1.5. Descripción del problema

México es uno de los países con más baja recaudación en materia fiscal en sus tres niveles de gobierno, en 1999 recaudó el 14.8% del PIB, respecto de algunos países miembros de la OCDE en Europa, como se muestra a continuación en la Tabla 8.

Tabla 8. Recaudación Fiscal de Algunos Países Miembros de la OCDE.

Elaborado por: Jesús Octavio Quiñónez Gastélum con datos de la Internet http://www.cddhcu.gob.mx/bibliot/publica/inveyana/econycom/reportes/
reftribu/2problem.htm el 17 de mayo de 2008.

Del mismo modo, también sostiene una baja tasa de recaudación respecto de los países que conforman el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), como se muestra en la Tabla 9.

Tabla 9. Recaudación Fiscal de los Países que Conforman el TLCAN.

Elaborado por: Jesús Octavio Quiñónez Gastélum con datos de la Internet http://www.cddhcu.gob.mx/bibliot/publica/inveyana/econycom/reportes/
reftribu/2problem.htm el 17 de mayo de 2008.

Finalmente, tiene una recaudación inferior con respecto a los países de América Latina, que tienen similitud respecto al tamaño de sus respectivas economías, como se muestra en la Tabla 10.

Tabla 10. Recaudación Fiscal de Países de América Latina.

Elaborado por: Jesús Octavio Quiñónez Gastélum con datos de la Internet http://www.cddhcu.gob.mx/bibliot/publica/inveyana/econycom/reportes/
reftribu/2problem.htm el 17 de mayo de 2008.

José Luis Machinea, secretario ejecutivo de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, citado por Arteaga (2007), aseguró que una política fiscal contra cíclica es buena para México, pero el problema es que la recaudación es muy baja, inclusive para reforzar los fondos de estabilización. Una de las principales razones por las que el Gobierno en sus tres niveles, federal, estatal y municipal tiene una pobre recaudación es la existencia de una economía informal muy grande. Al ver que existe muy poca recaudación, este aumenta los impuestos, pero lo único que consigue es fomentar todavía más la evasión fiscal. El problema que genera es que faltan recursos para obras públicas, educación, salud y el combate a la pobreza. En promedio, se estima que la economía informal representa entre 14 y 16% de los países industrializados, entre 21 y 30% de los países en transición y entre 35 y 44% de los países en desarrollo. La economía informal ha crecido en promedio alrededor de 19% hace 10 años, a 24% en la actualidad. Según estudios de la Organización Internacional del Trabajo1 (OIT), si un establecimiento tiene de uno a cinco empleados es muy probable que sea parte de la economía informal. Según la última encuesta del Instituto Nacional de Estadística Geografía e Informática2 (INEGI), 43.5% de los encuestados trabajan en una actividad que tiene cinco o menos empleados, incluyendo al dueño.

Para explicar esta situación existen varias posibles respuestas, una de ellas es la desconfianza de la sociedad en el gobierno al momento de aplicar los recursos recaudados, otra es la falta de información respecto del monto de pago de los demás contribuyentes, de mantenerse esta situación es posible que México y Sinaloa jamás lleguen a recaudar los montos que requieren para dejar de depender de los ingresos petroleros por ejemplo. Los indicadores macroeconómicos en México, no son nada halagüeños, desde la crisis económica de 1994, a la fecha, las tasas de inflación aunque no han sido elevadas y se han mantenido en un solo dígito, merman el escaso o nulo crecimiento económico que se ha tenido en este periodo, el tipo de cambio frente al dólar americano, en promedio general de 10 a 1 por peso, nos muestran claramente las situaciones económicas de ambos países, el salario mínimo comparado con el de Estados Unidos, cincuenta millones de habitantes viviendo en condiciones de pobreza clasificada en distintos rangos según el INEGI, entre otros. México, en una encuesta realizada por Transparencia Internacional3 (TI), ocupó el lugar 75 de 163 países encuestados, obteniendo menos de tres puntos, en una escala de cero a diez, en donde cero es más corrupto y 10 significa menos corrupto.

