DÉFICIT PÚBLICO E INSTITUCIONES PRESUPUESTARIAS: EL CASO DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LA REGIÓN DE MURCIA 1983 - 2003

José Francisco Bellod Redondo

4.1.2. - Fase de Ejecución

La Fase de Ejecución comprende el conjunto de actos emanados del poder ejecutivo para la aplicación de la Ley de Presupuestos aprobada por la Asamblea Regional de Murcia. Básicamente, la ejecución presupuestaria consiste en gastar y en pagar lo gastado, amén de obtener los recursos previstos en el presupuesto aunque, como veremos a continuación, esto es estrictamente cierto sólo en la teoría.

Al referirnos antes a la fase de elaboración presupuestaria, pudimos comprobar que las normas que lo regulaban tenían carácter estable: la LOFCA, el Estatuto de Autonomía, las leyes de Gobierno y Administración o el Reglamento de la Asamblea Regional de Murcia. Esta estabilidad o invariabilidad en el tiempo era requisito sine qua non para calificarlas como instituciones presupuestarias.

Por el contrario, hasta la entrada en vigor de la LHRM, los poderes públicos acudieron a las propias leyes regionales de presupuestos y a la Ley General Presupuestaria para regular la ejecución presupuestaria. Las leyes de presupuestos, dada su limitada vigencia temporal, no pueden considerarse instituciones presupuestarias de modo que, salvando el recurso a la Ley General Presupuestaria, puede afirmarse que la fase de ejecución careció durante años de un soporte normativo institucionalizado.

Si bien el presupuesto de la Comunidad Autónoma para el ejercicio 1983 es el primero que se define como tal , ya en el correspondiente al ejercicio 1982 –que en realidad era un presupuesto de transición - se anticipaba la que iba a ser práctica generalizada en los años siguientes: la regulación del proceso presupuestario por medio de las leyes de presupuestos de la Comunidad Autónoma. En realidad, no toda la fase de ejecución se regulaba vía Ley de Presupuestos. Los aspectos principales de la regulación por esta vía, hasta la aprobación de la LHRM en 1990, fueron los siguientes:

a) Delimitación de los principios de especialidad cualitativa y cuantitativa.

b) Régimen de las modificaciones presupuestarias.

c) Fases del gasto.

En los siguientes epígrafes hacemos un repaso de estos aspectos.

A) Delimitación de los principios de especialidad cuantitativa y cualitativa.

De todos los principios presupuestarios clásicos que anteriormente comentábamos, los principios de especialidad cuantitativa y cualitativa son los que, a pesar de no aparecer reflejados en el Estatuto, han sido objeto de permanente atención en el articulado de las sucesivas leyes de presupuestos hasta quedar finalmente plasmados en el articulado de la LHRM.

El principio de especialidad cuantitativa exige que el crédito presupuestario sea gastado por un importe no superior al que se presupuestó. El principio de especialidad cualitativa exige que los créditos presupuestarios sean gastados exclusivamente en aquello para lo que se presupuestaron.

La rigurosa observancia de ambos principios en las distintas fases de la ejecución presupuestaria garantizará el respeto a la voluntad del legislador, que en el momento de aprobar el presupuesto es quien determina cuánto gastar y a qué aplicar el gasto. Como indica Alarcón García (1995, p. 525) "…esto impide que los órganos gestores utilicen los fondos presupuestarios discrecionalmente y desatendiendo las finalidades para las que fueron autorizados, y permite dar a conocer a los administrados el destino de los recursos financieros que cada ente tiene a su disposición para cumplir los fines públicos que le han sido encomendados".

En el caso del TRLGP, la plasmación del principio de especialidad cuantitativa es clara en su artículo 60, al determinar taxativamente:

“No podrán adquirirse compromisos de gasto por cuantía superior al importe de los créditos autorizados en los estados de gastos, siendo nulos de pleno derecho los actos administrativos y las disposiciones generales con rango inferior a Ley que infrinjan la expresada norma, sin perjuicio de las responsabilidades a que haya lugar”.

También con rotundidad se fija en el TRLGP el principio de especialidad cualitativa. Su artículo 59 establece:

“Los créditos para gastos se destinarán exclusivamente a la finalidad específica para la que hayan sido autorizados por la Ley de Presupuestos o por las modificaciones aprobadas conforme a esta Ley”.

