D�FICIT P�BLICO E INSTITUCIONES PRESUPUESTARIAS: EL CASO DE LA COMUNIDAD AUT�NOMA DE LA REGI�N DE MURCIA 1983 - 2003

Jos� Francisco Bellod Redondo

2. - D�FICIT P�BLICO, PROCESO PRESUPUESTARIO Y PROCESO AUTON�MICO

2.1. - Las Instituciones Presupuestarias y la Investigaci�n del D�ficit P�blico

Puede afirmarse, siguiendo a Fuentes Quintana (1985, p. 204), que las investigaciones acerca del d�ficit p�blico se agrupan en cuatro grandes �reas:

a) Los hechos, esto es, la identificaci�n y medici�n del d�ficit p�blico.

b) Las causas que han originado la aparici�n y persistencia del d�ficit p�blico.

c) Los efectos, principalmente macroecon�micos, que el d�ficit p�blico tiene sobre la econom�a.

d) Las actitudes frente al d�ficit p�blico y las posibles soluciones.

Como advierte el propio Fuentes Quintana (1985, p. 204), "el cap�tulo del d�ficit p�blico se ha ido poblando progresivamente de una literatura desbordante y escasamente pac�fica, pues no s�lo son cada vez m�s los trabajos que al d�ficit se refieren, sino tambi�n son muchos los aspectos y los t�picos en que dominan el desacuerdo y la discusi�n m�s bien que el consenso y la coincidencia doctrinal". Obviamente los cuatro debates a los que se refiere Fuentes Quintana est�n estrechamente interrelacionados, si bien, por razones operativas, han de ser objeto de tratamiento separado: sin una correcta medici�n del d�ficit p�blico es imposible tratar de identificar sus efectos macroecon�micos; si no conocemos las causas que lo originaron, dif�cilmente podremos prescribir una pol�tica adecuada para su control o eliminaci�n; desconociendo sus efectos desconocemos si estamos o no ante un problema que merezca articular pol�tica alguna, y, finalmente, si desconocemos las posibilidades de intervenci�n pol�tica y econ�mica frente al d�ficit, probablemente carezca de sentido (al margen de las pretensiones de erudici�n) tratar de realizar medici�n alguna.

Atendiendo a dicha advertencia, y teniendo en cuenta que diecinueve a�os despu�s de haber sido efectuada sigue plenamente vigente, hemos de aclarar que no es nuestra pretensi�n resolver ninguno de los cuatro debates inicialmente se�alados. Teniendo en cuenta que poco o nada se ha escrito sobre la materia en cuesti�n en relaci�n con la Comunidad Aut�noma de la Regi�n de Murcia, fijamos nuestra modesta pretensi�n en identificar y analizar, siquiera sea parcialmente, los hechos y su conexi�n con los aspectos institucionales del proceso presupuestario.

En relaci�n con los hechos, el problema radica en la existencia de m�ltiples definiciones del d�ficit p�blico en funci�n de diversos criterios delimitadores: seg�n los criterios que se adopten en cada caso, se llegar� a mediciones distintas del d�ficit p�blico. Concretamente Fuentes Quintana (1985) se refiere a cinco criterios de delimitaci�n:

1. La amplitud o cobertura de la medida, es decir, qu� sujetos y qu� operaciones son tenidas en cuenta en el c�lculo del d�ficit p�blico.

2. El sistema de contabilizaci�n de ingresos y gastos p�blicos, distinguiendo entre criterio de devengo y criterio de caja.

3. La separaci�n o no de los cambios discrecionales y autom�ticos en las operaciones con incidencia en el d�ficit p�blico.

4. La identificaci�n de la incidencia de la inflaci�n en el d�ficit p�blico.

5. La separaci�n de los elementos transitorios y los elementos estructurales del d�ficit p�blico.

Atendiendo a los criterios anteriores, Fuentes Quintana (1985, p.210) recomienda que el an�lisis del d�ficit p�blico se efect�e teniendo en cuenta al menos tres magnitudes:

1. El D�ficit P�blico Efectivo, que es la necesidad de financiaci�n de las Administraciones P�blicas en t�rminos de Contabilidad Nacional.

2. La Variaci�n Neta de Pasivos Financieros, "de indispensable aplicaci�n cuando el endeudamiento p�blico tienda a aumentar por la variaci�n de activos y pasivos financieros y no por el saldo de las operaciones no financieras" .

3. El D�ficit P�blico Estructural, que nos permite discriminar entre el componente discrecional y el autom�tico en la actividad financiera.

