramente estremecido por el espectáculo de la Gran Guerra y de las injusticias sociales que el veía consagradas a la vez que indefendibles: ―Un momento revolucionario en la historia del mundo es un tiempo para revoluciones y no para simples reparaciones.
La política de Seguridad Social debe estar dirigida afirmaba, a abolir el estado de indigencia asegurando a todo ciudadano, pronto a servir según sus medios, una renta suficiente en todo momento para satisfacer sus cargas.
Y comentaba más adelante después de analizar lo insuficiente que era para ello la protección de redistribuir solamente las rentas de la clase trabajadora: Queremos demostrar que la abolición de la miseria habría sido fácil antes de la guerra al destinar a ello los recursos económicos de la comunidad; la indigencia es un escándalo debido al hecho de que no se tomó cuidado de prevenirla.

El Plan Beveridge (Peris, 2009:59, 79-100), contempla tres previsiones para que el sistema de seguridad social sea satisfactorio:
1) Asignaciones familiares o bonificaciones a personas encargadas de cuidar a los infantes hasta la edad de quince años y si se amplía la edad escolar hasta la edad de dieciséis; todo ello con la finalidad de darle todos los cuidados que sean posible, en la infancia es cuando se forma el hombre fuerte, es una ayuda a los padres para hacer frente a sus obligaciones y aceptación de nuevos deberes por parte de la sociedad, las asignaciones se proveerán de los tributos del Estado.
2) Servicios completos de salubridad y convalecencia para prevenir y curar las enfermedades restableciendo a los individuos en su capacidad de trabajo, disfrutarían de este beneficio todas las personas sin distinción, facilitar los medios para que se restablezca una persona enferma es un deber del Estado y del mismo enfermo, que está por encima de cualquier otra consideración, se pretende con ello lograr una salud positiva, preservación de las enfermedades y curación de las dolencias por lo que es necesario poner a disposición de cualquier individuo todos los servicios médicos necesarios, desde el punto de vista de la seguridad social, el plan ideal es aquel que comprenda un servicio de salud que asegure plenamente todos los tratamientos preventivos y curativos de toda clase a todos los ciudadanos sin distinción, sin límite de ingresos y sin barreras económicas, y
3) Continuidad en el trabajo, es decir, evitar el paro colectivo, Beveridge incluye en su plan cinco razones para afirmar que un sistema satisfactorio de seguro social supone la prevención de la continuidad en el trabajo, tres de ellas se relacionan con los detalles del seguro social, la cuarta con su mismo principio y la quinta se refiere a la posibilidad de pagar los servicios; las tres referentes al seguro social son: otorgamiento de un subsidio mientras dura la incapacidad, elaborar reglas de protección en el trabajo, dar oportunidad de ocupación útil y provechosa a las personas que sufrieron accidentes, a las enfermas o a los que sufren impedimentos físicos; el principio que plantea la cuarta razón es la utilización de la fuerza del Estado en la medida que se estime necesario para asegurar a todos, si no una absoluta continuidad en el trabajo, por lo menos una posibilidad razonable de empleo remunerado; la quinta razón se refiere a la necesidad de cubrir cuotas en la medida de las posibilidades pues los subsidios pueden disminuir los medios económicos para cubrir el Plan de Seguridad, por lo que recomienda una escala de cuotas en sentido anverso, es decir, aumentarlas en los años prósperos y reduciéndolas en los malos años.

Es esta triple finalidad lo que el Plan conoce bajo el nombre de previsiones (Peris, 2009: 10-11), para alcanzarlas se asientan tres principios básicos del proyecto:
1) Es el momento de hacer revoluciones, se necesitan realizaciones totales, no remiendos a lo viejo, es el momento de utilizar nuestra experiencia.
2) La seguridad social debe ser tratada como una parte solamente de una amplia política
de progreso social, ya que ella combate sólo la necesidad, que es uno de los cinco obstáculos de la reconstrucción; los otros son la enfermedad, la ignorancia, la miseria y la ociosidad; y
3) La seguridad social debe ser alcanzada por la cooperación entre el Estado y el individuo.