Ambos principios tienen sus excepciones, fundamentalmente por la vía de las modificaciones presupuestarias, cuyo régimen establece el TRLGP para el caso de los Presupuestos Generales del Estado. Así, al principio de especialidad cualitativa se oponen como excepciones las transferencias de crédito , mientras que al principio de especialidad cuantitativa se oponen lo que Benito López (1995, p. 200) denomina modificaciones presupuestarias cuantitativas y que también se regulan en la misma ley .

Decíamos que, en la redacción del Estatuto, no se hace referencia a estos dos principios. Sin embargo, su relevancia es tal que hubo que proceder a plasmarlos en el texto de todas las leyes de presupuestos de la Región de Murcia anteriores a la aprobación la LHRM, incluyendo artículos específicos a tal efecto . Sin embargo, el contenido específico fue modificándose año tras año , en lo que parece ser una pugna continua entre la necesidad de flexibilizar la ejecución presupuestaria y la necesidad de corregir las imperfecciones detectadas en las redacciones de cada ejercicio liquidado.

La redacción era bastante vaga en los presupuestos correspondientes a 1983 y 1984:

“Los créditos consignados en el estado de gastos tienen carácter limitativo, excepto los que se contemplan en los casos siguientes y que tendrán la condición de ampliables...” .

Esta formulación atendía exclusivamente a la dimensión cuantitativa del principio de especialidad y no especificaba el nivel de vinculación al cual operaba, por lo que se presumía que era el mismo que aparecía en el estado de gastos.

La redacción en el presupuesto del ejercicio 1985 supuso un salto cualitativo importante respecto de las anteriores, introduciendo el principio de especialidad cualitativa (los créditos no sólo tienen carácter limitativo sino, además, vinculante) y estableciendo explícitamente el nivel de desagregación al que operaban ambos principios (por conceptos, como regla general). La redacción quedó como sigue:

“Tales créditos, que tienen carácter limitativo y vinculante, con sujeción a la triple clasificación, orgánica, económica a nivel de conceptos y por programas... “ .

Sin embargo, al tratar de dotar de flexibilidad a los capítulos II y VI, estableciendo su vinculación a nivel de artículos en vez de a nivel de conceptos, apareció de nuevo la confusión:

“Excepcionalmente, los créditos incluidos en los capítulos II y VI de la clasificación económica del gasto, tendrán carácter vinculante a nivel de artículo, en lugar de a nivel de concepto” .

¿Qué quería decir excepcionalmente? ¿Qué órgano era competente para determinar cuándo se estaba ante uno de esos casos excepcionales? Ante la incapacidad de resolver satisfactoriamente lagunas de tal envergadura, no hubo más opción que volver a retocar el articulado: en la redacción del presupuesto para el ejercicio 1986 se optó por excluir toda referencia expresa a la excepcionalidad en la aplicación del principio de especialidad:

“Tales créditos tienen carácter limitativo y vinculante con sujeción a la triple clasificación, orgánica, económica por conceptos y por programas, excepto los correspondientes a los capítulos II y VI cuya vinculación regirá para la clasificación económica por artículos” .

Las modificaciones introducidas en ejercicios posteriores en relación con el principio de especialidad, y hasta la aprobación de la LHRM, fueron básicamente dos. En primer lugar, la especificación del carácter vinculante de los denominados “créditos ampliables”. Así, en el presupuesto para el ejercicio 1987 se determinaba que:

“Igualmente tendrán carácter vinculante al nivel de desagregación económica con que aparezcan en los estados de gastos, los créditos declarados ampliables que se detallan en el artículo 21 de esta Ley” .

En segundo lugar, la extensión de la práctica de establecer excepciones al nivel de vinculación de los créditos presupuestarios, así como lo que podríamos denominar “excepciones a las excepciones”: si hasta 1987 se había llegado a consolidar con carácter general la vinculación de los créditos a nivel de concepto con las excepciones de los capítulos II y VI –que vincularían a nivel de artículo -, a partir de 1988 se incluye también como excepción el capítulo I, si bien se introducen sucesivas matizaciones que limitan el verdadero alcance de esas excepciones. En el presupuesto de 1988 se excluye la excepcionalidad del artículo 15 ("Incentivos al Rendimiento") y en los presupuestos de 1989 se amplía dicha exclusión a los artículos 12 ("Retribuciones a Funcionarios") y 13 ("Retribuciones a Personal Laboral") de la clasificación económica.