En un sentido an�logo Bl�jer y Cheasty (1991) advierten que no existe una �nica definici�n de d�ficit p�blico a la que el investigador pueda acogerse despreocupadamente, dado que definiciones distintas dan lugar a mediciones distintas y, en consecuencia, podr�a llegarse a conclusiones divergentes de modo infundado partiendo de la misma realidad presupuestaria. A pesar de las discrepancias metodol�gicas, existen algunas caracter�sticas b�sicas que cualquier definici�n de D�ficit P�blico debe reunir. En particular Bl�jer y Cheasty (1991, p. 4) citan las siguientes: “Las medidas del d�ficit fiscal deben especificarse en tres dimensiones: a) el d�ficit ha de definirse para un sector p�blico de una cobertura dada; b) deben delinearse la cobertura, o tama�o, del sector p�blico y su composici�n; y c) hay que identificar el horizonte temporal pertinente para estimar la magnitud del d�ficit. Los temas abarcados por esas tres clases de medici�n han generado un sustancial volumen de estudios, los cuales, tomados en conjunto, representan una metodolog�a para estimar el alcance real de la pol�tica presupuestaria”.

En cuanto a la investigaci�n de las causas del d�ficit p�blico, y siguiendo a Fuentes Quintana (1985, p.223), tres son los grupos de teor�as en que pueden clasificarse. De una parte encontramos la Teor�a Normativa de la Hacienda P�blica, que justifica el d�ficit p�blico como resultado de la necesidad de intervenci�n estatal en la econom�a que tiene lugar como consecuencia de los fallos del mercado, dando lugar a la conocida trilog�a "asignaci�n - estabilizaci�n - redistribuci�n" a la que nos referimos en la p�gina 18. Por otra parte, la explosiva evoluci�n del d�ficit p�blico en las d�cadas de los 70 y 80 dio paso a una creciente insatisfacci�n entre los economistas al dejar sin respuesta aspectos centrales del debate macroecon�mico. Esa insatisfacci�n sirve de acicate a la Teor�a Positiva de la Hacienda P�blica, basada en los fallos del sector p�blico: el d�ficit p�blico se concibe como efecto no deseado de las imperfecciones de los procesos democr�ticos de elecci�n social que, aun en ausencia de fallos de mercado que justifiquen la intervenci�n estatal, dan lugar a la aparici�n del d�ficit p�blico, b�sicamente debido al comportamiento de los sujetos que intervienen en el proceso (pol�ticos, bur�cratas y votantes). Finalmente, un tercer grupo de investigaciones agrupadas bajo el denominador com�n de Teor�a de la Crisis Fiscal del Estado, vincula el d�ficit p�blico a las tendencias de largo plazo que dominan el desarrollo capitalista, como "las tendencias radicales hacia el igualitarismo, o una degradaci�n del poder fiscal en una democracia" , am�n de las teor�as marxistas sobre la dimensi�n fiscal de la crisis general del capitalismo.

"�Por qu� observamos grandes y persistentes d�ficit en tiempo de paz, y por qu� ahora? �Por qu� observamos grandes deudas en ciertos pa�ses y no en otros?" …"�Hasta qu� punto las instituciones presupuestarias explican los resultados pol�ticos y, en particular, el equilibrio presupuestario?…�Pueden explicar las instituciones presupuestarias por qu� ciertos pa�ses con elevadas deudas encuentran mayores dificultades que otros para el ajuste? �Cu�les son los procedimientos presupuestarios m�s eficaces para asegurar la responsabilidad fiscal?" . Las anteriores son algunas de las cuestiones a las que no se puede responder satisfactoriamente desde un enfoque econ�mico tradicional, ignorante de los elementos institucionales, esto es, considerando a los Gobiernos como planeadores ben�volos que se limitan a calcular y plasmar en el presupuesto la combinaci�n �ptima de las funciones musgravianas (asignaci�n, estabilizaci�n y redistribuci�n de la renta). As�, la insatisfacci�n intelectual generada por la incapacidad de explicar los crecientes y persistentes d�ficit p�blicos han reforzado el protagonismo de modelos que se inscriben en el �mbito de la Teor�a Positiva de la Hacienda P�blica. Dichos modelos admiten diversas clasificaciones; Alesina y Perotti (1995, p. 237) por ejemplo establecen la siguiente clasificaci�n, aunque pueden encontrarse otras alternativas :

a) Modelos de oportunismo pol�tico e ilusi�n fiscal.

b) Modelos de redistribuci�n intergeneracional.

c) Modelos de utilizaci�n estrat�gica de la deuda p�blica.

d) Modelos de conflicto social o partidista.

e) Modelos de intereses geogr�ficamente dispersos.

f) Modelos de instituciones presupuestarias.

En los modelos de oportunismo pol�tico, el d�ficit p�blico se explica por la incapacidad de los ciudadanos de identificar el verdadero coste fiscal del gasto p�blico, gasto cuyos beneficios s� son percibidos por los ciudadanos - votantes. Esa situaci�n de "ilusi�n fiscal" es utilizada por los pol�ticos en el poder para tratar de permanecer en �l gan�ndose la adhesi�n de los votantes financiando el gasto p�blico mediante d�ficit .

Los modelos de redistribuci�n intergeneracional explican el d�ficit p�blico por la asimetr�a que existe entre la generaci�n que percibe los beneficios del gasto publico y la generaci�n que soporta su coste. Si el gasto es financiado incurriendo en d�ficit, la generaci�n actual (votantes) disfruta de los beneficios del gasto mientras que el coste es compartido con generaciones futuras. En ausencia de solidaridad intergeneracional existir�n fuertes incentivos para expandir el gasto y el d�ficit p�blico hoy a costa de las generaciones futuras .

