D�FICIT P�BLICO E INSTITUCIONES PRESUPUESTARIAS: EL CASO DE LA COMUNIDAD AUT�NOMA DE LA REGI�N DE MURCIA 1983 - 2003

Jos� Francisco Bellod Redondo

4.1.4. - Modificaciones Presupuestarias y Discrecionalidad

Un aspecto fundamental de la gesti�n presupuestaria es el papel desempe�ado por las modificaciones presupuestarias. Su r�gimen, cuya evoluci�n pormenorizada hemos tenido ocasi�n de comprobar m�s arriba, es una pieza imprescindible para configurar el mapa de normas de procedimiento que integran el proceso presupuestario auton�mico.

Para una valoraci�n global de la importancia de las modificaciones presupuestarias, y de su posible impacto en el d�ficit p�blico, comenzaremos por examinar su evoluci�n en t�rminos cuantitativos en los sucesivos presupuestos de la Comunidad Aut�noma de la Regi�n de Murcia. Para ello hemos comparado, para cada a�o, el importe total de las modificaciones con el presupuesto inicial de gastos respectivo. La raz�n por la que establecemos la comparaci�n con el presupuesto inicial, y no con el presupuesto definitivo o el presupuesto ejecutado, es sencilla: en el presupuesto inicial se plasma la voluntad del legislador y en ese sentido es una magnitud m�s "homog�nea" que el presupuesto definitivo (afectado por las propias modificaciones presupuestarias) o el presupuesto ejecutado.

En cuanto al volumen de las modificaciones debe advertirse que, para aquellas que tienen un importe negativo (bajas por anulaci�n de cr�ditos), se ha tomado el valor absoluto, mientras que para aquellas que no alteran el volumen total del presupuesto (transferencias de cr�dito, redistribuciones y habilitaciones) hemos computado tan solo el "lado" positivo de las modificaciones, para evitar duplicar su importe y con ello, sesgar al alza su impacto presupuestario.

Estos resultados se exponen en el Cuadro 36 y los hemos representado en el Gr�fico 25 y en el Gr�fico 26. En la segunda columna del Cuadro 36 hemos consignado el importe total de las modificaciones presupuestarias en valores absolutos de cada a�o, en la tercera columna hemos registrado el importe del presupuesto inicial de gastos y en la cuarta el importe relativo de las modificaciones presupuestarias como porcentaje del presupuesto inicial de gastos.

La primera caracter�stica a destacar es el elevado impacto que han tenido las modificaciones en los sucesivos ejercicios presupuestarios: tal y como puede verse en el Cuadro 36, por t�rmino medio las modificaciones de cr�dito han representado el 36�0% del presupuesto de gastos inicialmente aprobado, llegando en numerosas ocasiones a superar el 50% (a�os 1983, 1985, 1986, 1988, 1989, 1993 y 2002). Es decir, el presupuesto que maneja el poder ejecutivo es significativamente distinto (en lo cualitativo y en lo cuantitativo) del aprobado por el legislador.

La segunda caracter�stica es la tendencia creciente en el importe nominal de las modificaciones, tendencia que en t�rminos relativos se ve enmascarada por el mayor ritmo de crecimiento que registra el volumen total del presupuesto de gastos (ver Gr�fico 25).

Ambas caracter�sticas indican que en la historia presupuestaria de la Comunidad Aut�noma de la Regi�n de Murcia ha sido (y es a�n hoy d�a) pr�ctica com�n recurrir a las modificaciones presupuestarias, de modo que el presupuesto del que finalmente dispone el poder ejecutivo difiere sustancialmente del aprobado por el legislador, tanto en su importe como en su distribuci�n.

�Podemos identificar alg�n patr�n de comportamiento en las modificaciones presupuestarias en funci�n de criterios institucionales? Dos son los criterios institucionales que hemos identificado:

a) La entrada en vigor de la LHRM.

b) La ideolog�a del Gobierno en el poder.

La entrada en vigor de la LHRM supuso dotar de estabilidad al sistema normativo que soporta el proceso presupuestario en la Regi�n de Murcia. La ideolog�a del Gobierno en el poder trata de discriminar entre los Gobiernos de izquierda (1983 - 1995) y los Gobiernos de derecha (1996 - 2003).

