DÉFICIT PÚBLICO E INSTITUCIONES PRESUPUESTARIAS: EL CASO DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LA REGIÓN DE MURCIA 1983 - 2003

José Francisco Bellod Redondo

4.2.2. - Limitación de la Carga Financiera

El artículo 14.2. de la LOFCA, ya citado en el epígrafe anterior, establece en su apartado b) como limitación a las operaciones de crédito que:

"el importe total de las anualidades de amortización, por capital e intereses, no exceda del veinticinco por ciento de los ingresos corrientes de la Comunidad Autónoma".

Limitando la carga financiera (suma de los capítulos 3 y 9 del presupuesto de gastos) se limita indirectamente el importe del déficit público. En consecuencia, el principio de equilibrio presupuestario que se instituye en la recientemente aprobada Ley de Estabilidad Presupuestaria , no es la primera institución numérica referida al déficit público de las Comunidades Autónomas.

Para demostrarlo, supongamos el caso más sencillo en el que el déficit público se financia exclusivamente mediante operaciones de crédito, esto es, no se liquidan activos financieros. Sea el déficit público en el ejercicio , sea el saldo vivo de las operaciones de crédito en el mismo ejercicio, entonces se cumple:

[21.]

La expresión [21] indica que el déficit público se financia mediante el incremento en el nivel de endeudamiento. Podemos suponer sin pérdida de generalidad, que las operaciones de crédito se liquidan mediante operaciones anuales de cuota constante con una duración de ejercicios presupuestarios al tipo de interés , esto es:

[22.]

siendo la carga financiera (amortización más intereses) generada por el nivel de endeudamiento , para una operación concertada al tipo de interés con años de duración . Sustituyendo la expresión [22] en [21] obtenemos :

[23.]

Al limitar la carga financiera a una proporción de los ingresos corrientes , la expresión [23] quedaría:

[24.]

, , ,

La expresión [24] nos indica que si limitamos la carga financiera a una proporción de los ingresos corrientes, estamos limitando el déficit público, limitación que se ve afectada no sólo por el coeficiente , sino también por el plazo de amortización de la operación , por el tipo de interés aplicado y por la carga financiera preexistente . Las derivadas parciales son positivas en el caso de y : un incremento en los ingresos corrientes o en el plazo de amortización de la deuda permite incrementar el nivel de déficit público sin violar la restricción impuesta por el coeficiente y viceversa. Las derivadas parciales son negativas en el caso de las variables e : cuanto mayor sea la carga financiera preexistente o los tipos de interés, menor deberá ser el déficit público para no violar la restricción y viceversa.

Pero los efectos de esta institución presupuestaria van más allá de la limitación del déficit público, condicionando la actividad de las Comunidades Autónomas a lo largo del ciclo económico. Tal y como hemos indicado anteriormente, el déficit público no es otra cosa que la diferencia entre la Formación Bruta de Capital y el Ahorro Bruto . Suponiendo que guarda una relación positiva con la renta , y que los ingresos corrientes son proporcionales a ésta , la expresión [24] se transforma en :

[25.]

[26.]

La expresión [26] nos informa del sentido que debe darse al esfuerzo inversor ante variaciones en la renta para preservar la limitación establecida en el artículo 14.2.b de la LOFCA: incrementos en la renta permiten incrementar el esfuerzo inversor de la Comunidad Autónoma respectiva sin superar el límite , reducciones en la renta obligan a reducir el esfuerzo inversor so pena de violar dicho límite. Es decir, la limitación de la carga financiera impone un comportamiento procíclico a las haciendas autonómicas.

En el Cuadro 48 hemos registrado la carga financiera y las magnitudes que dan lugar a su cálculo (intereses, amortizaciones e ingresos corrientes).

Como puede apreciarse en el Cuadro 48, en tres ocasiones (años 1990, 1995 y 1997) la carga financiera superó el límite del 25% legalmente establecido. Hay que destacar que los datos dicho de cuadro son el resultado de aplicar a las liquidaciones contenidas en la Cuenta General de cada ejercicio, las correcciones a los errores detectados por los Informes de Fiscalización del Tribunal de Cuentas. Tales errores afectan de modo particular a la contabilización de las operaciones de crédito, así que, las liquidaciones resultantes difieren significativamente en este aspecto de las liquidaciones originales.

