DÉFICIT PÚBLICO E INSTITUCIONES PRESUPUESTARIAS: EL CASO DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LA REGIÓN DE MURCIA 1983 - 2003

José Francisco Bellod Redondo

4.2.4. - Limitación del Remanente de Tesorería

El Remanente de Tesorería es una magnitud de singular importancia en las Administraciones Públicas. Dado que se trata de un concepto aplicable en las diversas administraciones públicas, podemos encontrar diversas definiciones el mismo, según la Administración concreta a la que nos refiramos.

La Intervención General de la Administración del Estado (IGAE), en su obra "Principios Contables Públicos" define el Remanente de Tesorería como:

"la magnitud que se obtiene por la diferencia entre los derechos reconocidos netos pendientes de cobro a corto plazo, los fondos líquidos o disponibles y las obligaciones ciertas reconocidas netas y pendientes de pago a corto plazo. Los derechos y obligaciones anteriormente indicados podrán tener su origen tanto en operaciones presupuestarias como no presupuestarias" .

En la Región de Murcia, el TRLHRM lo define de la siguiente manera:

"El Remanente de Tesorería está integrado por los derechos pendientes de cobro, las obligaciones pendientes de pago y los fondos líquidos disponibles, referidos todos ellos a 31 de diciembre del ejercicio. Se descompondrá en remanente de tesorería afectado y remanente de tesorería no afectado" .

Con similar contenido encontramos esta magnitud, en el ámbito de la Administración local, en la Instrucción de Contabilidad de la Administración Local (ICAL).

El Remanente de Tesorería tiene un significado muy intuitivo: nos informa de la capacidad de la Administración de hacer frente a sus obligaciones en el corto plazo. Si el Remanente de Tesorería es positivo implica que los recursos de los que puede disponer en el corto plazo (Tesorería + Deudores por Derechos Reconocidos) supera el importe de las deudas a satisfacer en el corto plazo (Acreedores por Obligaciones Reconocidas). Si resulta negativo, la entidad se enfrenta a una crisis de liquidez porque sus recursos de corto plazo no cubren las obligaciones en las que ha incurrido. En opinión de Ezquiaga (2000, p. 234), el Remanente de Tesorería es el equivalente, en el ámbito de las Administraciones Públicas, al "Fondo de Maniobra" en el ámbito empresarial.

El Remanente de Tesorería se descompone, a su vez, en dos magnitudes: el Remanente de Tesorería Afectado y el Remanente de Tesorería No Afectado.

El Remanente de Tesorería Afectado es la suma de las desviaciones de financiación positivas y su valor siempre es positivo o cero. El Remanente de Tesorería No Afectado es la diferencia entre el importe global del Remanente de Tesorería y el importe Afectado, por lo que puede tomar tanto valores positivos como negativos. Esquemáticamente la relación entre estas magnitudes es la siguiente:

Desde el punto de vista material, su relevancia obedece a que el Remanente de Tesorería es una fuente de financiación del presupuesto, concretamente de sus modificaciones. Disponer de un Remanente de Tesorería positivo implica poder acometer modificaciones presupuestarias (mayores gastos) sin incurrir en déficit ni endeudamiento.

Desde el punto de vista analítico, la relevancia del Remanente de Tesorería es doble.

En primer lugar, se trata de una magnitud más amplia que otras que se manejan en el análisis de la situación financiera pública porque recoge información tanto del ámbito presupuestario como del ámbito extrapresupuestario. Ello resulta fundamental en la medida en que no todas las operaciones con trascendencia económica efectuadas por las Administraciones Públicas se recogen en el presupuesto de modo que, incluso en presencia de un presupuesto perfectamente equilibrado, pudiera resultar que una entidad presentara un fuerte desequilibrio financiero inducido por operaciones extrapresupuestarias. Si no recurrimos al Remanente de Tesorería no percibiríamos la situación de desequilibrio.