En el Cuadro 37 hemos registrado, para cada uno de los criterios antes enunciados, la participaci�n de las modificaciones presupuestarias en el Presupuesto Inicial .

Atendiendo a los datos del Cuadro 37, llama la atenci�n en primer lugar el elevado impacto que las modificaciones presupuestarias han representado en el presupuesto en el periodo abarcado por nuestro estudio: entre los a�os 1983 y 2003, las modificaciones efectuadas han representado, por t�rmino medio, el 35�0% del presupuesto inicialmente aprobado. Grosso modo, ello implica que m�s de la tercera parte del presupuesto ejecutado no se corresponde, ni cuantitativa, ni cualitativamente, con lo inicialmente aprobado por la Asamblea Regional de Murcia. De este modo, se relativiza la importancia de la fase de elaboraci�n presupuestaria que analizamos en el ep�grafe anterior. En otras palabras, el presupuesto sigue inmerso en un proceso de elaboraci�n m�s all� de los l�mites legalmente establecidos para su elaboraci�n debate y aprobaci�n. El debate legislativo que tiene lugar en el �ltimo trimestre del a�o es tan s�lo un momento (importante sin duda) en la secuencia que nos conduce hacia el "verdadero" presupuesto.

Atendiendo a los criterios de delimitaci�n anteriormente enunciados, podemos tratar de inferir si el recurso a las modificaciones presupuestarias ha registrado cambios significativos en funci�n de los mismos. En realidad, los criterios considerados permiten dividir el periodo de estudio en fases que se solapan parcialmente y ello dificulta la imputaci�n de las causas de cambio de patr�n. Para clarificar el impacto de los elementos citados en el d�ficit p�blico, hemos estimado un modelo lineal sencillo, con dos dummys que se identifican cada uno de aquellos. Partimos de un modelo lineal:

[5.]

donde es el valor de las modificaciones presupuestarias en el ejercicio en proporci�n al presupuesto inicial de gastos; es una dummy representativa de la existencia (inexistencia) de la ley presupuestaria auton�mica y que toma el valor 1 para y el valor 0 para . La variable es una dummy representativa de la ideolog�a del Gobierno regional, tomando el valor 0 para (Gobiernos del PSOE) y el valor 1 para (Gobiernos del PP).

En el Cuadro 38 hemos representado el resultado de estimar tres modelos econom�tricos sencillos. El primero de ellos (1) se corresponde �ntegramente con la expresi�n [5]. Los restantes modelos son el resultado de mantener una sola dummy en la expresi�n [5]. El objetivo de las estimaciones realizadas es simplemente, discriminar el papel de las variables institucionales seleccionadas en el recurso a las modificaciones presupuestarias.

La estimaci�n (3) es la que mejores resultados cualitativos ofrece e incluye como variable explicativa la dummy relativa a la aprobaci�n de la Ley de Hacienda de la Regi�n de Murcia que tuvo lugar en 1990. Su poder explicativo es superior al de las estimaciones alternativas en las que se tienen en cuenta, conjuntamente o por separado, el cambio del partido en el poder. Esta �ltima variable (coeficiente ) ni siquiera resulta significativa al nivel de confianza . Como puede comprobarse, el signo del coeficiente es negativo: con la aprobaci�n de la LHRM se reduce significativamente el recurso a las modificaciones presupuestarias, especialmente en el caso de las ampliaciones de cr�dito, tal y como hemos tenido ocasi�n de comentar. En este sentido, no cabe duda que la normalizaci�n institucional que se produjo con la LHRM modific� sustancialmente el modo de gestionar el presupuesto, reduciendo en 29�94 puntos el peso de las modificaciones en el presupuesto inicial de gastos.

En una perspectiva cualitativa, en el Cuadro 39 podemos comprobar como se modific� la estructura de las modificaciones presupuestarias como consecuencia de la entrada en vigor de la LHRM. Las incorporaciones de cr�dito, el tipo m�s empleado hasta la entrada en vigor de la LHRM (53�9% del total) pasaron a ocupar un papel marginal (6�8%). Por el contrario las generaciones de cr�dito y, sobre todos, la transferencia de cr�dito adquirieron una relevancia especial, convirti�ndose �stas en el tipo m�s relevante despu�s de la entrada en vigor de la LHRM.

