D�FICIT P�BLICO E INSTITUCIONES PRESUPUESTARIAS: EL CASO DE LA COMUNIDAD AUT�NOMA DE LA REGI�N DE MURCIA 1983 - 2003

Jos� Francisco Bellod Redondo

2.3. - Proceso Auton�mico y Proceso Presupuestario

El proceso presupuestario de la Comunidad Aut�noma de la Regi�n de Murcia se caracteriza por la provisionalidad y la tardanza en alcanzar un dise�o definitivo. Su evoluci�n est� estrechamente ligada al proceso auton�mico, del cual es una pieza fundamental.

La Regi�n de Murcia se constituye en Comunidad Aut�noma con la aprobaci�n de su Estatuto de Autonom�a, mediante Ley Org�nica 4/1982 de 9 de junio, y conforme a lo dispuesto en el art�culo 143 de la Constituci�n Espa�ola . Era la culminaci�n de un proceso de constituci�n auton�mica iniciado dos a�os antes con la constituci�n de la asamblea de parlamentarios y diputados murcianos encargada de redactar el anteproyecto de Estatuto .

Dicho proceso hab�a concitado el consenso mayoritario de la sociedad murciana, de modo que una vez en las Cortes, el proyecto se tramit� con relativa agilidad y elevado consenso en cuanto a su contenido, seg�n se desprende de las actas de los debates parlamentarios .

El Estatuto dedica un art�culo, el n�mero 46 de su T�tulo IV "Hacienda y Econom�a", a la regulaci�n de los principios b�sicos del proceso presupuestario, principios que por otra parte son an�logos a los establecidos por el art�culo 134 de la Constituci�n Espa�ola para regular los Presupuestos Generales del Estado. De este modo la redacci�n original del T�tulo IV del Estatuto se benefici� tanto del esp�ritu general de consenso como de su similitud con el texto constitucional .

Tales principios son:

a) Exclusividad del Consejo de Gobierno en la iniciativa legislativa presupuestaria.

b) Car�cter anual del presupuesto y posibilidad de pr�rroga.

c) Competencia de la Asamblea Regional para su enmienda, aprobaci�n y control.

d) Presupuesto bruto.

e) Homogeneidad y posibilidad de consolidaci�n con los Presupuestos Generales del Estado.

En buena medida no es sino la transposici�n de lo establecido por la LGP y la LOFCA en materia de presupuestos auton�micos.

En el Cuadro 2 hemos establecido la correspondencia entre los principios presupuestarios cl�sicos a los que anteriormente hicimos referencia y el articulado del T�tulo IV del Estatuto de Autonom�a . Dos notas merecen ser destacadas en relaci�n con el cuadro anterior. En primer lugar, los principios que fija la redacci�n del art�culo 46 del Estatuto abarcan la totalidad del ciclo presupuestario, de modo que constituye un buen punto de partida para el posterior desarrollo legislativo. En segundo lugar, puede comprobarse que tales principios s�lo se corresponden parcialmente con los principios presupuestarios cl�sicos: de los principios de naturaleza econ�mica se hace total omisi�n en el articulado del Estatuto; de los principios de naturaleza contable s�lo se puede identificar (parcialmente) el de presupuesto bruto; y en cuanto a los principios de naturaleza pol�tica, a pesar de ser los que mayor protagonismo tienen en el texto legal, se excluyen algunos tan importantes como el de especialidad (cuantitativa, cualitativa y temporal), el de no afectaci�n y el de exactitud.

Aprobado el Estatuto, los primeros a�os de andadura de la nueva experiencia auton�mica revelan la severa carencia normativa en diversas materias, entre ellas la presupuestaria. Al fin y al cabo los principios presupuestarios, como tales, son necesarios pero insuficientes para conducir adecuadamente la gesti�n cotidiana del presupuesto auton�mico, de modo que en ausencia de una ley especifica se opt� inicialmente por regular el proceso de gesti�n y ejecuci�n presupuestarias a trav�s de la ley de presupuestos auton�mica de cada a�o, y mediante el recurso a la Ley General Presupuestaria para subsanar las lagunas de aqu�lla. Opci�n por otra parte perfectamente l�gica y com�n a la mayor�a de las autonom�as nacientes. En ese sentido se pronunciaron diversos autores como, por ejemplo, Herrero Suazo (1984): "…la Ley General Presupuestaria debe subsistir en las Comunidades Aut�nomas como ley principal a falta de la auton�mica espec�fica y como ley supletoria en los casos en que hayan sido aprobadas leyes presupuestarias propias".