En segundo lugar es, con toda probabilidad, una de las instituciones presupuestarias que se establecen objetivos numéricos con más arraigo en la Administración española. El Remanente de Tesorería no es sólo una magnitud informativa, es también un criterio de obligada observancia para la activación de determinados mecanismos de ajuste presupuestario. Si de la liquidación del presupuesto resultase un Remanente de Tesorería negativo, la entidad afectada tendrá ajustar el presupuesto hasta lograr que esta magnitud sea no negativa. En el ámbito de la Administración local así lo establece taxativamente el artículo 174 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Hacienda Locales . En la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, el Remanente de Tesorería, como institución presupuestaria, nace de la reforma efectuada en 1996 de la LHRM . Con dicha reforma se amplía el artículo 52 de la LHRM, incluyendo la definición de Remanente de Tesorería (artículo 52.3), el Remanente Afectado (artículo 52.4), el destino de las desviaciones positivas de financiación (artículo 52.5) y el ajuste del Remanente de Tesorería No Afectado negativo (artículo 52.6). Conviene transcribir literalmente el artículo 52.6 porque define el Remanente de Tesorería como institución presupuestaria:

"El remanente de tesorería no afectado positivo se podrá utilizar en la forma prevista en el artículo 38, el negativo se financiará:

a) Mediante la baja en créditos para gastos del nuevo presupuesto por cuantía igual al déficit producido.

b) Mediante operaciones de crédito siempre que se den las condiciones legalmente exigibles.

c) Mediante la aprobación con superávit por el mismo importe en el presupuesto siguiente.

d) En la forma que determine el Consejo de Gobierno a propuesta del Consejero de Hacienda".

Esta institución presupuestaria se ha manifestado en la práctica claramente inoperante. En el Cuadro 56 hemos registrado los datos de esta magnitud referidos a la Administración General de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia correspondientes al periodo 1996 - 2003. En el Cuadro 57 hemos computado el Remanente de Tesorería (importe global) para sus Organismos Autónomos . Puede comprobarse que el Remanente de Tesorería No Afectado se ha ido deteriorando progresivamente desde que en 1996 se introdujo su cálculo como institución presupuestaria, hasta llegar a un valor negativo de 20.714 millones de pesetas en el ejercicio 2003. Sin embargo, a pesar de la evidencia (y persistencia) del valor negativo, los órganos de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia no adoptaron ninguna de las medidas contempladas en el artículo 52.6 del TRLHRM. No puede aducirse, desde luego, que la Comunidad Autónoma desconoce estos datos: proceden de la Cuenta General elaborada por su Intervención General y que es posteriormente remitida al Tribunal de Cuentas para servir de documento base de su labor fiscalizadora.

Revisando las Cuentas Generales de este periodo, se advierte como, al comienzo de cada una de ellas, el Interventor General, en su "presentación - resumen" de las mismas, se limita a indicar que "El Remanente de Tesorería no Afectado es negativo por importe de …", pero sin mencionar de forma expresa que constituye una infracción del artículo citado . Y si el Gobierno de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia era consciente de la violación de dicho precepto puesto que de ella emanaba la información, dicho conocimiento se hacía oficialmente extensivo a la Asamblea Regional de Murcia en el momento en que el Tribunal de Cuentas le remitía los Informes de Fiscalización con advertencia expresa de la infracción cometida .

Esta institución presupuestaria ha pasado prácticamente inadvertida en los debates parlamentarios entablados acerca de la Cuenta General. Si bien el Tribunal de Cuentas hace referencia expresa al Remanente de Tesorería en aquellos ejercicios en los que registrado valores negativos, las Resoluciones aprobadas por la Asamblea Regional de Murcia sobre los Informes de aquél se limitan a reproducir sus conclusiones pero sin que el incumplimiento del citado artículo 52.6 sea objeto del más mínimo debate en el ámbito legislativo. Así se desprende, al menos, de la transcripción de los debates parlamentarios sobre los Informes del Tribunal de Cuentas, tanto en el seno de la Comisión de Economía, Hacienda y Presupuesto como en Pleno . Sólo nos consta que, en una ocasión (en el debate conjunto de lo Informes de Fiscalización correspondientes a 1997 y 1998), esta institución fuera objeto de atención por los parlamentarios de la oposición:

"Hay un remanente de tesorería no afectado de 3.736 millones de pesetas en el 97, y 3.74 en el 98, y se rehuye la legalidad por parte del Gobierno regional evitando la adopción de medidas del artículo 52 de la Ley de Hacienda de la Región de Murcia, para poder anteponer el maquillaje de sus cuentas a los intereses de la Hacienda regional" .

A lo que el representante del grupo parlamentario mayoritario se limitó a responder que la referencia a esos datos (sin entrar en consecuencias políticas o jurídicas) se incluía en la propuesta de Resolución sometida a debate y finalmente aprobada:

"En el remanente de tesorería no afectado, ajustado, resulta negativo en 3.736 millones de pesetas en el ejercicio del 97 y en 3.674 millones de pesetas en el ejercicio del 98. Recogemos lo que dice el Tribunal de Cuentas en un informe y en el otro" .

En el Cuadro 58 hemos registrado, para el periodo 1983 - 2003, la serie completa del Remanente de Tesorería correspondiente a la Administración General de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia. Para los años 1983 a 1989, en ausencia de datos oficiales, hemos calculado dicha magnitud a partir del Balance incluido en la correspondiente Cuenta General. No ha sido posible reconstruir la serie de Remanente Afectado y Remanente No Afectado porque en ese periodo se carecía del pertinente registro de gastos con financiación afectada y de las correspondientes desviaciones de financiación. Para el periodo 1990 a 2003 hemos computado el dato que ofrece la propia Cuenta General y, en su caso, el dato resultante de la fiscalización del Tribunal de Cuentas. En la primera columna hemos registrado como dato válido el que hemos elaborado nosotros (años 1983 a 1989) y el ofrecido por el Tribunal de Cuentas (1990 a 2000).

Aunque como institución presupuestaria el Remanente de Tesorería no comienza a operar hasta 1996, esta variable nos ofrece información interesante acerca de la "calidad" de las cuentas públicas. Centrándonos en el periodo para el cual el Tribunal de Cuentas aporta correcciones a la contabilidad pública regional (y por extensión al cálculo del Remanente de Tesorería), esto es, para el periodo 1990 - 2000, podemos identificar claramente dos subperíodos.

En el primero de ellos (1990 - 1995) hay notables discrepancias aritméticas entre el cálculo del Remanente de Tesorería aportado por la Comunidad Autónoma (Cuenta General) y el que resulta de la fiscalización del Tribunal de Cuentas: esas discrepancias surgen del inadecuado sistema de contabilidad pública llevado hasta entonces y que, tanto en el ámbito presupuestario como en el extrapresupuestario, dejaba fuera de control numerosas y cuantiosas operaciones. Es lógico suponer que en todo el subperíodo anterior a 1990 las irregularidades contables eran tan abundantes como inmediatamente después de ese año a pesar de que el Tribunal de Cuentas no hiciera referencia a las mismas durante el periodo (1983 - 1987), de modo que las discrepancias récord registradas en los años 1990 y 1991 (15.457 y 19.363 millones de pesetas respectivamente) probablemente obedecen, no sólo a anomalías producidas en dichos ejercicios, sino a las producidas y arrastradas a lo largo del periodo 1983 a 1987.

A partir de 1996 desaparecen dichas discrepancias, indicando con ello una mejora sustancial en el sistema contable regional.