Buena parte de las modificaciones presupuestarias refleja exclusivamente la voluntad del poder ejecutivo, de modo que act�a como mecanismo para alterar el equilibrio de poderes en el proceso presupuestario a favor de este.

Para ponderar esta afirmaci�n hemos tratado de establecer dos categor�as de modificaciones presupuestarias, clasific�ndolas en funci�n del papel que el poder legislativo y el poder ejecutivo juegan en las mismas.

Por un lado tendr�amos aquellas modificaciones presupuestarias que inequ�vocamente se aprueban en el �mbito legislativo al ser la Asamblea Regional de Murcia el �rgano que las aprueba (cr�ditos extraordinarios y suplementos de cr�dito), o bien no deja al ejecutivo m�s margen que el de ampliar el alcance cuantitativo de una pol�tica preestablecida por el legislativo (ampliaciones de cr�dito). A esta categor�a la hemos denominado modificaciones presupuestarias no discrecionales.

En el extremo opuesto tenemos lo que hemos denominado modificaciones presupuestarias discrecionales: son aquellas cuya aprobaci�n depende exclusivamente de la voluntad del poder ejecutivo, de modo que pueden dar lugar a una transformaci�n sustancial (tanto cuantitativa como cualitativa) de las preferencias pol�ticas expresadas por el �rgano legislativo al aprobar el presupuesto. Aqu� hemos incluido las generaciones de cr�dito, las transferencias de cr�dito y las bajas por anulaciones de cr�dito .

En realidad, hay dos tipos de modificaciones (las incorporaciones de remanente de cr�dito y las bajas por anulaci�n de cr�ditos) en los que la calificaci�n de la discrecionalidad plantea serios problemas tanto de naturaleza metodol�gica como conceptual.

En las incorporaciones de remanente de cr�dito hallamos, en apariencia, una fuerte discrecionalidad: el legislador establece como principio general la anulaci�n de aquellos cr�ditos que al finalizar el ejercicio presupuestario no hayan quedado afectados al cumplimiento de obligaciones reconocidas, estableciendo a continuaci�n un cat�logo de cr�ditos potencialmente incorporables y otros de obligada incorporaci�n. A partir de ah� las incorporaciones se podr�an considerar como una acci�n discrecional del poder ejecutivo. Sin embargo, un planteamiento tan inmediato como este es enga�oso: la posibilidad de efectuar incorporaciones requiere la existencia de remanente de cr�dito, remanente que podr�a obedecer, entre otras razones, a una acci�n deliberada de no-ejecuci�n del presupuesto por parte del Gobierno. Esa no-ejecuci�n se convalida en el momento en que pudiendo incorporar el remanente al a�o siguiente, el ejecutivo decide no hacerlo, de modo que la discrecionalidad consistir�a en la omisi�n de la incorporaci�n. N�tese, por ejemplo, el tratamiento dado por la LHRM a la incorporaci�n de los cr�ditos extraordinarios aprobados en los dos �ltimos meses del ejercicio presupuestario y no ejecutados: el Consejero de Hacienda dispone de potestad discrecional para proceder o no a dicha incorporaci�n, esto es, puede, mediante la omisi�n de la incorporaci�n, dejar sin eficacia una norma jur�dica con rango de Ley. �No es eso discrecionalidad? Este car�cter dic�tomo de las incorporaciones de remanentes de cr�dito nos ha llevado a excluir las incorporaciones del montante de las modificaciones discrecionales.

En cuanto a las bajas por anulaci�n, su particularidad reside en que han sido utilizadas indistintamente por el poder legislativo y el ejecutivo, de modo que s�lo podemos considerar discrecionales las bajas efectuadas por este �ltimo sin que medie mandato legislativo. Por ello hemos excluido del c�mputo total de modificaciones presupuestarias discrecionales aquellas bajas efectuadas directamente por Ley .

