4.2.3.2. Mendoza: una provincia pionera en legislación ambiental

En la presentación de un libro sobre Legislación Ambiental de Mendoza, publicado en el año 1993, el entonces Ministro de Medio Ambiente, Urbanismo y Vivienda de la provincia, Arturo Lafalla, declaró que en ese momento la política ambiental se encontraba en un proceso de institucionalización. En dicha presentación Lafalla destacó tres principios de la política ambiental provincial:

- La prevención: se trata de actuar sobre las causas del deterioro, previniendo los efectos de las obras y actividades humanas. Los instrumentos de una política preventiva serían: la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), el amparo y la denuncia ambiental (establecidos por la Ley Provincial Nº 5.961/1993), el régimen de áreas naturales protegidas (Ley Provincial Nº 6.045/1993), el ordenamiento territorial y el control ambiental.

- La participación: es interesante a los efectos de esta tesis lo que Lafalla destacó al describir este principio. “…La calidad de vida es producto de la evaluación subjetiva e intersubjetiva de la salud del ser humano y de su plenitud, y cuyo concepto pues, está integrado por consideraciones históricas, culturales y sociales propias de cada pueblo. Por ello, su protección y mejoramiento, requieren de la consulta permanente a la población, a fin de conocer sus aspiraciones y experiencias. La política ambiental, en el mundo, ha sido fruto de la presión social lideradas por las organizaciones ecologistas. La experiencia alemana originada por el surgimiento del partido verde, es el símbolo de la crisis de los partidos tradicionales que no atendieron la nueva realidad ambiental. En nuestra provincia, el Estado tiene los medios para conocer las aspiraciones de calidad de vida de su pueblo: el Consejo Provincial del Ambiente, las audiencias públicas previstas en la Evaluación del Impacto Ambiental para el control de la calidad de los servicios de agua potable y saneamiento (Ley Nº 6.044/1993) y los programas de educación ambiental son sus instrumentos más eficaces…”.

- La cooperación técnica y política: destaca la exigencia de un esfuerzo interdisciplinario que busque en los aportes de las distintas especialidades científicas la solución a los problemas ambientales. Resalta que el ambiente y sus problemas no entienden de jurisdicciones políticas, por lo que el éxito de la propia política ambiental depende de la cooperación con otras provincias, siendo el Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA) la respuesta institucional a esta necesidad.

El surgimiento de una política ambiental en Mendoza está intrínsecamente relacionado con su territorio, y la cultura mendocina que ha determinado el ordenamiento del mismo. “…La preservación del ambiente como objetivo político de la Provincia de Mendoza no es un fenómeno coyuntural, sino un largo proceso cultural que encuentra en la historia provincial sus verdaderas bases. La cultura mendocina es la cultura ambiental del oasis…” (Rodríguez Salas, 1993:14). Por lo antes mencionado, se asocia esta relación del pueblo mendocino con su ambiente con la gestación de una política dirigida a la preservación y correcta administración del mismo.

En relación a los conflictos en torno a la minería, Rodríguez Salas afirma que esta misma cultura mendocina del oasis, contribuye a generar la percepción de la megaminería como actividad incompatible con la cultura del mendocino.

Por otra parte, como ya fue mencionado, la Ley General de Aguas de la provincia data del año 1884. Fue la primera en su género en el país, y su vigencia actual demuestra el adelanto institucional que significó para la administración del recurso hídrico y el desarrollo de la economía provincial (Magnani, 1991). Otros ejemplos del empeño mendocino para mejorar sus condiciones vitales, mencionados por los integrantes del “Programa de Investigación y Difusión del Derecho Ambiental”, son la creación del “Parque General San Martín” en el año 1986 –entonces “Parque del Oeste”-, y la denominada “cultura del árbol”, inculcada a partir del terremoto de 1861. También la reglamentación de la Ley Nº 5.100, por el Decreto Nº 2.404 del año 1989, respecto al recurso aire, es parte del comienzo de la protección de los recursos naturales.

Luego de esta etapa denominada “proceso de protección sectorial” -es decir, por recurso natural- se produce una superación, generada por la característica de los nuevos problemas ambientales (Rodríguez Salas, 1993). Respecto a la evolución de las normas ambientales, se observa una primera etapa que comprende normas orientadas en función de los usos de un recurso (riego, agua potable, navegación, entre otros). Luego, encontramos una legislación orientada en función de cada categoría o especie de recursos naturales, coordinando los distintos usos (aguas, minas, forestales, entre otros). Posteriormente, tenemos la legislación orientada hacia el conjunto de los recursos naturales. Finalmente, están las normas orientadas al entorno como conjunto global, al control ecológico, tomando en cuenta los ecosistemas. Éstas últimas son las normas ambientales en sentido estricto (Cano, 1978).

El paso al derecho ambiental mendocino tiene lugar a partir de la creación en el año 1989 del Ministerio de Medio Ambiente, Urbanismo y Vivienda. En dicho año, mediante la Ley Nº 5.487, se crean los Ministerios de Salud, Acción Social y de Medio Ambiente, Urbanismo y Vivienda, sobre las estructuras del hasta entonces Ministerio de Bienestar Social. Esto significa que “una nueva concepción del Estado comenzaba a realizarse”, ya que a partir de dicha ley el derecho positivo consagra como responsabilidad del Estado provincial la formulación de la política ambiental. Se acelera así la sanción de un cúmulo de leyes e instituciones propias de la política ambiental. En este sentido corresponde a la ley de Preservación del Ambiente (Ley Provincial Nº 5.961/1993) dar unidad al nuevo sistema. Contiene así los Principios de la Política Ambiental, el Plan y el Informe Ambiental, el Consejo Provincial del Ambiente, la Protección Jurisdiccional de los Intereses Difusos, y la Evaluación del Impacto Ambiental (Rodríguez Salas, 1993).