Las limitaciones legales que operan sobre el mismo han sido flagrantemente violadas año tras año desde 1997 hasta la actualidad. Si el cumplimiento del artículo 14.2 de la LOFCA no resulta operativo por un diseño inconsistente que bien dificulta su verificación (14.2.a), bien resulta laxo como consecuencia del proceso de descentralización (14.2.b); el problema del Remanente de Tesorería como institución es esencialmente jurídico, pues pese a la facilidad de su verificación no existe un procedimiento de sanción eficaz mediante el que corregir las conductas infractoras. Dada su creciente creación como norma cuantitativa , no podemos saber cual hubiera sido su papel en los años de expansión del déficit público y posterior ajuste presupuestario. Es decir, no sabemos si, de haber existido el artículo 52.6 de la LHRM desde 1983, la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia hubiera evitado incurrir en la grave situación financiera que caracterizó el periodo 1983 - 1995, si bien es cierto que no hay razones para pensar que, si en los últimos seis años ha sido violada con impunidad, no hubiera sucedido otro tanto en dicho periodo.

Como decíamos más arriba, el Remanente de Tesorería no es sólo una institución presupuestaria, sino también una variable con un contenido analítico muy relevante. En este sentido, llama la atención que el Remanente de Tesorería arroje unas cifras tan negativas precisamente en un periodo (1997- 2003) en el que las restantes variables nos hablan de equilibrio presupuestario e incluso superávit.

Hemos reproducido nuevamente los datos relativos al Remanente de Tesorería (Cuadro 59) y hemos incluido nuestro cálculo del déficit público para esos años. Como puede comprobarse, excepto en dos ejercicios (1997 y 2000) no hubo déficit público sino superávit (no en vano este es el periodo al que hemos denominado de consolidación del equilibrio presupuestario). Paradójicamente, ese equilibrio coincide con un deterioro creciente de las finanzas públicas medidas en términos de Remanente No Afectado. En términos de Remanente Total la situación muestra también un desequilibrio negativo muy importante, aunque atenuado por los valores crecientes del Remanente Afectado. En otras palabras, se desvían fondos predestinados a proyectos concretos (Remanente Afectado) para enjugar la necesidad de financiación en el corto plazo del resto de actividades desarrolladas por la Comunidad Autónoma (presupuestarias y extrapresupuestarias): aunque los ingresos afectados a financiar proyectos concretos tienen una contabilidad separada (precisamente el Remanente de Tesorería Afectado), el principio de unidad de caja permite que tales fondos se integren en las mismas cuentas bancarias que el resto, de modo que si se necesitan fondos para financiar las restantes actividades basta con demorar deliberadamente la ejecución de los proyectos con financiación afectada para disponer de liquidez.

La pregunta es inmediata ¿cómo es posible que en un ambiente de creciente equilibrio presupuestario sea necesario dejar de ejecutar inversiones para emplear su financiación (afectada) en la financiación general de la Comunidad Autónoma? Básicamente existen dos hipótesis razonables.

La primera hipótesis obedece al origen más amplio (presupuestario + extrapresupuestario) del Remanente en relación con el déficit público. Pudiera ser que las operaciones de naturaleza presupuestaria estuviesen perfectamente equilibradas (e incluso ser superavitarias) mientras que las extrapresupuestarias fueran deficitarias, determinando con ello un Remanente de Tesorería negativo compatible con déficit público cero e incluso superávit. Esta primera hipótesis no parece sostenible. En primer lugar porque las operaciones extrapresupuestarias tienen un montante muy reducido en comparación con las operaciones presupuestarias y, en segundo lugar, porque aquellas suelen ser equilibradas. Por ejemplo, una operación de tesorería no afecta al importe del remanente porque el pasivo a corto plazo que suponen se compensa con un activo líquido (dinero en caja) .