Según la Organización No Gubernamental (ONG) Pax Christi4 , con sede en Holanda, México ocupa el primer lugar en secuestros a nivel mundial, con un promedio de tres a cuatro por día. Según el portal de La Crónica de Hoy, con fecha de publicación de 05 de diciembre de 2007, México ocupa el último lugar de los treinta países miembros de la OCDE, en aprovechamiento del Programa Internacional para la Evaluación de Estudiantes (Programme for International Student Assessment, PISA), de acuerdo con el estudio 2006, los resultados por Entidades Federativas son congruentes con su Estatus Económico, de tal forma, que los Estados que muestran mayor desarrollo obtuvieron mejores calificaciones. Cabrero (2005), Director General de el Centro de Investigación y Docencia Económicas5 (CIDE) comenta que no cabe duda que el tema de la transparencia es ineludible en el momento por el que atraviesa la democracia mexicana. El escenario político así lo requiere, la exigencia ciudadana así lo reclama, la modernización de nuestras estructuras de gobierno así lo prevén. Es claro que la transparencia es una cualidad deseable de todo sistema democrático que se quiera moderno, legítimo y confiable. Existe un gran consenso en la relevancia del tema y en incorporarlo como premisa básica en las prácticas gubernamentales y en la acción pública (p. 5).

Para Robles6 (2008), el derecho de acceso a la información pública en México es una asignatura que apenas hace unos meses tuvo expresión normativa, desafortunadamente, existe una tradición nacional muy arraigada de incumplimiento al orden jurídico. La legislación en esta materia puede hacer posible que el ciudadano tenga de manera directa, el pulso objetivo de la actuación de sus gobiernos, y hacerse de información que le permita decidir a través de su voto si echa o no del poder al partido que lo gobierna. De paso, cuestionar el papel de intermediarios sociales absolutos, que suelen asumir las oposiciones en turno, la garantía de que estas leyes puedan ser eficaces para el caso de los municipios, y me avoco al tema, tiene que pasar sin duda por un nuevo diseño institucional, que rebase las viejas estructuras administrativas municipales. Pero ante la ausencia de normas, no debemos optar por el otro extremo que es el exceso normativo, que provoca inseguridad, incertidumbre, poco respecto a la Ley, de ahí que "es preciso dar verdadera importancia a la calidad de la ley, porque la ley mal elaborada ni se ajusta a las verdaderas necesidades de la sociedad a la que debe servir, ni es por ello socialmente clara para su aplicación" (Escobar, 2000).

Aunque teóricamente se han establecido las características que debe reunir un buen sistema tributario, la estructura tributaria en México está alejada de los principios de equidad, neutralidad, justicia, eficiencia, mínimos costos administrativos y facilidad para ejecutar la política fiscal. La violación de estos principios básicos de la tributación ha llevado al sistema tributario mexicano a problemas estructurales casi endémicos que se han reflejado en incrementos sustantivos de la evasión fiscal (Reyes, 2001). Asimismo, sobre las características de las contribuciones que integran el Sistema Tributario Mexicano, Delgadillo (2004), partiendo de las disposiciones constitucionales destaca algunas notas importantes que nos ayudarán a comprender dichas características, como son: su naturaleza es netamente personal, son aportaciones pecuniarias, su producto se debe destinar a cubrir los gastos de los entes públicos, la aportación debe ser proporcional y equitativa y esta obligación se puede establecer solo mediante disposición legal.

De acuerdo con Villanueva (2000), la inclusión del acceso a la información en la agenda política mexicana atiende a dos causas: el proceso de democratización y la suscripción del Estado mexicano a diversos tratados internacionales. Villanueva sugiere que el atraso de la legislación mexicana en materia informativa no sólo radica en rasgos del presidencialismo mexicano y la falta de cooperación y coordinación de los partidos políticos sino también en el desinterés de la comunidad periodística para regir sus actividades conforme a derecho —en contraposición a los principios de oferta y demanda-. Sin embargo, comenta Marvan (2005:22), el obstáculo más preciso que hemos encontrado en lo que llevamos hasta este momento en el análisis de la transparencia, ha sido la interrelación entre dos leyes que tienen que ver precisamente con el sector financiero: La Ley de Instituciones de Crédito y la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública. Podríamos centrar específicamente las dificultades en la necesidad de respetar los secretos bancario, fiduciario y fiscal y, al mismo tiempo, en la de garantizar el acceso a la información. Los ciudadanos, según Guerrero y Madrid (2002), tienen el derecho elemental de acceso a la información sobre el presupuesto, es decir, sobre el origen, la distribución, el uso y el destino de los recursos públicos, y sus diversos impactos sociales.

