DÉFICIT PÚBLICO E INSTITUCIONES PRESUPUESTARIAS: EL CASO DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LA REGIÓN DE MURCIA 1983 - 2003

José Francisco Bellod Redondo

4.2.3. - Limitación del Endeudamiento

La LOFCA no establece objetivo numérico alguno en relación con el endeudamiento autonómico, más allá del mandato genérico de coordinación establecido en sus artículos 3.2.f y 14.4. Tampoco la LHRM lo hace. Habrá que esperar a la institución de los Escenarios de Consolidación Presupuestaria (ECP) para que el mandato de coordinación se materialice en un instrumento concreto.

Los ECP fueron instituidos por Acuerdo sobre Financiación Autonómica de 20 de enero de 1992, del Consejo de Política Fiscal y Financiera (CPFF). Con dicho Acuerdo se concluía el proceso de negociación del modelo de financiación autonómica que habría de regir para el periodo 1992 - 1996, negociación que tuvo lugar coincidiendo en el tiempo con la entrada en vigor del Tratado de Maastricht, ocasión que fue aprovechada para abordar, por vez primera, la tarea de coordinación del endeudamiento que tiene atribuida el CPFF. La necesidad de cumplir los criterios de déficit y deuda fijados en el artículo 104 del Tratado precipitó dicho acuerdo. Como se desprende del análisis efectuado por Monasterio Escudero, Sánchez Álvarez y Blanco Ángel (1999) en relación con los ECP, existe una discrepancia muy acusada entre las características que debería reunir un mecanismo eficaz de coordinación de endeudamiento, y las características reales de los ECP.

1. Frente a la necesidad de una institución que tenga claramente atribuidas las competencias en coordinación del endeudamiento, el CPFF dispone de una competencia parcial, sólo para efectuar negociaciones, pero carente de capacidad sancionadora .

2. Frente a la independencia, equidistancia y reputación que deben caracterizar al órgano competente para efectuar la coordinación, el CPFF es un órgano colegiado en el que participan los sujetos cuyo endeudamiento es objeto de coordinación (Gobierno de la Nación y Comunidades Autónomas ).

3. Frente a la multilateralidad del procedimiento de fijación de objetivos y reparto de esfuerzo, el procedimiento seguido con los ECP ha sido la negociación bilateral lo cual abre la puerta a tratamientos arbitrarios o preferenciales.

4. Los Escenarios de Consolidación Presupuestaria no han sido cumplidos por las Comunidades Autónomas, procediéndose de forma generalizada a la renegociación bilateral de los mismos cuando no se cumplían los objetivos marcados . El mecanismo de renegociación bilateral es el principal handicap de los ECP.

Los ECP son un mecanismo indirecto de limitación cuantitativa del déficit público. Dado que el endeudamiento es la contrapartida financiera del déficit público, limitando el endeudamiento limitamos el déficit público. Volviendo a la expresión [19]

[34.]

despejando obtenemos:

[35.]

como los ECP fijan, para cada año un objetivo, de endeudamiento como proporción ( ) al PIB tendríamos que la condición a satisfacer por el presupuesto es:

[36.]

o, despejando el endeudamiento:

[37.]

sustituyendo la expresión [36] en [35] y despejando el déficit público llegamos a:

[38.]

La expresión [38] indica que en presencia de una limitación cuantitativa al endeudamiento, el déficit público en el que puede incurrirse está determinado por dicha limitación ( ) y por el endeudamiento preexistente .

Por otra parte, no puede pasar inadvertido el carácter redundante de los objetivos de endeudamiento establecidos en los ECP y la limitación de la carga financiera (artículo 14.2.b, LOFCA) o, en otras palabras, que el objetivo establecido en los ECP podría haberse conseguido modificando adecuadamente el valor de . Formalmente y utilizando la notación anterior, el ECP prescribe para un año concreto que el nivel de endeudamiento no debe rebasar un determinado porcentaje sobre el PIB de esa Comunidad Autónoma:

[39.]

como la variación del endeudamiento en un ejercicio dado es equivalente al déficit público en ese año:

[40.]

aplicando la expresión [22] en [40] y suponiendo nuevamente que la amortización de las operaciones de crédito se produce mediante anualidades constantes obtenemos:

[41.]

sustituyendo el resultado de [39] en [41] y reordenando obtenemos:

[42.]

La expresión [42] nos indica que un objetivo de endeudamiento puede lograrse empleando una limitación sobre la carga financiera en relación con los ingresos corrientes. En otras palabras, modificando el artículo 14.2.b de la LOFCA se podría haber limitado el endeudamiento autonómico. Sin embargo, existen diferencias sustanciales entre ambos procedimientos que minaban la posibilidad de emplear la limitación de la carga financiera. En nuestra opinión, el problema fundamental radica en que la LOFCA establece un único valor de para todas las Comunidades Autónomas mientras que los ECP establece objetivos de endeudamiento distintos para cada una de ellas y, además, variables en el tiempo. No parece que hubiera sido factible introducir una tabulación de por Comunidades Autónomas para garantizar la heterogeneidad pretendida por los ECP en cuanto al nivel de endeudamiento. Desde un punto de vista operativo nos enfrentaríamos a una complicación adicional: la variabilidad del PIB y su conexión con los ingresos corrientes . Por el contrario, la utilización de , al plasmarse en Ley Orgánica, hubiera impedido el proceso de negociación y renegociación bilateral que se ha manifestado como principal deficiencia de los ECP.