Obviamente, tanto el poder ejecutivo como el legislativo eran conscientes, desde los inicios de la experiencia auton�mica, de estas carencias y de la necesidad de iniciar con urgencia el debate sobre una norma presupuestaria propia. As� lo atestiguan las palabras de D. Jos� Molina, uno de los primeros Consejeros de Econom�a y Hacienda, en la presentaci�n del proyecto de ley de presupuestos para 1984:

“…se ha dicho que hay excesivas concesiones al Consejero de Econom�a para que ejerza unas facultades excepcionales, son las que concede la Ley General Presupuestaria. Es muy posible que en esta Legislatura podamos discutir una Ley General Presupuestaria para la Comunidad Aut�noma de Murcia” .

No pudo ser: hubo que esperar hasta 1990, es decir, hasta mediados de la legislatura siguiente, para ver aprobada la primera ley reguladora del proceso presupuestario: la LHRM, a la cual nos referiremos reiteradamente en las p�ginas siguientes. La aprobaci�n del TRLGP y de la Ley 39/1988 de 28 de diciembre reguladora de las Haciendas Locales (en adelante LRHL) fueron los detonantes que animaron definitivamente al Consejo de Gobierno a presentar el proyecto de ley .

El Consejo de Gobierno, por acuerdo de 7 de diciembre de 1989, remiti� el proyecto de ley a la Asamblea Regional para su debate y enmienda. No se presentaron enmiendas a la totalidad, probablemente por el inter�s del conjunto de los grupos parlamentarios en agilizar el debate de un texto largamente esperado y sobre cuya necesidad nadie albergaba dudas.

Agilizado el debate por la ausencia de enmiendas a la totalidad, los grupos parlamentarios optaron por cargar las tintas en el debate de enmiendas parciales: se presentaron 245 enmiendas parciales , de las cuales 103 fueron aprobadas para su defensa en Pleno. El T�tulo II “Del Presupuesto”, en el que se regula espec�ficamente el proceso presupuestario, fue el que centr� la atenci�n de los grupos parlamentarios, siendo objeto de 47 de las 103 enmiendas debatidas en Pleno .

Durante los ocho a�os siguientes a la aprobaci�n de la LHRM, el texto original de la misma fue objeto de numerosas modificaciones, fundamentalmente por medio de disposiciones adicionales incorporadas en las sucesivas leyes de presupuestos. Diez a�os despu�s, en aras del principio de seguridad jur�dica, se aprobar�a el Texto Refundido de la LHRM , recogiendo todas las modificaciones producidas en el texto original y regularizando, aclarando y armonizando los textos legales refundidos.

En el Cuadro 3 hemos realizado un ejercicio an�logo al del Cuadro 2, registrando los art�culos de la LHRM en los que se contienen los principios presupuestarios. Si lo comparamos con el Estatuto de Autonom�a (Cuadro 2), percibimos dos hechos relevantes. Por una parte, y an�logamente a lo que sucede en el Estatuto, el legislador ha prescindido de los principios cl�sicos de naturaleza econ�mica. Por otra parte, y como corresponde a una ley que desarrolla una parte del Estatuto, al contrario que este la LHRM desarrolla los principios presupuestarios cl�sicos que en aqu�l aparecen de modo meramente enunciativo.

B�sicamente la LHRM es una transposici�n del TRLGP aplicada a las peculiaridades de una hacienda auton�mica y regula el proceso presupuestario en lo referente a la elaboraci�n y aprobaci�n del presupuesto , el sistema de modificaci�n de cr�ditos presupuestarios , la ejecuci�n y liquidaci�n del presupuesto , as� como normas espec�ficas a aplicar a los organismos aut�nomos dependientes de la Comunidad Aut�noma . En el T�tulo II se regula el r�gimen de endeudamiento , fuertemente condicionado por lo que al efecto establece la LOFCA.