 La Nº 5.961 (1993) Ley Provincial de Preservación del Medio Ambiente

El espíritu que llevó a la creación de esta ley fue que todos los mecanismos regulados por ella sean de carácter público.

La Ley Provincial de Preservación del Medio Ambiente, “…tiene por objeto la preservación del ambiente en todo el territorio de la provincia de Mendoza, a los fines de resguardar el equilibrio ecológico y el desarrollo sustentable, siendo sus normas de orden público…” (Art. 1º). Declara de interés provincial las acciones y actividades destinadas a la preservación, conservación, defensa y mejoramiento de los ambientes urbanos, agropecuarios y naturales y todos sus elementos constitutivos. Asimismo, establece en su Art. 5º inciso E, que los habitantes de la provincia de Mendoza tienen derecho a gozar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

También menciona la elaboración por parte del Poder Ejecutivo –por intermedio del entonces Ministerio de Medio Ambiente, Urbanismo y Vivienda, actual Secretaría de Ambiente- de un Plan Ambiental y un Informe Ambiental anual. Dicho Informe contiene el desarrollo del Plan Ambiental, y el Art. 8º establece que deberá ser difundido y publicitado para conocimiento de la opinión pública. El 2009 fue el segundo año en que este informe fue presentado en Mendoza por el Poder Ejecutivo.

Por otra parte, el Art. 9º crea el Consejo Provincial del Ambiente, como órgano asesor del Poder Ejecutivo. Rodríguez Salas destaca que se trata del único Consejo de este tipo en el país que está integrado por organizaciones sociales.

En el Art. 15º, se menciona que “…Todos los funcionarios de la administración pública provincial, en ejercicio de sus funciones, deberán prestar la colaboración requerida por el consejo provincial del ambiente…”.

Esta ley se aplica para la defensa jurisdiccional de los intereses difusos y los derechos colectivos (medio ambiente, conservación del equilibrio ecológico, valores estéticos, históricos, urbanísticos, artísticos, arquitectónicos, arqueológicos y paisajísticos, y otros bienes que respondan en forma idéntica a necesidades comunes de grupos humanos a fin de salvaguardar la calidad de la vida social).

Sobre los encargados de proponer e impulsar las acciones previstas en esta Ley, el Art. 20º reconoce a “…las autoridades provinciales o municipales, en especial el Fiscal de Estado, y las agrupaciones privadas legalmente reconocidas, constituidas para la defensa de los intereses colectivos, con una antigüedad no menor de un (1) año y adecuadamente representativas del grupo o categorías de interesados…”.

Esta Ley también detalla el proceso de Evaluación de Impacto Ambiental a fin de obtener la DIA para “…todos los proyectos de obras o actividades capaces de modificar, directa o indirectamente el ambiente del territorio provincial…” (Art. 27º). Entre estas actividades –detalladas en el Anexo I de dicha Ley- se encuentran la exploración y explotación de hidrocarburos y minerales utilizados en la generación de energía nuclear y la extracción minera a cielo abierto, entre otras. Dentro de este procedimiento, se encuentra la etapa de audiencia pública de los interesados y afectados.

Por su parte, el Art. 35º establece que, “…Previo a la emisión de la DIA, la autoridad de aplicación deberá considerar en los análisis de los resultados producidos en las distintas etapas del procedimiento (de evaluación de impacto ambiental), los siguientes criterios: a) El ordenamiento ecológico provincial, con sus subsistemas e interacciones; b) Las disposiciones legales y planes de manejo de las áreas protegidas naturales y urbanas; c) Los criterios ecológicos para la protección de la flora y de la fauna, para el aprovechamiento racional de los recursos naturales y para la protección del ambiente; d) Las regulaciones sobre ordenamiento territorial y todas aquellas otras concernientes a la preservación ambiental; e) Los objetivos de la política ambiental provincial, la cual armonizara las necesidades del desarrollo económico y social con las del sostenimiento y mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes de la provincia…”.

Es decir, que el decisor político se reserva la posibilidad de rechazar el emprendimiento si éste, más allá de su evaluación desde el aspecto científico, ocasiona problemas a la provincia desde el aspecto político. El Estado es el amortizador de los bienes públicos.

Otros temas que esta ley aborda son la educación y la información ambiental.

En conclusión, esta ley establece: la formulación de un Plan e Informe Ambiental, que deberá ser difundido y publicado; la creación del Consejo Provincial del Ambiente como órgano asesor; la posibilidad de presentar un Amparo Ambiental (en este proceso judicial Fiscalía de Estado puede actuar como Ombudsman, es decir, como Defensor del Pueblo), y un procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental cuya DIA es nula sin dictamen técnico y audiencia previa. Estos elementos tienen como finalidad que todos los procedimientos ambientales sean de carácter público, tratándose de un sistema de control cruzado (administrativo y judicial) al que se incorpora el control social mediante la participación.

Esta ley está siendo actualmente revisada y el gobierno provincial tiene intenciones de reformular y actualizar dicha ley. Ya se han realizado durante el año 2009 talleres participativos sobre diferentes cuestiones abordadas en la misma: participación, comunicación, aspectos técnicos, entre otros.

Es importante destacar que, en caso de ser reformulada la Ley Nº 5.961, posiblemente también serían revisados los decretos que la reglamentan, como el Decreto Nº 820 que regula la evaluación ambiental para la actividad minera.

Dejamos por un momento el ámbito provincial y volvemos al ámbito nacional, para destacar los artículos de la Constitución Nacional y las leyes que rigen en materia ambiental.