En los modelos de utilizaci�n estrat�gica de la deuda p�blica, el d�ficit aparece como una herramienta que permite al partido gobernante limitar la capacidad de actuaci�n de los Gobiernos futuros, elevando el gasto p�blico actual por encima del �ptimo y, en consecuencia, trasladando al futuro las preferencias del Gobierno actual y limitando la capacidad de actuaci�n del futuro Gobierno . La Teor�a del Ciclo Pol�tico ofrece una explicaci�n alternativa de la utilizaci�n estrat�gica del d�ficit p�blico: la proximidad de las contiendas electorales lleva a los pol�ticos en el poder a elevar el gasto p�blico por encima de su nivel �ptimo para generar apoyo electoral entre los beneficiarios del gasto p�blico. En este caso la utilizaci�n estrat�gica de la deuda no persigue condicionar la acci�n de futuros Gobiernos sino evitar la derrota del Gobierno en el poder, lo cual requiere cierto grado de "miop�a" entre el electorado , incapaz de percibir que tras la contienda electoral se producir� un ajuste presupuestario compensador de la expansi�n presupuestaria pre-electoral.

Los modelos de conflicto social (entre grupos de presi�n que pretendan influir en el Gobierno) o partidista (en el seno del propio Gobierno) indican como los conflictos en el seno de los partidos o grupos gobernantes condicionan el modo en que los Gobiernos responden a perturbaciones econ�micas. El desacuerdo respecto al alcance, distribuci�n o efectos de incrementos tributarios llevan a los gobernantes a emplear el endeudamiento como instrumento de respuesta frente a la incapacidad de reducir el d�ficit .

Los modelos basados en los intereses geogr�ficamente dispersos no hacen referencia directa a los d�ficit sino al gasto p�blico. Concretamente, explican la tendencia a la expansi�n del gasto p�blico debido a la no correspondencia entre el �mbito geogr�fico de decisi�n (y disfrute) del gasto p�blico y el �mbito geogr�fico de financiaci�n del mismo. Cuanto mayor sea el n�mero de legisladores y de circunscripciones mayor ser� el volumen de gasto p�blico .

Frente a los modelos anteriores, se va abriendo paso la idea de que las instituciones presupuestarias tienen una elevada influencia en la determinaci�n y en la evoluci�n del d�ficit p�blico: si en una sociedad democr�tica existe (por cualquiera de las diversas razones que se han apuntado) un fuerte sesgo en favor de la expansi�n del gasto y el d�ficit p�blico, la eficiencia en la actividad financiera del sector p�blico requerir� de normas que neutralicen esa tendencia, limitando la discrecionalidad de los sujetos que participan en el proceso presupuestario. Las instituciones presupuestarias son, empleando la terminolog�a de Alesina y Perotti (1996, p. 256), "el conjunto de normas conforme a las cuales se preparan, se aprueban y se ejecutan los presupuestos", es decir, el soporte jur�dico o normativo del proceso presupuestario, pudiendo revestir incluso rango constitucional. Las instituciones presupuestarias ocupan un papel central en las actuales investigaciones acerca del d�ficit p�blico: al condicionar el modus operandi de los sujetos que intervienen en el proceso presupuestario, su an�lisis puede ayudarnos a comprender el devenir de la actividad financiera en una Administraci�n concreta.

Como se�ala Kopits (2001), la necesidad de conferir mayor credibilidad a las pol�ticas macroecon�micas, especialmente en aquellos pa�ses que se han enfrentado al reto de la integraci�n econ�mica (por ejemplo, el caso de la Uni�n Europea) y en las econom�as denominadas "emergentes" (Argentina, Brasil, etc.), ha provocado el auge de las "instituciones presupuestarias", normas que, en �ltima instancia, persiguen limitar la acci�n discrecional de los Gobiernos que, particularmente en el caso de reg�menes pol�ticos democr�ticos, se sienten abocados a implementar pol�ticas fiscales sesgadas hacia el d�ficit p�blico. Como indica Annett (2002, p. 8), "para contener el gasto y la presi�n sobre el d�ficit ocasionado por las ineficiencias pol�ticas, los pa�ses industriales han cambiado el rumbo hacia las reformas institucionales, tales como la adopci�n de normas de procedimiento o metas fiscales, mejorando la transparencia fiscal, e implementando reformas presupuestarias" . En resumidas cuentas, dotar de transparencia al proceso presupuestario y de credibilidad a la pol�tica fiscal es lo que se persigue mediante las instituciones presupuestarias.

De acuerdo con el an�lisis de Alesina y Perotti (1996), Von Hagen (1991, 1992) y Von Hagen y Harden (1994), podemos afirmar que existen dos grandes categor�as de instituciones presupuestarias: las normas de procedimiento (o modelo anglosaj�n) y las normas que prescriben objetivos num�ricos (o modelo continental).