Con la aprobación de la LHRM se introduce la formulación definitiva de los principios de especialidad cuantitativa y cualitativa. Así, en su artículo 34, la LHRM dice:

"1) Los créditos para gastos se destinarán exclusivamente a la finalidad específica para la que hayan sido autorizados por la Ley de Presupuestos o por las modificaciones aprobadas conforme a esta Ley.

2) Los créditos autorizados en los programas de gastos tienen carácter limitativo y vinculante a nivel de concepto, con las excepciones que establezca la Ley de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de cada año. No obstante, los créditos destinados a gastos de personal, salvo los que se refieren a incentivos al rendimiento, gastos en bienes corrientes y servicios e inversiones reales, tendrán carácter vinculante a nivel del artículo".

En nuestra opinión, esta redacción establece con precisión y simplicidad los principios de especialidad cuantitativa y cualitativa, pero sólo en apariencia, dado que deja abierta la posibilidad de introducir cada año, por medio de la Ley de Presupuestos, un listado de créditos presupuestarios excluibles del régimen general de vinculación. En este sentido, la regulación autonómica es menos restrictiva que la estatal, dado que el TRLGP (artículo 59) enumera de forma taxativa los créditos presupuestarios que escapan al régimen general de vinculación.

B) Régimen de las Modificaciones Presupuestarias.

Hemos dicho anteriormente que a los principios de especialidad cualitativa y cuantitativa se oponen, como excepción, las llamadas modificaciones presupuestarias. Según la definición de González Mozos (1993, p. 65) éstas son “alteraciones en la cuantía, finalidad o temporalidad de los créditos inicialmente aprobados”. La justificación de estas modificaciones, como advierte De Juan (1989), es el resultado de la pugna entre el principio de legalidad al que necesariamente está sometida la actividad financiera del Estado y la flexibilidad de la que ha de dotarse cualquier agente que trata de desenvolverse exitosamente en un entorno continuamente cambiante : “... la rigidez a la que propenden los principios presupuestarios se aviene mal con la agilidad que necesitan los gestores de la Hacienda Pública para adaptarse a las circunstancias cambiantes de la vida ordinaria y de la coyuntura económica. Para remediar esta deficiencia el derecho presupuestario moderno ha introducido unos mecanismos o «modificaciones presupuestarias» que permiten la adaptación del presupuesto al corto plazo” . Como indica Shick (2002, p. 7), "presupuestar es decidir sobre la base de informaciones inadecuadas, a menudo sin conocer con certeza la forma en que los créditos presupuestarios anteriores fueron utilizados o lo que fue realizado, ni tampoco los resultados que podrían dar las nuevas asignaciones de créditos". La flexibilidad en la ejecución es la contrapartida de la incertidumbre en la presupuestación.

No todos los autores mantienen una opinión tan benevolente acerca del papel que juegan las modificaciones presupuestarias. Voces tan autorizadas como la del profesor Barea Tejeiro ven en ellas una fuente permanente de indisciplina para la Hacienda española. En su opinión, "…taponar los agujeros que hemos ido señalando derivados de modificaciones de crédito constituye una obligación acuciante, que sólo puede conseguirse modificando la LGP. El principio que debería recogerse en la nueva LGP es el de que toda modificación presupuestaria, con excepción de las que afecten al capítulo IX... debe ser financiada con baja en otros créditos, con la finalidad de que no se altere el importe del gasto público global aprobado por las Cortes" . En el mismo sentido se pronuncian Valiño Castro et al. (1996), que al estudiar las modificaciones presupuestarias de los Presupuestos Generales del Estado para el periodo 1975-1995 concluyen que "…el análisis de todas estas cifras refleja la desviación entre las cifras de gastos iniciales y las cifras que finalmente se autorizan, lo que pone de manifiesto la ausencia de mecanismos de control que ni la Ley General Presupuestaria ni, en general, el sistema presupuestario actual tienen. Todo ello indica la conveniencia de una reforma del sistema y de la ley que permita recuperar el papel de control del gasto que el Presupuesto tiene" . En otras palabras, la flexibilidad llena el vacío provocado por la incertidumbre pero no puede convertirse en un mecanismo de "antipresupuestación" porque se violaría el principio de competencia, en virtud del cual corresponde al legislador aprobar el presupuesto.

En general, como ya hemos indicado, los estudiosos de las instituciones presupuestarias apuntan que la flexibilidad en la ejecución del presupuesto es un arma de doble filo, que si bien permite adaptar el presupuesto a las necesidades impuestas por la coyuntura, se erigen en vía de escape de la disciplina presupuestaria impuesta por el órgano legislativo. En este sentido cabe preguntarse si la configuración del proceso presupuestario en la Región de Murcia corresponde a un modelo flexible, esto es, si las modificaciones presupuestarias son o no relevantes y, en segundo lugar, si tales modificaciones realmente influyen en el déficit público.