Al respecto Etala (2002:48) comenta que con esas tres previsiones se desarrolla el Plan de
Seguridad Social, combinando tres métodos distintos:
1. Seguro social: Lleva implícito el principio de solidaridad y mancomunidad, todos deberán contribuir, se destina a cubrir las necesidades básicas; se reciben los beneficios si se pagan cuotas, es de carácter contributivo y obligatorio, impuesto por el Estado, lo que garantiza que las generaciones futuras sean los que cubran las cuotas que servirán para cubrir a los asegurados actuales, no requiere crear reservas.
2. Asistencia nacional: Se brinda en casos especiales; significa la obtención de los beneficios mediante la prueba de necesidad, independientemente de haber pagado o no las cuotas previamente; su costo corre a cargo de la Hacienda Pública, la cual debe asegurar asistencia médica gratuita a toda la población, tanto en el plano de la prevención como del tratamiento.
3. Seguros voluntarios: La esencia de este tipo de seguro es que su prima se ajusta exactamente al riesgo; precisa la creación de un fondo con el pago de cuotas desde la temprana edad con el objeto de prepararse contra el aumento progresivo de riesgos en la vejez y acumular reservas para las adversidades futuras.

El Plan o Informe Beveridge es consecuencia de los planteamientos típicos de los seguros sociales de carácter obligatorio, por lo que trata de combinarlo con la asistencia y con el seguro voluntario. La idea de constituir un Plan de Seguridad Social tenia la finalidad de liberar de los estados de necesidad a todos los ciudadanos, con ello el seguro social se concibe como un seguro nacional que desplaza la garantía frente al riesgo por la garantía de satisfacción de las necesidades sociales. Los hechos más notables en nuestro tiempo son el conjunto de sistemas, leyes, planes, programas, organismos y asociaciones que al utilizar la expresión protegen al hombre frente al riesgo social.

El Estado debe ofrecer seguridad mediante servicio y contribución (Uzcástegui 1990:83) al organizar la seguridad, no debe ahogar el incentivo, la oportunidad, la responsabilidad; al establecer un mínimo nacional, debe dejar campo abierto y fomentar la acción voluntaria de cada individuo encaminada a lograr para si y para su familia, algo más que aquel mínimo.

Propone el informe Beveridge (Netter, 1960-24) un sistema generalizado de seguros sociales, que cubran a todos los ciudadanos (no solamente a los asalariados) en cuanto a necesidades comunes a todos (jubilación, tratamiento médico).
Plantea el principio de la unificación de los servicios competentes. Considera que la seguridad social es inseparable de una política de pleno empleo y que no constituye más que un elemento de la acción para la liberación de la necesidad.

Respecto a éste último cambio, Beveridge, considera la necesidad de unificación del Seguro Social y la Asistencia, respecto a su administración, por un Ministerio de Seguridad Social con oficinas de seguridad locales al alcance de todas las personas asegurada;
Señala además el autor que las principales ventajas del cambio fueron: a) la supresión de los problemas de competencia, es decir de disputas acerca de cuál autoridad es la responsable para tratar un caso particular, y conforme a que principios y b) conveniencia, para la persona asegurada, de tener una sola autoridad con quien tratar, en lugar de ser llevada de Herodes a Pilatos (Uzcástegui, 1990:83).

El informe sirvió de pie de partida a una amplia reforma legal que ha colocado a la política social británica a la vanguardia de las realizaciones de la seguridad social: la ley de 15 de junio de 1945 sobre asignaciones familiares; la del 26 de junio de 1946, sobre accidentes de trabajo; la del 1 de agosto de 1946 sobre Seguros Sociales; la del 6 de noviembre de 1946, que creó el Servicio Nacional de Salud y la del 13 de mayo de 1948 que reorganizó y unificó los Servicios de Asistencia y Previsión Social de Inglaterra, País de Gales y Escocia.
El viejo sistema ingles de cubrir solo algunos de los riesgos sociales y únicamente en beneficio de reducidos grupos ciudadanos, especialmente de trabajadores subordinados, fue sustituido por una amplia organización nacional de Seguridad Social unificada y completa, que atiende a todos los ciudadanos necesitados (Bowen, 1992-77).