Las normas de procedimiento, tambi�n denominadas instituciones de modelo anglosaj�n por ser las que priman en el Reino Unido, Australia o Nueva Zelanda, regulan las cuatro fases habituales del proceso presupuestario (elaboraci�n, aprobaci�n, ejecuci�n y control del presupuesto) y, aunque el caso m�s t�pico es el de las "leyes presupuestarias", en un sentido abierto hacen referencia a cualquier norma que pueda incidir, por razones de procedimiento, en el proceso presupuestario.

En cuanto a las normas que prescriben objetivos num�ricos (conocidas como fiscal rules, o instituciones de �mbito continental), el caso t�pico es la "ley de presupuesto equilibrado", aunque, en general, se incluir�a cualquier norma que limite cuantitativamente el presupuesto, siendo lo m�s habitual establecer l�mites bien al nivel de deuda, bien al d�ficit p�blico.

En las investigaciones acerca del d�ficit p�blico, la virtud explicativa de las instituciones presupuestarias radica en la "exogeneidad" de las mismas, es decir, en la mayor dificultad de cambiar las normas presupuestarias en relaci�n con la facilidad de modificar del propio presupuesto. Ello no quiere decir que el cambio en las instituciones presupuestarias invalide su capacidad explicativa, pero ciertamente la limita: las instituciones presupuestarias han de evolucionar en el tiempo, pero previsiblemente lo har�n con una frecuencia menor de lo que lo hacen los propios presupuestos. Como indica Alesina y Perotti (1996, p. 256), "dado que cambiar las instituciones resulta costoso y complicado, las que ya existen tienen que ser muy insatisfactorias para que merezca la pena cambiarlas". Es decir, exogeneidad es una caracter�stica deseable en las instituciones presupuestarias, pero exogeneidad no implica inmutabilidad.

En este sentido, resulta obligado hacer una importante matizaci�n: las "leyes de presupuestos", al contrario que las "leyes presupuestarias", no se consideran incluidas en la categor�a de las instituciones presupuestarias. En sentido estricto las leyes de presupuestos no son otra cosa que uno de los documentos resultantes del proceso presupuestario, una relaci�n detallada de ingresos y gastos y, en ese sentido, carecen de la nota de "exogeneidad" a la que acabamos de referirnos. Sin embargo, la realidad es muy distinta: el presupuesto, como documento, es mucho m�s que una relaci�n detallada de ingresos y gastos, y ha servido, como tendremos oportunidad de comprobar, como soporte legal para la regulaci�n del proceso presupuestario. En el caso concreto de la Regi�n de Murcia, la tardanza en aprobar una ley presupuestaria auton�mica ha consolidado el protagonismo de las leyes presupuestarias como instrumento de regulaci�n del proceso presupuestario a lo largo de una d�cada. De ah� se deriva una importante consecuencia: las leyes de presupuestos van a tener un potencial explicativo de primer orden en el an�lisis institucional del proceso presupuestario, potencial que desperdiciar�amos absurdamente si nos atuvi�ramos de modo estricto y descontextualizado al concepto de instituciones presupuestarias.

Las instituciones presupuestarias concretas determinan las pol�ticas fiscales concretas debido a la naturaleza conflictiva del proceso presupuestario, proceso en el cual las instituciones presupuestarias determinan el reparto de poderes, informaci�n y ventajas estrat�gicas de quienes participan en �l. Los modelos basados en la configuraci�n de las instituciones presupuestarias tratan de explicar el d�ficit p�blico por el modo en que se organiza el proceso de elaboraci�n, votaci�n y ejecuci�n del presupuesto. Los sistemas electorales, la dial�ctica entre los poderes legislativo y ejecutivo, y la transparencia en la aplicaci�n de las normas reguladoras del proceso presupuestario, son los elementos clave de estos modelos. En palabras de Von Hagen y Harden (1994, p. 272) "…las instituciones [presupuestarias] son importantes por varias razones. Invistiendo a los participantes de ciertos poderes dentro del proceso presupuestario, determinan papeles y ventajas de car�cter estrat�gico. Al configurar patrones de interacci�n, determinan las corrientes de informaci�n que, por su parte, dan lugar a ventajas y desventajas estrat�gicas. Adem�s, los dispositivos institucionales crean o suprimen oportunidades de colusi�n entre los grupos de participantes en el proceso". Este fen�meno es m�s acusado si cabe en el caso que nos ocupa, el de la construcci�n de las haciendas auton�micas, por cuanto supone un proceso descentralizador en el que han de convivir instituciones presupuestarias procedentes de distintos niveles (estatal y auton�mico): "…frente al supuesto de la centralizaci�n, donde el Gobierno central decide sobre la pr�ctica totalidad de gastos e ingresos, con la consecuencia de determinar tambi�n el d�ficit o super�vit final, con la descentralizaci�n cada uno de los Gobiernos subcentrales tiene su propio proceso presupuestario, con un mayor n�mero de actores influyendo en el resultado final de d�ficit o super�vit del conjunto del Sector P�blico" .