Conozcamos en primer lugar la tipología de modificaciones presupuestarias y su evolución como instituciones presupuestarias, para posteriormente evaluar su incidencia en el déficit público .

La tipología de modificaciones presupuestarias es la siguiente:

a) Los Créditos Extraordinarios y los Suplementos de Crédito.

b) Las Ampliaciones de Crédito.

c) Las Incorporaciones de Remanentes de Crédito.

d) Las Generaciones de Crédito por Ingresos.

e) Las Transferencias de Crédito.

f) Las Bajas por Anulación de Créditos.

Existen otras figuras de difícil calificación y que, según el criterio de cada autor, son consideradas o no modificaciones presupuestarias. Sucede por ejemplo con el caso de “Reposiciones de Créditos” derivadas de ingresos obtenidos por pagos realizados indebidamente o con las “Habilitaciones de Crédito” que algunos autores como Sánchez Revenga (1989) consideran como modificaciones a pesar de que “...no existe una normativa directa que regule esta modificación presupuestaria, ni los casos en que puede efectuarse” como ocurre en las que hemos enunciado anteriormente.

Los datos a los que vamos a referirnos al tratar específicamente cada uno de los tipos de modificaciones presupuestarias se refieren a la Administración General de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia. Lo hemos hecho así para evitar que la conversión de Organismos Autónomos en Empresas Públicas (cuyo caso paradigmático sea probablemente el Servicio Murciano de Salud, 1994) pudiera distorsionar los resultados de nuestro análisis.

a) Los Créditos Extraordinarios consisten en crear créditos que no existían en el presupuesto aprobado por el legislador (Presupuesto Inicial), con la particularidad de que dicho incremento debe obedecer a razones de urgencia y sin que el gasto que se pretende financiar pueda demorarse en el tiempo. Los Suplementos de Crédito son incrementos en los importes de créditos que sí existen inicialmente pero que son insuficientes para atender al gasto que se pretende realizar y que no son ampliables, concurriendo igualmente la urgencia y la imposibilidad de demora. En ambos casos, y tanto en la legislación estatal como en la autonómica (y también la que afecta a las corporaciones locales ) se establece un proceso muy riguroso para su aprobación, rigor que se traduce básicamente en la exigencia de que la modificación sea aprobada por el mismo órgano y mediante una norma de igual rango que la que sirve de soporte al presupuesto, ya que de lo contrario podrían suponer un fraude al proceso de elaboración presupuestaria, facilitando al poder ejecutivo la aprobación de gastos que el legislativo no autorizó en su momento.

En el caso de la Región de Murcia, la primera referencia expresa al régimen jurídico de los créditos extraordinarios y de los suplementos de crédito aparece en el articulado de la ley de presupuestos para 1982. En los presupuestos del ejercicio 1983 no aparece referencia alguna, y ello a pesar de que durante ambos años la Asamblea Regional de Murcia hizo uso con profusión de esta figura aprobando siete leyes de crédito extraordinario por un importe total de 457´6 millones de pesetas . En el articulado de la ley de presupuestos de 1984 vuelve a aparecer nuevamente , sin que se produzcan modificaciones sustanciales en su formulación, hasta que en la redacción de la ley de presupuestos de 1988 se introduce como novedad un tratamiento específico para los Organismos Autónomos dependientes de la Comunidad Autónoma . Este tratamiento especifico tenía por finalidad agilizar la aprobación de créditos extraordinarios y suplementos de crédito en los Organismos Autónomos, al establecer que su aprobación correspondía al Consejo de Gobierno y no a la Asamblea Regional, siempre que no superasen el 5% de su presupuesto en el caso de los Organismos Autónomos de naturaleza administrativa, y el 10% en el de los de naturaleza comercial e industrial. Esta fórmula se mantiene una vez aprobada la LHRM .

En el Cuadro 26 hemos registrado los datos más relevantes acerca de los créditos extraordinarios y los suplementos de crédito: importe de cada año en valor absoluto, peso relativo en el conjunto de modificaciones presupuestarias efectuadas y peso relativo en el total del presupuesto de gastos. En el Gráfico 12, elaborado a partir de los datos del Cuadro 26, puede comprobarse la evolución de la importancia relativa de los créditos extraordinarios y suplementos de crédito en el total de modificaciones presupuestarias. En el Gráfico 13, elaborado a partir del mismo cuadro, puede apreciarse la evolución de los créditos extraordinarios y de los suplementos de crédito en el conjunto del presupuesto.