La segunda hipótesis es que el equilibrio presupuestario (superávit) no es tal y que el déficit público está infravalorado. Supongamos que un presupuesto presenta un falso equilibrio presupuestario: en apariencia, los derechos liquidados en los capítulos 1 a 7 de ingresos suman el mismo importe que las obligaciones reconocidas en los mismos capítulos del presupuesto de gastos. Tanto si se recaudan los ingresos (o se pagan las obligaciones) como si no, la incidencia en el Remanente de Tesorería es nula: la suma de los derechos liquidados (pendientes de cobro más cobrados y contabilizados en Tesorería) es idéntica, pero de signo contrario, a la suma de las obligaciones reconocidas (pendientes de pago más pagadas y contabilizadas en Tesorería). Si el equilibrio presupuestario es falso, por ejemplo por haber sido sobrevalorados los ingresos, los derechos reconocidos pendientes de cobro no llegarán a recaudarse íntegramente ni en el ejercicio presente ni en los futuros, debiendo computarse como "Dudoso Cobro" en algún momento y minorando el importe de los derechos pendientes de cobro que forman parte del Remanente de Tesorería. Tarde o temprano ello se traduce en una reducción del Remanente de Tesorería, que puede incluso llegar a ser negativo, tal y como ocurre desde hace unos años en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.

Es el caso que hemos presentado a modo de ejemplo en el Cuadro 60. En el ejercicio "t" se reconocen derechos presupuestarios (capítulos 1 a 7) por importe de 1 millón, y se reconocen obligaciones por el mismo importe, no produciéndose cobros ni pagos en el ejercicio . En el ejercicio "t" el impacto de las operaciones presupuestarias en el Remanente de Tesorería es cero puesto que las partidas que pueden incrementarlo (derechos pendientes de cobro + cobros) son idénticas a las que pueden minorarlo (obligaciones pendientes de pago + pagos). En un ejercicio posterior "t+n" se habrán producido cobros por un importe de 1-K, siendo K el importe de dudoso cobro. El importe recaudado se habrá aplicado al pago de las obligaciones reconocidas, quedando pendiente un importe K. En definitiva, el paso del tiempo permite verificar que el equilibrio presupuestario no era tal, ya que los capítulos 1 a 7 de ingresos generaron recursos por importe de 1-K, mientras que las obligaciones reconocidas ascendía a 1, esto es, el déficit público no era cero sino K y ello se traduce, en nuestro ejemplo, en un Remanente de Tesorería Negativo por dicho importe.

La realidad es más sofisticada que el sencillo caso que hemos presentado en el Cuadro 60 pero el anterior es, sin lugar a dudas, un caso real. El caso presentado difiere de la realidad en algunos aspectos que merecen ser comentados aunque no alteran la esencia de nuestro argumento.

En primer lugar, la valoración de los derechos a computar en "Dudoso Cobro" es harto problemática: no existe en la historia presupuestaria de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia una regla numérica, ni de procedimiento, que haga posible establecer a ciencia cierta el importe de dicha partida, quedando su cuantificación a criterio de la Intervención General . Ello puede permitir, llegado el caso, computar un "Dudoso Cobro" lo suficientemente inferior al real para evitar un Remanente de Tesorería negativo, es decir, puede utilizarse como instrumento de "contabilidad creativa". Al margen de comportamientos estratégicos, lo cierto es que salvando algún caso (como es el de los derechos de naturaleza tributaria), tendríamos que demorar sine die el cálculo de dicho importe para conocer el verdadero valor de . La sobrevaloración de derechos reconocidos responde a la expresión:

[44.]

siendo los derechos liquidados en el ejercicio "t" que resultan ser incobrables, los derechos liquidados en el ejercicio "t", y los cobros producidos durante el ejercicio "i" de derechos liquidados en el ejercicio "t".

