DÉFICIT PÚBLICO E INSTITUCIONES PRESUPUESTARIAS: EL CASO DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LA REGIÓN DE MURCIA 1983 - 2003

José Francisco Bellod Redondo

2.3. - Proceso Autonómico y Proceso Presupuestario

El proceso presupuestario de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia se caracteriza por la provisionalidad y la tardanza en alcanzar un diseño definitivo. Su evolución está estrechamente ligada al proceso autonómico, del cual es una pieza fundamental.

La Región de Murcia se constituye en Comunidad Autónoma con la aprobación de su Estatuto de Autonomía, mediante Ley Orgánica 4/1982 de 9 de junio, y conforme a lo dispuesto en el artículo 143 de la Constitución Española . Era la culminación de un proceso de constitución autonómica iniciado dos años antes con la constitución de la asamblea de parlamentarios y diputados murcianos encargada de redactar el anteproyecto de Estatuto .

Dicho proceso había concitado el consenso mayoritario de la sociedad murciana, de modo que una vez en las Cortes, el proyecto se tramitó con relativa agilidad y elevado consenso en cuanto a su contenido, según se desprende de las actas de los debates parlamentarios .

El Estatuto dedica un artículo, el número 46 de su Título IV "Hacienda y Economía", a la regulación de los principios básicos del proceso presupuestario, principios que por otra parte son análogos a los establecidos por el artículo 134 de la Constitución Española para regular los Presupuestos Generales del Estado. De este modo la redacción original del Título IV del Estatuto se benefició tanto del espíritu general de consenso como de su similitud con el texto constitucional .

Tales principios son:

a) Exclusividad del Consejo de Gobierno en la iniciativa legislativa presupuestaria.

b) Carácter anual del presupuesto y posibilidad de prórroga.

c) Competencia de la Asamblea Regional para su enmienda, aprobación y control.

d) Presupuesto bruto.

e) Homogeneidad y posibilidad de consolidación con los Presupuestos Generales del Estado.

En buena medida no es sino la transposición de lo establecido por la LGP y la LOFCA en materia de presupuestos autonómicos.

En el Cuadro 2 hemos establecido la correspondencia entre los principios presupuestarios clásicos a los que anteriormente hicimos referencia y el articulado del Título IV del Estatuto de Autonomía . Dos notas merecen ser destacadas en relación con el cuadro anterior. En primer lugar, los principios que fija la redacción del artículo 46 del Estatuto abarcan la totalidad del ciclo presupuestario, de modo que constituye un buen punto de partida para el posterior desarrollo legislativo. En segundo lugar, puede comprobarse que tales principios sólo se corresponden parcialmente con los principios presupuestarios clásicos: de los principios de naturaleza económica se hace total omisión en el articulado del Estatuto; de los principios de naturaleza contable sólo se puede identificar (parcialmente) el de presupuesto bruto; y en cuanto a los principios de naturaleza política, a pesar de ser los que mayor protagonismo tienen en el texto legal, se excluyen algunos tan importantes como el de especialidad (cuantitativa, cualitativa y temporal), el de no afectación y el de exactitud.

Aprobado el Estatuto, los primeros años de andadura de la nueva experiencia autonómica revelan la severa carencia normativa en diversas materias, entre ellas la presupuestaria. Al fin y al cabo los principios presupuestarios, como tales, son necesarios pero insuficientes para conducir adecuadamente la gestión cotidiana del presupuesto autonómico, de modo que en ausencia de una ley especifica se optó inicialmente por regular el proceso de gestión y ejecución presupuestarias a través de la ley de presupuestos autonómica de cada año, y mediante el recurso a la Ley General Presupuestaria para subsanar las lagunas de aquélla. Opción por otra parte perfectamente lógica y común a la mayoría de las autonomías nacientes. En ese sentido se pronunciaron diversos autores como, por ejemplo, Herrero Suazo (1984): "…la Ley General Presupuestaria debe subsistir en las Comunidades Autónomas como ley principal a falta de la autonómica específica y como ley supletoria en los casos en que hayan sido aprobadas leyes presupuestarias propias".

Obviamente, tanto el poder ejecutivo como el legislativo eran conscientes, desde los inicios de la experiencia autonómica, de estas carencias y de la necesidad de iniciar con urgencia el debate sobre una norma presupuestaria propia. Así lo atestiguan las palabras de D. José Molina, uno de los primeros Consejeros de Economía y Hacienda, en la presentación del proyecto de ley de presupuestos para 1984:

“…se ha dicho que hay excesivas concesiones al Consejero de Economía para que ejerza unas facultades excepcionales, son las que concede la Ley General Presupuestaria. Es muy posible que en esta Legislatura podamos discutir una Ley General Presupuestaria para la Comunidad Autónoma de Murcia” .

No pudo ser: hubo que esperar hasta 1990, es decir, hasta mediados de la legislatura siguiente, para ver aprobada la primera ley reguladora del proceso presupuestario: la LHRM, a la cual nos referiremos reiteradamente en las páginas siguientes. La aprobación del TRLGP y de la Ley 39/1988 de 28 de diciembre reguladora de las Haciendas Locales (en adelante LRHL) fueron los detonantes que animaron definitivamente al Consejo de Gobierno a presentar el proyecto de ley .

El Consejo de Gobierno, por acuerdo de 7 de diciembre de 1989, remitió el proyecto de ley a la Asamblea Regional para su debate y enmienda. No se presentaron enmiendas a la totalidad, probablemente por el interés del conjunto de los grupos parlamentarios en agilizar el debate de un texto largamente esperado y sobre cuya necesidad nadie albergaba dudas.

Agilizado el debate por la ausencia de enmiendas a la totalidad, los grupos parlamentarios optaron por cargar las tintas en el debate de enmiendas parciales: se presentaron 245 enmiendas parciales , de las cuales 103 fueron aprobadas para su defensa en Pleno. El Título II “Del Presupuesto”, en el que se regula específicamente el proceso presupuestario, fue el que centró la atención de los grupos parlamentarios, siendo objeto de 47 de las 103 enmiendas debatidas en Pleno .

Durante los ocho años siguientes a la aprobación de la LHRM, el texto original de la misma fue objeto de numerosas modificaciones, fundamentalmente por medio de disposiciones adicionales incorporadas en las sucesivas leyes de presupuestos. Diez años después, en aras del principio de seguridad jurídica, se aprobaría el Texto Refundido de la LHRM , recogiendo todas las modificaciones producidas en el texto original y regularizando, aclarando y armonizando los textos legales refundidos.

En el Cuadro 3 hemos realizado un ejercicio análogo al del Cuadro 2, registrando los artículos de la LHRM en los que se contienen los principios presupuestarios. Si lo comparamos con el Estatuto de Autonomía (Cuadro 2), percibimos dos hechos relevantes. Por una parte, y análogamente a lo que sucede en el Estatuto, el legislador ha prescindido de los principios clásicos de naturaleza económica. Por otra parte, y como corresponde a una ley que desarrolla una parte del Estatuto, al contrario que este la LHRM desarrolla los principios presupuestarios clásicos que en aquél aparecen de modo meramente enunciativo.

Básicamente la LHRM es una transposición del TRLGP aplicada a las peculiaridades de una hacienda autonómica y regula el proceso presupuestario en lo referente a la elaboración y aprobación del presupuesto , el sistema de modificación de créditos presupuestarios , la ejecución y liquidación del presupuesto , así como normas específicas a aplicar a los organismos autónomos dependientes de la Comunidad Autónoma . En el Título II se regula el régimen de endeudamiento , fuertemente condicionado por lo que al efecto establece la LOFCA.