Para la existencia de un mínimo de transparencia presupuestaria es importante, por lo tanto, que el gobierno divulgue información sobre sus actividades y el presupuesto, de tal forma que los demás órdenes y poderes del gobierno, junto con los ciudadanos, estén capacitados para emitir opiniones, alimentar las evaluaciones y participar en el debate. La LFTAIPG, clasifica como información reservada el secreto fiscal, bancario y fiduciario entre otros, a su vez el artículo 69 del Código Fiscal de la Federación, describe a mayor profundidad la mecánica del secreto fiscal. Derivado de lo anterior, se puede asegurar que en México se están implementando las primeras acciones enfocadas a lograr la transparencia presupuestal, pero no existe avance alguno en lo que se refiere a la transparencia fiscal. El único dato respecto de la transparencia fiscal, del que se puede disponer, es la Ley de Ingresos de la Federación, en la cual se establecen los montos, por impuesto, por ejercicio fiscal, a nivel federal, de cuanto estima el gobierno que recaudará en un año, lo cual no permite identificar cuanto recaudará por Estado, por municipio, inclusive por contribuyente.

La transparencia para lograr sus objetivos, debería ser una sola, y no estar divida en dos categorías, la presupuestal y la fiscal, ya que si solamente se avanza en una parte de ella, el logro de objetivos en lo general, se reduce a la mitad. De continuar esta situación, los objetivos que persigue la transparencia, como disminuir las oportunidades de corrupción, garantizar la gobernanza, contribuir a la construcción de confianza pública en el gobierno, incrementar la calidad de la democracia y la capacidad cívica, fomentar credibilidad y certidumbre sobre la ejecución de las políticas públicas, fortalecer las relaciones con los ciudadanos en el proceso de diseño de las políticas públicas, permitir acceder a los gobiernos a nuevas fuentes de ideas relevantes para las políticas y recursos útiles al momento de la toma de decisiones, además de que no se lograrían, generan situaciones problemáticas que se reflejan primero en la baja recaudación fiscal, derivado de la escasa confianza en el gobierno, por las oportunidades de corrupción existentes, lo cual deja al Estado Mexicano, en sus tres niveles de gobierno, sin los recursos suficientes para cumplir con sus tareas básicas.

Esta desconfianza se manifiesta también al momento de elegir a nuestros representantes populares, sean Diputados Locales o Federales, Senadores, Presidentes Municipales, Gobernadores o Presidente de la República, en el poco número de votantes, lo cual afecta de manera significativa a nuestra incipiente democracia, que se encuentra en sus primeros pasos, así como a la capacidad cívica de la población.       Por lo que se refiere al logro de los objetivos de índole económica como lo son reducir la vulnerabilidad ante crisis económicas, inducir un funcionamiento más eficiente en los mercados financieros, impactar positivamente en el desarrollo económico, en términos de crecimiento de producto nacional, riqueza y logros sociales, de no resolverse este asunto de la transparencia fiscal, el crecimiento económico seguiría en los bajos niveles en que se encuentra actualmente, lo cual no permite que se incremente el producto nacional, ni la riqueza, ni el desarrollo que conlleva a logros sociales, entonces ¿Cómo reducir los índices de pobreza en el país?, ni hablar de las crisis financieras, nadie desea regresar a los tiempos de los ex - presidentes mexicanos Miguel de la Madrid Hurtado, o José López Portillo. Ante la situación descrita, en Sinaloa se pueden continuar creando oportunidades de corrupción, que no permiten el desarrollo económico para su población, lo cual impide el estado de bienestar deseado.

De no dar solución al problema que genera la falta de transparencia, los escenarios futuros no son nada halagüeños, la falta de confianza de la sociedad en su gobierno, las tensiones que esto genera y que se agudizan en los tiempos de elecciones, provocando división interna, los índices de pobreza que existen actualmente en el país y que podrían incrementarse, la desigualdad económica a lo largo y ancho del país, el escaso crecimiento económico, lo cual nos aleja cada día más de los países desarrollados, manteniéndonos como país tercermundista, o mejor dicho en palabras no tan agresivas, “país en vías de desarrollo”. Los escenarios futuros que le esperan tanto a México como a Sinaloa, de sostenerse la situación actual requieren de atención inmediata. Es decir, tanto el gobierno Federal, Estatal y Municipal, en conjunto con la sociedad en sí, deben diseñar y aplicar una estrategia orientada a que la información pública tanto de ingreso como de egreso, sea de todos conocida y analizada, de tal suerte que permita dar solución a los problemas actuales que se aquejan por esta razón y llevar al país hacia el logro de mejores escenarios. Una posible alternativa para solucionar esta situación, es hacer pública la información de la recaudación de los tres niveles de gobierno, por impuesto, por contribuyente, es decir poner a disposición de toda la población cuanto recibe el gobierno por concepto de pago de impuestos de sus contribuyentes, mediante la internet y los periódicos, con programas en radio y televisión para el análisis público de esta información transmitidos con una frecuencia diaria, semanal, quincenal o mensual.