En el Cuadro 49 puede comprobarse la magnitud de las correcciones propuestas por el Tribunal de Cuentas al Capítulo 9 de ingresos y gastos de los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia . Estos errores tienen su origen como ya tuvimos ocasión de comentar, en la inadecuada imputación temporal de las operaciones debido a una interpretación incorrecta del principio de devengo. Tal y como hemos señalado con anterioridad, el Tribunal de Cuentas propone en sus Informes de Fiscalización las correcciones que estima oportunas pero no las efectúa. Ello implica que, al tratar de dilucidar el cumplimiento de un criterio legal de contenido cuantitativo como es el artículo 14.2.b de la LOFCA, en unas ocasiones tiene en cuenta la información original suministrada por la Comunidad Autónoma y la corrección de los errores detectados (por ejemplo año 1989), y en otras omite considerar tales correcciones (por ejemplo año 1997). A esta desigualdad de criterio en el tratamiento de los errores contables hay que añadir la desigualdad de criterio en la consideración de los "Ingresos Corrientes" respecto de los cuales establecer el techo del 25%: en unos casos los Informes de Fiscalización emplean el presupuesto inicial de ingresos (o previsión inicial) y en otras el presupuesto ejecutado (derechos liquidados) .

¿Cómo ha afectado esta disparidad de criterio en la verificación del artículo 14.2.b de la LOFCA? En la práctica ha permitido al Tribunal de Cuentas concluir que la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia registraba una carga financiera inferior al 25% de los ingresos corrientes cuando ello no era así.

En el Cuadro 50 hemos establecido una comparación de los resultados relativos a la aplicación del artículo 14.2.b de la LOFCA según el origen de los cálculos. De una parte incluimos el resultado de nuestros propios cálculos, según los datos del Cuadro 48 y en el que se han tenido en cuenta todas las correcciones a errores contables propuestos por el Tribunal de Cuentas. De otra parte, incluimos los resultados ofrecidos por el propio Tribunal en sus Informes de Fiscalización . En el Gráfico 32 hemos representado ambas series.

Según los Informes de Fiscalización del Tribunal de Cuentas, la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia cumplió escrupulosamente el límite del 25% establecido en la LOFCA durante todo el periodo analizado, si bien es cierto que, para determinados años, dichos informes no incluyen mención expresa al respecto (años 1983, 1985, 1986 y 1999). Por el contrario, según nuestros cálculos dicho límite habría sido superado en tres ocasiones (1990, 1995 y 1997). En realidad, el caso de 1990 corresponde a la ficción contable provocada por la amortización anticipada de pasivos financieros por importe de 6.100 millones de pesetas por lo que, descontado el efecto de la "conversión de duda", nuestro cálculo de la carga financiera se situaría en 15´31%, un valor significativamente inferior al 25% y muy próximo al cálculo del Tribunal de Cuentas. Por el contrario, ni en 1995 ni en 1997 se produjeron conversiones de deuda, de modo que la discrepancia entre los cálculos del Tribunal de Cuentas y los nuestros radican en la no inclusión por parte de aquel de las correcciones a los errores detectados en la contabilización del capítulo 9 de gastos. En dichos ejercicios el capítulo 9 del presupuesto de gastos de la Administración General ha de ser incrementado en 2.762 y en 12.176 millones de pesetas respectivamente, lo cual eleva sustancialmente la carga financiera del ejercicio.

Un elemento a tener en cuenta es el impacto que el traspaso de competencias (con su repercusión en el presupuesto de ingresos) ha tenido sobre la aplicación de esta institución. Conforme avanzaba dicho proceso, especialmente en la segunda mitad de la década de los ´90, los ingresos corrientes crecían exponencialmente como contrapartida financiera del traspaso de competencias de la Administración central a la autonómica. Ello implica una reducción, céteris paribus, de la carga financiera sin mediar medida alguna de ajuste presupuestario. Este fenómeno explica buena parte de la acusada reducción de la carga financiera que, como puede verse en el Cuadro 48 se produjo entre los años 1998 y 2003.