En el Cuadro 1 hemos representado los tres tipos de instituciones que afectan al d�ficit p�blico. De una parte tenemos las normas de procedimiento y las normas que prescriben objetivos num�ricos. Aunque son dos conjuntos bien diferenciados y que, como indic�bamos m�s arriba, provienen de tradiciones financieras distintas, no es extra�o que en un proceso presupuestario concreto (el de la Comunidad Aut�noma de la Regi�n de Murcia, por ejemplo) encontremos elementos de ambos tipos de instituciones. Junto a las instituciones presupuestarias rese�amos, como soporte de ambas, el que probablemente sea su principal requisito: la transparencia presupuestaria . En palabras de Kopits y Craig (1998, p. 1), "la transparencia en las operaciones del Gobierno es ampliamente considerada como una condici�n previa para la sostenibilidad macroecon�mica del presupuesto, el buen Gobierno, y la rectitud presupuestaria en su conjunto". La transparencia presupuestaria es condici�n sine qua non para garantizar la eficacia de las instituciones presupuestarias (num�ricas o procedimentales): la ausencia de transparencia es terreno abonado para la violaci�n de las instituciones presupuestarias, dado que se dificulta o, incluso, imposibilita el an�lisis del proceso presupuestario a los sujetos objetivamente interesados en una gesti�n presupuestaria eficaz (especialmente los votantes). La salvaguarda de la transparencia presupuestaria se consigue, precisamente, mediante unas normas procedimentales adecuadas, de modo que es habitual estudiar la transparencia como una dimensi�n m�s de las normas de procedimiento aunque, en realidad, tal y como hemos indicado, son tambi�n un requisito necesario en el caso de las normas que prescriben objetivos num�ricos.

�Qu� podemos decir acerca del impacto de las instituciones presupuestarias en el d�ficit p�blico? Debe advertirse que no existe unanimidad en relaci�n con el efecto que las instituciones presupuestarias tienen, si bien hay algunos elementos que gozan de bastante aceptaci�n.

Por lo que respecta a las normas de procedimiento, las investigaciones estiman relevantes los siguientes aspectos:

1. La fortaleza negociadora del presidente del Gobierno (o del Ministro de Hacienda) en el proceso presupuestario frente a los restantes actores. Atendiendo a este criterio se denomina organizaci�n jer�rquica a aquella en la que bien el Presidente del Gobierno, bien el Ministro de Hacienda, dispone de un poder que limita las acciones del resto de actores en el proceso presupuestario, por ejemplo impidiendo la modificaci�n e incluso la ejecuci�n del presupuesto que corresponde a un ministerio determinado, limitando su capacidad de solicitar nuevos fondos, etc. Por el contrario se entiende que estamos frente a una organizaci�n colegiada en ausencia de dicho poder. Cuanto mayor sea esa fortaleza (jerarqu�a) mayor ser� la capacidad de introducir disciplina en el presupuesto frente a las pretensiones de gasto de los denominados "ministros del gasto" . Paralelamente, cabe esperar que un Gobierno fragmentado o de coalici�n se enfrente a serias dificultades para implementar medidas de ajuste en caso de consolidaci�n fiscal . Seg�n Alesina y Perotti (1996, p. 258), "las instituciones jer�rquicas son m�s proclives a imponer restricciones fiscales, a evitar d�ficit largos y persistentes y a ejecutar con mayor rapidez los ajustes fiscales. Por otra parte son menos respetuosas con los derechos de las minor�as y tienden a generar presupuestos claramente inclinados a favor de la mayor�a. Las instituciones colegiales presentan las caracter�sticas opuestas". De la misma opini�n es el profesor Barea Tejeiro (2003, p 8): "Cuando el proceso presupuestario es transparente, resulta m�s f�cil para el Presidente del Gobierno y su pol�tica econ�mica imponer restricciones duras a los Ministros del gasto".

2. Las limitaciones en el procedimiento de enmienda al proyecto de ley de presupuestos. Se dice que el proyecto de Ley de Presupuestos es una norma cerrada si los votantes s�lo pueden pronunciarse a favor o en contra, es decir, no hay posibilidad de enmendar parcialmente el texto. Por el contrario, estaremos frente a una norma abierta cuando la propuesta de Ley sometida a votaci�n pueda ser objeto de enmiendas, y ser� m�s abierta cuanto mayor sea el tipo y alcance de enmiendas que se puedan presentar. El sistema de norma cerrada otorga un extraordinario poder a quien establece el orden del d�a y, en el �mbito del presupuesto al proponente (generalmente el Gobierno con exclusividad) facilitando, entre otras cosas, la disciplina fiscal. Con las normas abiertas se complica y se encarece el proceso de negociaci�n de presupuesto, generando demoras en la aprobaci�n del presupuesto aunque con m�s equidad en el reparto de los beneficios de los programas de gasto.