Por su parte Beveridge, llevado más bien por la modestia que por una auténtica apreciación del fenómeno social, se resistía a darle a su informe el valor que le ha sido asignado por los entendidos de la materia.
Así en octubre de 1962 prologando la obra de Schottland sobre El Programa de la Seguridad Social en Estados Unidos afirmaba: la acción gubernamental para proporcionar a los ciudadanos la Seguridad Social no comenzó con el Informe de Beveridge en 1942. En Gran Bretaña empezó, y lo he dicho a menudo, antes de la primera guerra mundial, y la idea de dar un servicio gratuito de salud data de más o menos seiscientos años, habiendo sido aplicado en Westminster en 1300 (Bowen, 1992:77).

Bowen (1992:77) afirma que respetando el sentimiento de Lord Beveridge al afirmar lo dicho, el verdadero nacimiento de la Seguridad Social como un movimiento integral de acción contra la miseria y los riesgos sociales, ampliamente extendidos y con sustento jurídico y por ende obligatorio empezó a perfilarse a raíz de su comentado informe en 1942.

El plan formulado por Beveridge y presentado ante el parlamento inglés que desarrolla un plan de seguridad social concebido como la garantía de una protección completa, de acuerdo a la fórmula de la cuna a la tumba, es un plan presentado en forma de Informe para obtener la liberación de la miseria por el mantenimiento de los ingresos.
Para lograr ese objetivo, era necesario la conjugación de diversos medios: el seguro social, la asistencia social, los seguros voluntarios, las asignaciones para los niños, los servicios de salud y rehabilitación, el mantenimiento del empleo y la seguridad en todo tiempo de un ingreso suficiente. El Plan Beveridge es el resultado de la aplicación de una política integral de bienestar social para todos los miembros de la sociedad (Mammarella, 2008-46-47).

Después, en 1938 Nueva Zelanda fue el segundo país en utilizarlo en su legislación, en ese momento todavía no había una diferencia clara entre seguro social y seguridad social la diferencia surgió con el informe Beveridge, un estudio profundo sobre la función y los objetivos de los seguros sociales, en ese momento difícil, cuando no solamente existían los problemas sociales, sino que también la circunstancia de un enfrentamiento bélico cruento y doloroso.
El informe Beverige, por primera vez, hace una diferencia exacta entre seguro social y seguridad social. Indica que solamente existe seguridad social cuando está toda la población protegida por los seguros sociales; por uno o varios, pero lo importante es que toda la población está protegida. Sólo entonces se está frente a un verdadero sistema de seguridad social (IMSS 1983: 15-30).

Al respecto, Uzcàstegui (1990:54) afirma que los seguros sociales no son toda la seguridad social, no puede, por tanto, confundirse estos dos términos. Los seguros pueden ser, y son en realidad, una de sus partes más importantes, el instrumento más eficaz para su realización, al menos en los actuales planes de la Seguridad Social, pero no agotan todo su contenido. Los seguros sociales son parciales, inadecuados, la Seguridad Social es integral y unitaria o no es nada.

Una vez analizada la estrecha vinculación del derecho social con el derecho del trabajo y con el derecho de la seguridad social, así como el surgimiento de la seguridad social como un derecho de los trabajadores a partir del siglo XIX y con el establecimiento de los seguros sociales, en el punto siguiente se estudiará la seguridad social ya no como un derecho de los trabajadores, sino para todos los habitantes de un país, por lo que se hace necesario analizar el origen etimológico, la importancia social, los opiniones de algunos autores, los organismos internacionales que promueven la atención primaria en salud como parte substancial de la seguridad social en el slogan salud para todos.

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