DÉFICIT PÚBLICO E INSTITUCIONES PRESUPUESTARIAS: EL CASO DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LA REGIÓN DE MURCIA 1983 - 2003

José Francisco Bellod Redondo

1.3. - Los Principios Presupuestarios Clásicos

Hemos estimado interesante hacer una referencia expresa acerca de la vigencia de los principios presupuestarios clásicos, dado que constituyen una piedra angular en las instituciones presupuestarias de las cuales nos ocuparemos a lo largo de nuestro trabajo. Como indica Alarcón García (1996, p. 293), "el análisis de los principios presupuestarios es de gran importancia pues éstos son reflejo de los criterios políticos existentes sobre el papel del Estado y de los entes públicos en la vida económica de una nación, así como de la necesidad de transparencia en la gestión de los caudales públicos". El proceso de construcción autonómica implica, entre otros menesteres, un proceso de construcción normativa en el ámbito de la actividad financiera. Un proceso lento, muy lento, plasmado en las sucesivas leyes de Presupuestos y en una tardía pero indispensable Ley de Hacienda de la Región de Murcia.

Los principios presupuestarios clásicos han sido considerados durante largo tiempo el punto de partida generalmente aceptado para la construcción de las normas jurídicas que regulaban el proceso presupuestario. Se denominan clásicos por ser “la escuela económica clásica la primera que elaboró una serie de principios presupuestarios en los que habían de basarse, desde el contenido del presupuesto, hasta su forma de elaboración, pasando por las normas de disciplina político - administrativa a las que el mismo había de someterse” . Aunque no todos los autores comparten exactamente el mismo criterio , tales principios pueden clasificarse del modo siguiente:

Principios Políticos:

a) De competencia. Corresponde al Parlamento en representación de la soberanía popular, aprobar los gastos e ingresos públicos.

b) De universalidad. El presupuesto debe recoger la totalidad de gastos e ingresos originados por la actividad financiera del Estado.

c) De claridad. La metodología de confección del presupuesto debe permitir su control parlamentario.

d) De especialidad cualitativa. Los créditos presupuestarios deben destinarse a la finalidad para la que fueron aprobados.

e) De especialidad cuantitativa. El importe del gasto no debe superar el importe del crédito presupuestado.

f) De especialidad temporal. Los créditos sólo podrán ser gastados dentro del ejercicio para el que fueron aprobados.

g) De publicidad. Las distintas fases del proceso presupuestario deben estar abiertas al conocimiento del común de los ciudadanos.

h) De exactitud. Las estimaciones de ingresos y los estados de gastos contenidos en el presupuesto deben aproximarse lo máximo posible a la ejecución presupuestaria.

i) De anticipación. El presupuesto debe ser aprobado por el órgano legislativo con anterioridad al inicio del ejercicio presupuestario.

j) De temporalidad. El presupuesto tiene una vida limitada y debe ser aprobado periódicamente por el órgano legislativo.

Principios Económicos:

a) De equilibrio. Los gastos presupuestarios deben ser financiados en su totalidad con ingresos ordinarios.

b) De gestión mínima. El volumen del presupuesto debe ser lo más reducido posible.

c) De autoliquidación de la deuda. Sólo se emitirán pasivos financieros para financiar inversiones capaces de generar recursos con los que liquidar la deuda contraída.

Principios Contables:

a) De presupuesto bruto. Las partidas del presupuesto se aplicarán por su importe bruto, sin descuentos o bonificaciones.

b) De unidad de caja. Los cobros y los pagos deberán centralizarse en una caja única o Tesorería.

c) De especificación. Los ingresos y los gastos deben clasificarse de acuerdo con criterios lógicos que atiendan a su naturaleza objetiva.

d) De ejercicio cerrado. El presupuesto debe recoger exclusivamente las operaciones efectuadas durante el ejercicio presupuestario.

Sobre la definición particular de cada uno de los principios anteriores nos remitimos a la bibliografía existente y estimamos de interés reseñar que existe cierto consenso sobre la desigual vigencia que en la actualidad tiene cada uno de los principios citados. Como afirman García Villarejo y Salinas Sánchez (1992, p.175), "la explicitación de los denominados principios presupuestarios constituye en gran parte una traducción al terreno presupuestario de una determinada forma de entender las instituciones en que se articula la democracia parlamentaria y de una determinada teoría de la actividad financiera", opinión que suscribimos al igual que la de García García (1984, p. 66), y según la cual los principios presupuestarios "son el producto de una experiencia social e histórica que arranca del pasado, se proyecta sobre el presente y sufre los embates de la compleja realidad humana e institucional en que se inserta, con la que se vitalizan cambiando de matiz, o, en el punto extremo, se extinguen".

Asumiendo estas reflexiones, no parece demasiado arriesgado afirmar que doscientos años de revoluciones y contrarrevoluciones políticas, económicas e intelectuales tenían necesariamente que conmover los cimientos de la hacienda presupuestaria clásica: "Tanto se ha hablado y escrito sobre la crisis de los principios presupuestarios clásicos y tanto se ha puesto en duda su operatividad que podría incurrirse en el error de pensar que actualmente no cumplen otra función que la de ser un punto común de la inercia doctrinal y legislativa, carente de verdadera y fructífera justificación jurídica" .

En nuestra opinión, los principios contables, probablemente por su carácter instrumental, han sido los que mejor han resistido el paso del tiempo, adaptándose y perfeccionándose al servicio de los restantes principios.

Por el contrario, los principios económicos son los que de forma más dramática han sufrido las controversias doctrinales del siglo XX, controversias nunca ajenas al papel del Estado en la economía. El equilibrio presupuestario y el mecanismo óptimo para su consecución, o el volumen del gasto público siguen siendo debates candentes en los albores del siglo XXI, como demuestra la reciente aprobación de la Ley 18/2001, General de Estabilidad Presupuestaria o el debate en el seno de la Unión Europea acerca del déficit público en Francia o Alemania.

En cuanto a los principios políticos, y particularmente el de competencia, un sector de la doctrina considera que la moderna evolución de los sistemas democráticos, caracterizada por la paulatina sustitución de la ideal "separación de poderes" en pos de una "distribución de poderes" funcional , y por la creciente sofisticación y tecnificación del proceso presupuestario requiere reconsiderar "el primitivo y simplista esquema mental de que el Gobierno sólo gobierna y el Parlamento sólo legisla" .

Pero a pesar del desigual protagonismo que cada uno de los principios presupuestarios clásicos ha tenido en cada momento histórico concreto, lo cierto es que ni llegan a extinguirse en los momentos más críticos ni se instalan para siempre en el cenit en su momento de mayor gloria; probablemente porque tales principios son una de las grandes creaciones intelectuales de la Hacienda Pública, y de ellos podríamos decir, parafraseando a Schumpeter (1990, p. 17), que "…la mayor parte de las creaciones del intelecto o de la fantasía desaparecen para siempre después de un intervalo de tiempo que varía entre una hora de sobremesa y una generación. Con otras, sin embargo, no ocurre así. Sufren eclipses, pero reaparecen de nuevo; y no como elementos anónimos de un legado cultural, sino con su ropaje propio y con sus cicatrices personales que pueden verse y tocarse. Podemos llamar a éstas las grandes creaciones, definición que tiene la ventaja de enlazar la grandeza con la vitalidad…No es necesario creer que una gran contribución, en sus líneas fundamentales o en sus detalles, deba forzosamente ser una fuente de luz y perfección. Podemos pensar por el contrario, que se trata de un poder de las tinieblas; podemos juzgar que es errónea en sus fundamentos o estar en desacuerdo con algunos de sus puntos particulares".