Esta investigación será realizada mediante la modalidad de un estudio de caso y se llevará a cabo en la CEAIPES, ubicada en la ciudad de Culiacán, Sinaloa, México. El periodo de tiempo que abarcará es de 2009 a 2011. La transparencia en México es un proceso que implica diversos y complejos procesos. En realidad, es un proceso de desarrollo relativamente lento que no puede ocurrir de ninguna manera aislada o en un solo lugar del país. Durante este proceso, necesariamente, han de cambiar varios factores socioculturales y organizacionalespara que de manera integral pueda transparentarse el Estado Mexicano. En este sentido, las condiciones que propician y generan la transparencia entre otras son; la creciente complejidad de la estructura de la información gubernamental, los efectos de las nuevas tecnologías, redimensionamiento del papel del Estado y de la política fiscal nacional, tecnología de informatización, producción de información automatizada e integrada, flexibilidad de estructuras y otros aspectos importantes.

Es pertinente mencionar que el estudio de la transparencia en México, es muy bajo, ya que existen pocos trabajos de investigación en este campo, por lo cual se considera necesario que las instituciones de educación superior a nivel posgrado, las instituciones representantes de los diferentes sectores productivos, así como las instituciones gubernamentales, se den a la tarea de impulsar y estimular un programa de investigaciones tendientes a conocer, socializar e incrementar, el conocimiento de las actividades implementadas en otros países a fin de actualizarse, para tratar de crear, adoptar y adaptar nuevas formas de transparencia de acuerdo con su medio ambiente interno y externo. En el caso de Sinaloa, de acuerdo con información recabada en la indagatoria inicial exploratoria, presenta serias dificultades que deben ser consideradas para poder formular las estrategias y los planes más pertinentes, a fin de dar solución no sólo a los problemas actuales, sino también los futuros. Por ello, de no existir la voluntad conjunta de los diferentes actores participantes en las actividades gubernamentales sujetas a procesos de transparencia en Sinaloa -gobierno, empresarios, proveedores, acreedores, banca- los problemas encontrados posiblemente se agudizarán y podrían  generar un ambiente de mayor estancamiento, reflejándose en una disminución de la recaudación fiscal y de la confianza en el gobierno, todo esto en perjuicio de dichas empresas y de la economía regional. Por otra parte, de persistir la actitud de los responsables en Sinaloa, de temor al cambio y al uso de nuevas tecnologías en la información y la administración, además de la no contratación de mano de obra calificada, ni  capacitar a sus empleados y directivos, las dificultades podrían ser mayores.

Como se puede observar los escenarios futuros no son halagüeños, la sociedad al no encontrar soluciones adecuadas a la falta de transparencia, enfrentarán situaciones que no le permitirían seguir operando en condiciones apropiadas, poniendo en verdadero peligro su estabilidad ya que en muchos de los casos, se verían obligados a retirar su confianza definitiva en el gobierno y lo más grave aún, dejar de pagar impuestos. Con el fin de poder prevenir los escenarios descritos y por tender a subsanar los problemas anteriormente señalados en relación con la falta de estudios de transparencia en el proceso recaudatorio de los impuestos, baja recaudación fiscal, evasión fiscal y desconfianza en el gobierno, como alternativa posible nos propusimos, estudiar la  transparencia en el proceso recaudatorio de los impuestos en Sinaloa. El caso de CEAIPES. En este sentido, se considera que ante la situación de falta de transparencia fiscal que prevalece en el gobierno en México y Sinaloa, resulta impostergable la necesidad de crear, adoptar, adaptar y poner en práctica actividades que están identificadas con gobiernos que si son transparentes como, la utilización de nuevas tecnologías para mejorar la productividad de la información, incorporar equipo de cómputo para mejorar los sistemas de información, comunicación, así como  nuevas técnicas de difusión. Además implementar, de acuerdo a sus posibilidades, nuevas formas de transparencia buscando con ello mejorar los niveles de calidad actual de información en los servicios. Cabe señalar, que las acciones de transparencia en Sinaloa, están consideradas como unas de las más importantes por ser el segundo Estado en México en publicar la LAIPES. También es pertinente mencionar, que durante los últimos años un buen número de dependencias Estatales han estado adoptando y adaptando tecnologías modernas más importantes en sus procesos de transparentar el gasto público.