Hechas estas aclaraciones, en el Cuadro 40 hemos registrado los datos correspondientes a las modificaciones discrecionales en comparaci�n con el presupuesto inicial de gastos y el total de modificaciones potenciales. Como puede comprobarse en dicho cuadro, y en el Gr�fico 27, la discrecionalidad es una caracter�stica cada vez m�s relevante en el sistema de modificaciones presupuestarias: en el conjunto del periodo 1983 - 2003, el 62�5% de las modificaciones efectuadas tuvieron car�cter discrecional. Adem�s, se aprecia la importancia creciente de las mismas. Ello implica una sustituci�n del papel del legislador en el proceso de reelaboraci�n del presupuesto que tiene lugar una vez aprobado este en la fase legislativa.

En el Cuadro 40 podemos identificar ejercicios presupuestarios en los que la actividad discrecional del Gobierno regional ha sido especialmente activa: se trata de los ejercicios 1986, 1993, 1994, 1995, 1996, 1999, 2000, 2001, 2002 y 2003, en todos los cuales se han superado el 50% sobre el total de modificaciones. El elevado importe de las modificaciones del a�o 1986 se explica por el proceso de reorganizaci�n administrativa llevado a cabo en ese ejercicio y que en el �mbito presupuestario se tradujo en un cuantioso importe de transferencias de cr�dito. En el a�o 1989 el elevado grado de discrecionalidad obedece, nuevamente, a las elevadas transferencias de cr�dito, originadas por la reorganizaci�n administrativa llevada a cabo , as� como al cambio de aplicaci�n presupuestaria de los fondos destinados a financiar la instalaci�n de General Electric Plastics Espa�a . En el a�o 1993 se suprime la Agencia Regional de Medio Ambiente y, como resultado de la correspondiente reorganizaci�n administrativa, se produce un voluminoso caudal de transferencias de cr�dito. En cuanto al ejercicio 2002 y 2003, el elevado porcentaje de modificaciones discrecionales corresponde a la culminaci�n del proceso negociador de transferencias sanitarias.

Al igual que sucediera con las modificaciones globalmente consideradas, podr�amos interrogarnos acerca del impacto de la aprobaci�n de la LHRM y de la alternancia pol�tica en el recurso a la discrecionalidad. Es decir, �ha contribuido la aprobaci�n de la LHRM a aumentar o reducir el car�cter discrecional de las modificaciones presupuestarias? �puede afirmarse que los gobiernos del PSOE mantuvieron una pauta distinta de discrecionalidad en comparaci�n con los del PP? Planteamos para ello un modelo similar al de la ecuaci�n [5], s�lo que ahora empleamos las modificaciones discrecionales en relaci�n al presupuesto inicial en vez de todas las modificaciones . Adem�s, dicha variable aparece retardada un per�odo porque el estudio previo de autocorrelaci�n as� lo aconseja. El modelo es pues:

[5b]

Como se aprecia en el Cuadro 41, las estimaciones (2) y (3) indican que ni la aprobaci�n de la LHRM ni la alternancia del partido en el poder resultan ser variables significativas en la explicaci�n del creciente peso de las modificaciones presupuestarias.

�Qu� podemos decir acerca de la relaci�n entre las modificaciones presupuestarias y el d�ficit p�blico? En el Cuadro 42 remos registrado los datos del d�ficit p�blico correspondientes a cada fase del presupuesto. El d�ficit p�blico "inicial" es el que se calcula a partir del Presupuesto Inicial, esto es, el presupuesto aprobado por la Asamblea Regional de Murcia. El d�ficit p�blico "ejecutado" es el que se calcula con el presupuesto ejecutado, esto es, con derechos liquidados y obligaciones reconocidas. Finalmente, el d�ficit p�blico "definitivo" es el que se obtiene del presupuesto definitivo, es decir, del resultante de sumar al presupuesto inicial las modificaciones presupuestarias.