3. Sistema y secuencia de votaci�n. B�sicamente puede seguirse dos secuencias en el debate y votaci�n del presupuesto: votaci�n inicial de la cuant�a global del mismo (e impl�citamente la previsi�n inicial de d�ficit p�blico) y debate a posteriori de enmiendas parciales que distribuyan el gasto global entre distintos programas; o bien puede abordarse inicialmente el debate de todos y cada uno de los programas de gasto (enmiendas parciales) de modo que el importe global del presupuesto y su d�ficit p�blico sea el resultado residual de dicho proceso . A priori puede pensarse que votando inicialmente el presupuesto en su globalidad se limita el gasto p�blico y el d�ficit, ya que las enmiendas posteriores no pueden alterar ninguna de esas dos magnitudes. En realidad este resultado depende de la existencia de mayor�as absolutas y de los supuestos acerca de la informaci�n que manejan los legisladores: con informaci�n perfecta ambos procedimientos son id�nticos y el resultado final ser� el fiel reflejo de las preferencias de agentes que integran el �rgano legislativo.

4. La duraci�n de las votaciones parlamentarias: cuando se limita el tiempo de debate se restringe tambi�n la posibilidad de que fructifiquen acuerdos de logrolling y universalismo, resultando de ello mayor disciplina fiscal.

5. Flexibilidad en la ejecuci�n del presupuesto. La fase de ejecuci�n presupuestaria compete al Gobierno: cuanto mayor sea su flexibilidad mayor es el riesgo de que el resultado de la ejecuci�n se aparte de las pretensiones del �rgano legislativo que es, al fin y al cabo, quien aprueba el presupuesto. En particular, las denominadas "modificaciones presupuestarias" son percibidas como una fuente de posible indisciplina fiscal. A mayor flexibilidad mayores ser�n el gasto y el d�ficit p�blico.

Por lo que respecta a las normas que prescriben objetivos num�ricos, el caso t�pico es el de las leyes de presupuesto equilibrado, normas que proh�ben a las administraciones incurrir en d�ficit p�blico, aunque en general podemos referirnos a cualquier norma que imponga limitaciones cuantitativas al gasto, al d�ficit o al endeudamiento. Kopits y Symansky (1998) han establecido incluso un listado de las caracter�sticas deseables en las instituciones num�ricas: "la norma num�rica ideal deber�a estar bien definida, ser transparente, sencilla, flexible, adecuada en relaci�n al objetivo que se persigue, de obligado cumplimiento, consistente y sustentada mediante reformas en las finanzas p�blicas" . Sobre la influencia de este tipo de normas en la disciplina fiscal cabe hacer las siguientes consideraciones:

1. Este tipo de normas otorga una gran credibilidad al proceso presupuestario, mayor cuanto mayor sea la rigidez de la norma. Como contrapartida se reduce la posibilidad de responder frente a perturbaciones de gastos o ingresos.

2. En entornos pol�ticos muy fragmentados que obligan a la formaci�n de coaliciones, las leyes de presupuesto equilibrado son un instrumento eficaz para evitar dilaciones en la implementaci�n de ajustes fiscales .

3. Seg�n la Teor�a de la Suavizaci�n Fiscal (Tax Smoothing) las normas de presupuesto equilibrado pueden inducir grandes distorsiones en la econom�a: cuando se producen shocks es preferible incurrir en d�ficit p�blicos transitorios a distorsionar los precios relativos mediante la modificaci�n de los tipos impositivos.

4. Las restricciones cuantitativas pueden provocar el empleo de la "contabilidad creativa" como mecanismo para generar apariencia de disciplina fiscal, degradando la calidad del presupuesto como instrumento para conocer y planificar la actividad financiera del Estado . En palabras de Polackova (1998, p. 11): "los comportamientos oportunistas por parte de pa�ses sometidos a programas del FMI y del Banco Mundial, y m�s recientemente, por parte de pa�ses candidatos a integrar la Uni�n Econ�mica y Monetaria, indican que un enfoque reducido del d�ficit p�blico y el endeudamiento obliga a los Gobiernos a aplazar las reformas estructurales y las inversiones, ocultar el coste y la financiaci�n de programas fuera de sus presupuestos, y elevar los ingresos temporales. Tales comportamientos generan incertidumbres acerca de las necesidades futuras de financiaci�n p�blica y pueden poner en peligro la futura estabilidad presupuestaria " .

5. Las reducciones en la recaudaci�n, al afectar al objetivo de d�ficit p�blico, suelen ir seguidas de recortes de gastos que afectan casi en exclusiva al cap�tulo de inversiones, mientras que los excesos de recaudaci�n suelen ser empleados para financiar nuevo gasto corriente. De ese modo las normas num�ricas suelen provocar sistem�ticamente un nivel de inversi�n inferior al �ptimo, limitando las posibilidades de crecimiento en el largo plazo .

6. Pueden corregir la incapacidad de los mercados financieros en la evaluaci�n de la situaci�n financiera del sector p�blico . Kopits (2001, p. 7), lo justifica en los siguientes t�rminos: "Existe, sin embargo, evidencia considerable de que los mercados financieros - como las t�picas agencias de rating - tienden a reaccionar con considerable retraso al deterioro o a la mejora de la situaci�n econ�mica. Puede arg�irse que, si se dise�an bien, las normas de procedimiento presupuestario pueden imitar las presiones del mercado de modo m�s r�pido y eficiente, y, sobre todo, sin las gravosas penalizaciones (tales como repentinas fugas de capital o altas primas de riesgo) resultantes de la percepci�n de un mal comportamiento presupuestario" .