En segundo lugar, el pago de las obligaciones reconocidas pendientes no se puede demorar indefinidamente, pues de lo contrario los potenciales suministradores de bienes y servicios se negarían a cualquier transacción. De hecho, lo habitual es que el pago se produzca, bien en el mismo ejercicio, bien en el ejercicio posterior al reconocimiento de la obligación, según el tipo de gasto. A tal fin, el gestor del presupuesto dispone de varias alternativas, entre ellas dos especialmente relevantes: consumir los "Fondos Líquidos" procedentes de ejercicios anteriores o bien desviar recursos con financiación afectada. El consumo de los "Fondos Líquidos" está cuantitativamente limitado por su propio importe. En cuando al desvío de recursos afectados, básicamente se trata de subvenciones de otras administraciones o de operaciones de crédito. El empleo de subvenciones mediante la demora en la ejecución de los proyectos financiados por aquellas, tiene, además de una limitación cuantitativa (el importe de las subvenciones), una limitación temporal: el concedente de la subvención podrá exigir el empleo de los fondos al fin establecido en un plazo determinado o su reembolso si así se pactó en el momento de la concesión. Las operaciones de crédito, sin embargo, permiten una mayor discrecionalidad: aunque los recursos obtenidos están afectados a la financiación de "gastos de inversión", nadie controla, en la práctica, que esa afectación se verifica dentro de un plazo determinado así que, mientras el nuevo endeudamiento no sitúe la carga financiera por encima del 25%, la Administración puede concertar nuevas operaciones de crédito y emplear su producto en cubrir el agujero provocado por unos derechos presupuestarios que nunca llegarán a recaudarse. Es este hecho precisamente lo que explicaría la "financiación excedente" en la que ha incurrido la Comunidad Autónoma en la segunda mitad de la década de los 90.

Teóricamente la VNPF debería seguir registrar un importe similar al déficit público: las Administraciones Públicas se endeudan para financiar el déficit público de modo que el importe de la VNPF debería equivaler al importe del déficit público efectivo no financiado mediante la liquidación de activos financieros (capítulo 8 del presupuesto). Si suponemos inicialmente que la variación de activos financieros es cero, entonces el déficit público efectivo y la VNPF deben ser de idéntico importe pero de signo contrario, salvo pequeños errores de programación financiera. En tal caso, si calculásemos el cociente de la VNPF entre el déficit público efectivo, deberíamos obtener un valor aproximadamente igual a -1 año tras año .

En la última columna del Cuadro 61 hemos registrado ese cociente y lo hemos representado en el Gráfico 37: en 11 de los 21 ejercicios presupuestarios la VNPF fue superior al déficit público efectivo y, obviamente, su cociente distinto de -1. Por término medio, el cociente (VNPF/Déficit) ha registrado un valor de +0´51 en el conjunto del periodo; en cinco ejercicios (1992, 1995, 1996, 1997 y 1999) la ratio alcanza un valor algo superior a 2; y en los ejercicios 2000 y 2001 alcanza valores astronómicos (-25´8 y 28´4). Pero a ese anormal comportamiento hay que sumarle el hecho de que, en varios ejercicios, el cociente es positivo, es decir, existe nuevo endeudamiento a pesar de haber superávit en vez de déficit. entre 1998 y 2003 los déficit acumulados ascendieron a 2.041 millones de pesetas mientras que la VNPF ascendió a 10.041 millones, es decir, las necesidades de financiación son superiores a las que muestran los datos del déficit público.

Ello nos conduce a un interrogante: si la VNPF supera sistemáticamente las necesidades de financiación del presupuesto, esto es, el déficit público, ¿a qué se dedica la financiación excedente o sobrefinanciación del presupuesto? En nuestra opinión que la VNPF sea superior al déficit público es un síntoma inequívoco de la infravaloración de este último: a la larga, se contabilice adecuadamente o no, el déficit público da lugar a una corriente de pagos que supera la corriente de cobros y que solo se puede compensar mediante superávits (reales) o mediante endeudamiento, esto es, el déficit público no contabilizado acaba aflorando como necesidad de financiación insatisfecha. En este sentido la necesidad de incurrir sistemáticamente en VNPF superiores al déficit público contabilizado es un reconocimiento tácito de este fenómeno.

En el Gráfico 37 hemos representado el cociente VNPF / Déficit para todo el periodo analizado y en el Gráfico 38 hemos representado la misma variable pero excluyendo el periodo 1996 – 2003, que es cuando ese producen las mayores distorsiones en los datos.