Es precisamente la CEAIPES, la que es estudiada y que es identificada como una organización de transparencia moderna, la cual se caracteriza por su importancia en la transparencia regional y nacional, su liderazgo respecto a las demás comisiones, instituciones de otros estados, a la aplicación de nuevas tecnologías para mejorar el acceso a la información pública, utilización de equipo de cómputo en las actividades administrativas, orientación a la innovación y al cambio, participación en exposiciones nacionales e internacionales, contratación de empleados con formación universitaria, contratación de asesorías externas, entre otras cosas. Sin embargo, es pertinente aclarar, que en otros países seguramente existen sistemas de transparencia con mayores y más altas tecnologías y mayores niveles de competitividad que el sistema de transparencia sinaloense. En este orden de ideas, en Sinaloa, la política fiscal en la transparencia en el proceso recaudatorio de los impuestos que es estudiada en el presente trabajo, es aquella que se acerca más al concepto de política fiscal de transparencia integral. En este sentido, después de haber hecho una revisión exhaustiva de los autores que han escrito sobre la transparencia, se consideró que sería pertinente sustentar la investigación de la política fiscal en la transparencia en el proceso recaudatorio de los impuestos en Sinaloa, desde los enfoques metodológicos y perspectivas teóricas y conceptuales planteados por  Taylor y Bogdan, Yin, Páramo, Silverman, Bryman, y Antonio Barba, de tal manera que permitan entender, describir, explicar y predecir las tendencias de dicho proceso. Es pertinente señalar, que después de haber hecho una exploración por el estudio de la Política Fiscal, la Transparencia y la Recaudación de los Impuestos, se observa que hace falta mucho camino por recorrer en el estudio de este campo y sobre todo en el renglón de los Estudios Organizacionales, pues la gran mayoría de los textos consultados son producto de investigadores norteamericanos, alemanes, ingleses, franceses, italianos y latinoamericanos. En el caso específico de Sinaloa, no se encontró ningún trabajo de investigación que trate sobre la transparencia, solamente se encontró bibliografía relacionada con la transparencia en México, lo cual nos da una idea de la poca atención que se le ha dado a este aspecto tan importante, para despertar ideas y programas orientados a mejorar  sustantivamente la transparencia en nuestro país.

Ante esta situación, la investigación de la transparencia en la recaudación de los impuestos en México y en Sinaloa, es ya una necesidad impostergable, debido al papel que juegan en la sociedad. Además, se considera que para poder encontrar alternativas de solución a los problemas que enfrentan estas empresas, es necesario conocer primero cómo son y luego buscar las soluciones adecuadas a su entorno, político, económico y social. La ausencia de criterios específicos en la normatividad habilita para que el ejercicio de la discreción de la autoridad llene este vacio normativo. El planteamiento del problema supone en este estudio identificar el estado del arte en materia normativa de esta vertiente del derecho de información. De forma enunciativa se pueden señalar los retos que deben ser resueltos para dar cauce a la presente investigación: a) Ausencia de una misma jerarquía normativa en las disposiciones que regulan el objeto de estudio; y b) Posturas doctrinales distintas.

La interrogante central que orientará los trabajos de esta investigación, queda de la siguiente manera:

¿Cuál es el marco legal y los mecanismos de difusión institucional, así como los principales factores que han dificultado el desarrollo de la transparencia en el proceso recaudatorio de los impuestos en Sinaloa, dentro de un entorno comparativo internacional?

A lo cual se plantean las siguientes preguntas de investigación que dan sustento a la interrogante central:

1.- ¿Cuáles son los principales fundamentos jurídicos que sustentanel marco legal actual de la transparencia y el derecho de acceso a la información pública en el Estado de Sinaloa?

2.- ¿Cómo son los mecanismos de difusión institucional utilizados por la Comisión Estatal de Acceso a la Información Pública del Estado de Sinaloa (CEAIPES)?

3.- ¿Cuáles son los principales factores, legales, operacionales, presupuestales que han dificultado el desarrollo de la transparencia en el proceso recaudatorio de los impuestos?

4.- ¿Que diferencias presentan los indicadores legales y de difusión más representativos que muestran el grado de transparencia en Sinaloa, con los establecidos dentro de un marco comparativo internacional?

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