Por lo que respecta a la transparencia del proceso presupuestario, se trata de uno de los aspectos de mayor complejidad por la diversidad de sus manifestaciones y por la dificultad de obtener una magnitud que la represente. De su importancia da cuenta la atenci�n recibida por las principales organizaciones econ�micas internacionales (FMI y OCDE), que fomentan activamente la observancia de la transparencia en el proceso presupuestario . No existe una �nica definici�n de transparencia presupuestaria, probablemente porque la trasparencia no es un valor absoluto sino una variable que admite diversas graduaciones en funci�n de diversos elementos. Probablemente la definici�n m�s recurrida sea la de Kopits y Craig (1998, p. 1), seg�n la cual:

“La trasparencia presupuestaria se define … como la posibilidad de que el p�blico en general pueda conocer la estructura y funciones del Gobierno, las intenciones de la pol�tica fiscal, las cuentas del sector p�blico, y sus proyecciones. Ello implica el f�cil acceso a informaci�n fidedigna, amplia, temprana, comprensible e internacionalmente comparable sobre las actividades del Gobierno … de modo que el electorado y los mercados financieros puedan valorar con precisi�n la posici�n financiera del Gobierno y los verdaderos costes y beneficios de sus actividades, incluyendo sus repercusiones econ�micas y sociales, tanto presentes como futuras”

En el mismo sentido Poterba y Von Hagen (1999, p�ginas 3 y 4) se refieren a la transparencia presupuestaria en los siguientes t�rminos:

“Un proceso presupuestario transparente es aquel que provee informaci�n clara sobre todos los aspectos de la pol�tica fiscal del Gobierno. Los presupuestos que incluyen numerosas cuentas especiales y que fallan en la consolidaci�n de la actividad fiscal en una medida sencilla no son transparentes. Los presupuestos que est�n f�cilmente disponibles para el p�blico u otros participantes en el proceso pol�tico, y que ofrecen informaci�n consolidada, son transparentes” .

La OCDE (2000, p. 3) se refiere a la transparencia presupuestaria en los siguientes t�rminos:

"La transparencia - la difusi�n de las intenciones pol�ticas, su formulaci�n y su implementaci�n - es el elemento clave del buen Gobierno. La transparencia presupuestaria se define como la plena revelaci�n de toda la informaci�n relevante, de modo oportuno y sistem�tico" .

Se trata, en definitiva, de que quienes tienen que evaluar la actividad financiera del sector p�blico (en particular los votantes y los mercados financieros) puedan acceder con facilidad a toda la informaci�n necesaria para conocer el contenido de la pol�tica econ�mica del Gobierno. En este sentido el profesor Barea Tejeiro ( 2003, p. 8) ha manifestado que "la base de la credibilidad presupuestaria se encuentra en su transparencia, hasta tal punto que la transparencia es al sector p�blico lo que el mercado al sector privado".

Frente a esa necesidad de informaci�n lo cierto es que, como indican Alesina y Perotti (1996, p. 264), "en las econom�as modernas el Presupuesto es muy complejo, a veces de manera innecesaria…los pol�ticos tienen inter�s en esconder los impuestos, exagerar los beneficios del gasto y ocultar el endeudamiento gubernamental, equivalente a futuros impuestos. Los pol�ticos tienen poco inter�s en elaborar unos Presupuestos sencillos, claros y transparentes…cuanto menos conoce y comprende el electorado acerca del proceso presupuestario, mayor capacidad tienen los pol�ticos para actuar estrat�gicamente y utilizar los d�ficit fiscales y los excesos de gasto para conseguir objetivos oportunistas". La ausencia de transparencia sirve de amparo a la ilusi�n fiscal, limitando la informaci�n disponible a los votantes que, en �ltima instancia, deben evaluar la pertinencia de la pol�tica fiscal, propiciando el aumento del gasto y el d�ficit p�blico. La "contabilidad creativa", la sobrestimaci�n deliberada del crecimiento de la econom�a y de la previsi�n de ingresos son s�ntomas clave para detectar este comportamiento.

La "contabilidad creativa" es el conjunto de pr�cticas que permiten reducir el c�mputo del d�ficit p�blico o del endeudamiento sin que se haya producido en realidad un incremento en la riqueza neta del sector p�blico. En palabras de Milesi-Ferretti (2000, p. 4): "una medida que implique una mejora en el equilibrio presupuestario se considera contabilidad creativa si no implica una mejora en la situaci�n presupuestaria intertemporal del Gobierno en su conjunto (un incremento en la riqueza neta del Gobierno)" . Seg�n Shick (2002, p. 14): "Si se les deja hacer, los pol�ticos que se enfrentan a la presi�n del gasto tienen tendencia a aceptar toda la contabilidad creativa que se les proponga. Otorgan garant�as y toleran otros pasivos contingentes que no aparecen en los presupuestos o en los balances financieros tradicionales; transfieren a las cuentas del Gobierno los recursos no utilizados de las empresas p�blicas; llevan a 11 meses la duraci�n del ejercicio presupuestario o la alargan a 13; utilizan supuestos poco realistas para asignar cr�ditos o hacer proyecciones relativas a las situaciones presupuestarias futuras". Estas pr�cticas constituyen en la actualidad, en opini�n de reputados especialistas, una de las mayores amenazas a la credibilidad de los procesos presupuestarios .