En el Cuadro 53 hemos registrado los datos correspondientes a los ECP vinculantes para la Región de Murcia y para el conjunto de Comunidades Autónomas. También hemos registrado el cociente Deuda / PIB realmente ejecutada en el periodo. En él se pueden comprobar las características mencionadas anteriormente.

Como se aprecia en el Cuadro 53, la renegociación de los ECP se produjo rebajando los objetivos perseguidos: el ECP - 1992 fijaba un objetivo medio de Deuda / PIB del 4´76% para la Región de Murcia en y el ECP - 1995 revisó al alza todos los objetivos de modo que la media se situó en el 5´10%. Más concretamente, el ECP - 1992 preveía que en el año 1993 se alcanzaría la cota máxima de endeudamiento en términos de PIB regional (4´96%) para descender paulatinamente hasta situarse en 1997 por debajo del nivel alcanzado en el año de partida (1992, 5´1%).

La realidad se mostró tozuda con los ambiciosos objetivos de ajuste, demorándose hasta 1995 el inicio del ajuste del endeudamiento. El fracaso del ECP -1992 fue el reflejo autonómico del fracaso del no menos ambicioso Plan de Convergencia aprobado por el Gobierno de la Nación para dar cumplimento al artículo 104 del Tratado de Maastricht. La disonancia entre lo planificado y lo realmente ejecutado condujo a la renegociación bilateral (Gobierno - Comunidad Autónoma) de los objetivos marcados en el ECP - 1992, elevando éstos hasta que los datos reales se situasen dentro de la norma. Así, por ejemplo, para la Región de Murcia en el ejercicio 1992 se preveía un cociente Deuda / PIB del 4´54%, sin embargo, el resultado fue del 4´95%. En previsión de la dificultad de cumplir los objetivos originales del ECP - 1992, se estableció para 1993 un nuevo objetivo 5´15% frente al 4´96% original, ajustándolo: en la práctica se registró un 5´6%. Y así sucedería sistemáticamente hasta 1999, año en el que por primer vez el objetivo Deuda / PIB se sitúa por debajo del límite establecido en un ECP.

Tal y como se aprecia en el Cuadro 53, el proceso de renegociación al alza de los objetivos del ECP - 1992 no fue exclusivo de la Región de Murcia. Para el conjunto de las Comunidades Autónomas se aprecia que el fracaso del ECP -1992 llevó a los negociadores a elevar los objetivos de un valor medio del 4´39% al 5´12%. Sin embargo, mientras que para la Región de Murcia el ECP - 1998 supuso rebajar por término medio el objetivo de endeudamiento en relación con el ECP - 1995 (4´59% frente al 5´10%), no fue así para las demás ya que, en conjunto, el ECP - 1998 supuso elevar el objetivo medio de deuda desde el 5´12% hasta el 5´89%, manifestándose mayor laxitud en el caso de las Comunidades Autónomas históricas .

Ya hemos indicado al comienzo de este epígrafe, que las investigaciones resaltan el positivo papel que han desempeñado en el control del endeudamiento autonómico, a pesar de haber sido objeto de renegociaciones bilaterales que trataban de relajar las limitaciones iniciales por lo que, probablemente, este mecanismo no pudo desplegar todo el potencial esperado. En el mismo sentido jugaron tanto la ausencia de incentivos para su aplicación como la ausencia de mecanismos de sanción para sus incumplimientos.

¿Puede afirmarse que en el caso de la Región de Murcia los ECP contribuyeron a truncar la tendencia creciente del endeudamiento? Para responder a este interrogante hemos estimado un modelo en el que el nivel de endeudamiento (en proporción al PIB, ) viene explicado por su valor retardado , incluyendo una variable ficticia representativa de los ECP que toma el valor 0 para el periodo anterior a 1992 (periodo previo a los ECP) y el valor 1 desde 1992 hasta la actualidad. El coeficiente mide el cambio en la pendiente del regresor provocado por la entrada en vigor de los ECP. También incluimos una variable ficticia que toma el valor 1 en los ejercicios 1992 y 1996 y 0 en los restantes . El modelo es el siguiente:

[43.]

En el Cuadro 54 hemos representado el resultado de la estimación de la ecuación [43].

Como se aprecia en el Cuadro 54 todas las variables explicativas introducidas en el modelo [43] son significativas, el coeficiente de determinación elevado (R2=0´7625) y el valor del estadístico Durbin-Watson garantiza la ausencia de correlación espuria.

La estimación del coeficiente que liga los ECP con la ratio de endeudamiento tiene signo negativo, tal y como cabría esperar según la literatura analizada (página 272), indicando con ello que reducen la tendencia creciente del endeudamiento. Y lo reducen incluso hasta el límite de eliminar su explosividad, esto es, con la institución de los ECP el endeudamiento crece por debajo de la unidad .

En este sentido cabe concluir que los ECP, como institución presupuestaria, han desempeñado un papel decisivo en el control del déficit público en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.