También en el caso del artículo 14.2.b de la LOFCA puede establecerse una conexión con el criterio de sostenibilidad fiscal . ¿Se garantizó la sostenibilidad fiscal limitando al 25% de los ingresos corrientes la carga financiera de la Comunidad Autónoma?

Como hemos indicado más arriba (página 253), la VNPF compatible con el criterio de sostenibilidad implica:

[27.]

¿Cuál es la VNPF compatible con el artículo 14.2.b de la LOFCA? Retomando la expresión [23] y denominando a la carga financiera en proporción al PIB tenemos que:

[28.]

y, dado que la carga financiera en virtud del articulo 14.2.b de la LOFCA debe ser inferior al 25% de los ingresos corrientes del ejercicio , también en términos del PIB, la expresión [28] queda:

[29.]

si restamos a ambos lados de la expresión [32], llegamos a:

[30.]

y como, en ausencia de operaciones de tesorería, la diferencia de endeudamiento entre dos momentos distintos del tiempo es la variación neta de pasivos financieros, esto es, , la expresión [30] se transforma en:

[31.]

La expresión [31] nos indica, en proporción al PIB, la máxima variación neta de pasivos financieros compatible con el artículo 14.2.b de la LOFCA, mientras que la expresión [27] indica la máxima variación neta de pasivos financieros compatibles con la sostenibilidad fiscal. En aquellos casos en los que > > el presupuesto cumple la limitación establecida en la LOFCA y, sin embargo, incurre en situación de insostenibilidad.

Como el déficit público debe ser financiado con emisión neta de deuda, el valor máximo de nos informa del valor máximo del déficit público en el que se puede incurrir en un ejercicio. Utilizando los datos de los ingresos corrientes y aplicando la expresión [29] hemos simulado el nivel de endeudamiento compatible con el cumplimiento de esta norma, es decir, que la carga financiera derivada del mismo no supere el límite legal del 25%. Hemos supuesto que las operaciones de crédito corresponden al "sistema francés" y que el plazo de amortización es de 15 años. Respecto al tipo de interés hemos utilizado dos alternativas: el coste financiero de la deuda para cada ejercicio según los cálculos del Apéndice 3 (opción A), y el coste financiero medio (en los mismos términos) para el conjunto del periodo 1983-2003 y que asciende al 10´131% (opción B). Calculado el endeudamiento compatible con el artículo 14.2.b, se obtiene un déficit público teórico como diferencia del endeudamiento entre ejercicios. Sintéticamente:

, [32.]

[33.]

En el Cuadro 51 registramos los cálculos efectuados y en el Cuadro 52 comparamos los datos con los del déficit público realmente ejecutado. Las opciones A y B arrojan resultados casi idénticos en cuanto al cumplimiento del artículo 14.2.b .

Si comparamos en el Cuadro 52 el indicador de sostenibilidad con cualquiera de los indicadores de cumplimiento del artículo 14.2.b, se obtiene que hasta en siete ocasiones (opción A) la situación de la fiscal era insostenible a pesar de producirse el cumplimiento de la norma, resultado que se produce básicamente en el periodo de expansión del déficit público. Es decir, que el artículo 14.2.b no actuó como inductor de sostenibilidad fiscal.

En el Gráfico 33 hemos representado el límite al déficit público impuesto por el artículo 14.2.b de la LOFCA (línea roja, según opción A) y el déficit público realmente ejecutado y, como en el epígrafe anterior, hemos señalado con un punto verde cada ejercicio en el que se incurrió en insostenibilidad fiscal. Puede comprobarse que en los años 1984, 1985, 1986, 1987, 1988, 1989 y 1992 a pesar de no haber agotado el límite impuesto por el artículo 14.2.b de la LOFCA se incurrió en situación de insostenibilidad. Al igual que sucedió con el análisis del artículo 14.2.a de la LOFCA, también en este caso se concluye que, debido a su diseño, el artículo 14.2.b de la LOFCA, relativo a la limitación cuantitativa de la carga financiera de las Comunidades Autónomas, no ha servido, en el caso de la Región de Murcia, como instrumento al servicio de la sostenibilidad fiscal.