Tanto por lo que respecta a las normas de procedimiento, como a las normas que prescriben objetivos num�ricos o la transparencia presupuestaria , la metodolog�a empleada para evaluar su impacto en el d�ficit p�blico ha consistido habitualmente en la realizaci�n de estudios de corte transversal y el empleo bien de variables ficticias, bien de �ndices construidos ad hoc para contrastar la validez de las hip�tesis.

En nuestra opini�n, la traslaci�n directa de estos modelos al �mbito auton�mico espa�ol, y en particular a la Comunidad Aut�noma de la Regi�n de Murcia, es problem�tica por cuatro razones.

En primer lugar, porque la hacienda auton�mica es una hacienda en construcci�n, reci�n nacida si se la compara con otros �mbitos geogr�ficos o niveles de Gobierno, mientras que los modelos citados han sido construidos y aplicados a sistemas presupuestarios perfectamente consolidados. Tanto es as� que han tenido que transcurrir 21 a�os desde la primera regulaci�n de la financiaci�n auton�mica para alcanzar un modelo definitivo y estable en dicha materia . Por ello, en nuestro caso el comportamiento del presupuesto no puede explicarse despreciando el proceso hist�rico de construcci�n del Estado de las Autonom�as. En el caso de la Regi�n de Murcia, por ejemplo, si bien los primeros presupuestos datan de 1983, el dise�o legislativo del proceso presupuestario no alcanza su plenitud hasta el a�o 1990, cuando aprueba su primera ley presupuestaria (la LHRM), e incluso habr� que esperar al a�o 1999 para disponer de lo que parece configurarse como texto definitivo de dicha norma . A ello hay que unir el desarrollo de dicha norma en aspectos concretos de la gesti�n presupuestaria tales como la contabilidad p�blica, contrataci�n, etc.

En segundo lugar, porque paralelamente al proceso de construcci�n normativa ha tenido lugar el proceso de descentralizaci�n auton�mica, con la asunci�n de nuevas competencias y la transferencia de servicios de la Administraci�n Central, procesos todos ellos no finalizados hasta fechas bien recientes y al margen de los cuales no es posible comprender la din�mica del d�ficit p�blico a nivel auton�mico. Y por si ello no fuera suficientemente complejo, a la par que se produc�a la descentralizaci�n auton�mica ten�a lugar el proceso de integraci�n europea, con lo que ello implica de coordinaci�n con una hacienda supranacional tambi�n en construcci�n, que de modo directo influye y condiciona nuestras haciendas auton�micas, bien mediante la producci�n de normas financieras bien mediante la transferencia de recursos.

En tercer lugar, porque las instituciones pol�ticas (y en particular la dial�ctica partidista y parlamentaria) de aquellos pa�ses a partir de los que se han generado tales modelos (fundamentalmente Estados Unidos) difieren significativamente de las espa�olas: la disciplina de partido, la subordinaci�n de la mayor�a parlamentaria al Gobierno por ella soportada y el liderazgo simult�neo "partido - Gobierno - grupo parlamentario" son t�picas de la organizaci�n pol�tica espa�ola, no as� de la estadounidense. En el caso de la Regi�n de Murcia, en todas las legislaturas ha habido mayor�a absoluta de alg�n partido, coincidiendo siempre que el jefe del Gobierno regional era, al mismo tiempo, l�der del grupo parlamentario y del partido respectivo.

En cuarto lugar, el enfoque de nuestro an�lisis es de corte temporal frente al an�lisis de corte transversal que soporta la mayor�a de las investigaciones relativas al d�ficit p�blico y las instituciones presupuestarias. No pod�a ser de otra manera puesto que nuestra pretensi�n es llenar el vac�o existente en el estudio de la Hacienda P�blica de la Regi�n de Murcia en sus 21 a�os de historia. En consecuencia, no tratamos de emplear el caso de la Regi�n de Murcia para someter a validaci�n las hip�tesis emanadas de la Teor�a Positiva de la Hacienda P�blica, sino al contrario, utilizamos dichas hip�tesis como instrumento de clarificaci�n de los acontecimientos que sometemos a estudio, con las limitaciones expresadas. Frente a cualquier intento precipitado de construir indicadores que ilustren la situaci�n de las instituciones presupuestarias en la Comunidad Aut�noma de la Regi�n de Murcia (o para tratar de explicar el devenir del d�ficit p�blico y su conexi�n con las instituciones presupuestarias) existe un ingente trabajo previo de recopilaci�n estad�stica. Baste se�alar que previamente debe resolver el problema de la cuantificaci�n del d�ficit p�blico, del que a�n hoy en d�a se carece de datos precisos para el caso que nos ocupa .