Como puede comprobarse en el Cuadro 42 y en el Gr�fico 28, el d�ficit p�blico ejecutado es sistem�ticamente inferior al inicialmente presupuestado (salvo en los a�os 1985, 1986, 1991 y 1994). �Contradice este hallazgo la opini�n generalizada de que las modificaciones presupuestarias son fuente de indisciplina fiscal? En realidad, para comprobar el impacto directo de las modificaciones presupuestarias en el d�ficit p�blico, deber�amos tener en cuenta el Presupuesto Definitivo y compararlo con el Presupuesto Inicial ya que su diferencia es, precisamente, el volumen de modificaciones presupuestarias.

En el Cuadro 43 hemos representado la evoluci�n del d�ficit p�blico a trav�s de las distintas fases por las que pasa el presupuesto. La desviaci�n observada en el d�ficit p�blico entre las fases de aprobaci�n y ejecuci�n del presupuesto pude escribirse como:

[6.]

siendo el d�ficit p�blico resultante del Presupuesto Inicial, y el d�ficit p�blico que se observa en el Presupuesto Ejecutado. Si sumamos y restamos a la expresi�n anterior el d�ficit p�blico del Presupuesto Definitivo, , obtenemos:

[7.]

La expresi�n mide el cambio operado en el d�ficit p�blico a lo largo del proceso presupuestario, esto es, la diferencia entre su valor inicial y su valor ejecutado. La expresi�n mide el d�ficit p�blico inducido por las modificaciones presupuestarias, es decir, la diferencia entre el d�ficit p�blico del Presupuesto Inicial y el d�ficit p�blico del Presupuesto Definitivo, presupuesto este �ltimo que incorpora las correspondientes modificaciones. Finalmente, la expresi�n mide el efecto de la ejecuci�n presupuestaria sobre el d�ficit p�blico del Presupuesto definitivo. En todos los casos un importe positivo significa que el d�ficit p�blico se reduce, mientras que un importe negativo implica que se incrementa.

Como puede apreciarse en el Cuadro 43, hasta 1992 las modificaciones presupuestarias fueron crecientemente deficitarias, en el sentido de acrecentar significativamente el d�ficit p�blico del Presupuesto Definitivo en comparaci�n con el resultante del Presupuesto Inicial . Paralelamente, en la fase de ejecuci�n presupuestaria se correg�an esos excesos gracias a la no-ejecuci�n de gasto p�blico (fundamentalmente gasto en inversiones), compensando as� el d�ficit p�blico adicional inducido por las modificaciones presupuestarias. De ese modo, salvo en los a�os 1985, 1986 y 1991, el presupuesto ejecutado conllevaba un d�ficit p�blico inferior al inicialmente presupuestado.

El ejercicio de 1993, el a�o de la Ley de Ajuste, supone un punto de ruptura en el impacto de las modificaciones presupuestarias en el d�ficit p�blico. Ese a�o las modificaciones presupuestarias est�n claramente orientadas a la reducci�n del d�ficit p�blico aportando una minoraci�n de 1.049 millones de pesetas en dicha magnitud.

Durante los a�os 1994 y 1995 (etapa de ajuste presupuestario) las modificaciones presupuestarias tienen un impacto m�nimo en el d�ficit p�blico (-32 y +95 millones respectivamente) y es a partir de 1996 (etapa de consolidaci�n del equilibrio) cuando nuevamente se activa la din�mica de modificaciones presupuestarias deficitarias. Y del mismo modo, en la ejecuci�n presupuestaria se logra eliminar el efecto de aquellas sobre el d�ficit p�blico, logr�ndose en todos los a�os que el d�ficit p�blico de ejecuci�n sea notablemente inferior al inicialmente aprobado,

En el Gr�fico 29 hemos comparado el d�ficit inicial con el d�ficit definitivo, pudiendo comprobarse que en todo el periodo anterior a la Ley de Ajuste de 1993, las modificaciones presupuestarias eran generadoras de d�ficit p�blico adicional, y vuelven a serlo, aunque en menor medida, en la fase de consolidaci�n del equilibrio. Ocurre, sin embargo, que el presupuesto de gastos definitivo no llegaba a ejecutarse en su totalidad, de modo que en el proceso de ejecuci�n del presupuesto es el d�ficit p�blico inducido por las modificaciones presupuestarias quedaba anulado.