Como puede comprobarse en el Cuadro 26, el recurso a este tipo de modificaciones presupuestarias ha sido muy irregular a lo largo de la historia presupuestaria regional; irregularidad que se justifica plenamente por la propia naturaleza de este tipo de modificaciones, pensadas precisamente para casos extremos en los que el gasto es de imposible predicción en el curso del debate presupuestario.

Así, en los años 1990, 1991, 1993 y 1994 no se aprobaron ni créditos extraordinarios ni suplementos de crédito, mientras que en los restantes ejercicios se utilizaron por importes bastante significativos, tanto en términos absolutos, como en términos relativos. Entre las modificaciones más destacables cabe citar las correspondientes a los ejercicios 1988, 1989, 1992, 1996, 1999 y 2000 (véase Gráfico 12 y Gráfico 13).

En el ejercicio 1988 destaca la aprobación de una ley de crédito extraordinario por importe de 2.647 millones de pesetas para hacer frente a los daños derivados de las catastróficas inundaciones de 1987.

En 1989 se aprobó sólo un crédito extraordinario, pero con importe bastante significativo, 3.100 millones de pesetas, con el que hacer frente a la financiación de la adquisición de terrenos necesarios para la implantación de la multinacional General Electric Plastics en el campo de Cartagena .

En 1992 también se aprobó una única ley de crédito extraordinario y suplemento de crédito, por importe de 1.841 millones de pesetas, con el que hacer frente fundamentalmente a los déficit de financiación originados en la red sanitaria de la Comunidad Autónoma .

En 1996, con ocasión del cambio del partido en el poder, se detectaron insuficiencias financieras en algunos servicios de la Comunidad Autónoma , lo cual, unido al interés por poner en marcha de modo urgente determinadas políticas estimadas de interés por el nuevo Gobierno dio lugar a dos leyes de crédito extraordinario y suplementos de crédito .

En 1999 destaca el crédito extraordinario de 2.500 millones de pesetas aprobado para hacer frente a los daños causados por el seísmo ocurrido en la Comarca del Río Mula , así como el aprobado por importe de 873 Millones de pesetas para hacer frente a diversos convenios con ayuntamientos de la región .

En el año 2000 destaca la aprobación de un suplemento de crédito de 359 millones de pesetas para la vacunación masiva de la población contra la meningitis , un crédito extraordinario de 300 millones de pesetas para financiar la entrada en vigor de la Ley de Responsabilidad Penal del Menor , y un suplemento de crédito de 475 millones de pesetas para diversos destinos, entre los que destacan a financiación de empresas públicas regionales .

En el año 2001 se aprueba una sola Ley de suplemento de crédito con importe de 1018 millones de pesetas para hacer frente a la crisis sanitaria provocada por la encefalopatía espongiforme bovina (386 millones de pesetas), subvenciones para la adquisición de viviendas (596 millones de pesetas) y subvención al transporte descolar (35 millones de pesetas) .

Globalmente considerados estos instrumentos (ver Cuadro 26) han supuesto por término medio el 4´5% del total de modificaciones efectuadas en el periodo y su peso en el presupuesto inicial de gastos ha sido del 1´6%, es decir, tienen una presencia marginal consustancial al carácter extraordinario de su empleo.

b) Las Ampliaciones de Crédito consisten en incrementos en el importe de créditos que inicialmente sí existen pero que, por la dificultad de su cuantificación, la propia ley de presupuestos de cada año establece la posibilidad de incrementarlos. En consecuencia, no puede existir ampliación de crédito si previamente no existe en la ley de presupuestos crédito ampliable que, como define Benito López (1995, p 127) es aquel en el que “…la cuantía máxima de la autorización presupuestaria es indeterminada, pero determinable con arreglo a los criterios establecidos en la propia Ley”. Otro aspecto que se suele destacar como consustancial a la definición de esta modificación presupuestaria, es la necesaria existencia de ingresos afectados a la financiación del crédito ampliable, ingresos que, con su evolución al alza, generalmente difícil de cuantificar a priori, generan la financiación necesaria para atender la ampliación del crédito, sin alterar el déficit inicialmente previsto. Así se desprende de la redacción contenida en el TRLGP y según la cual:

“tendrán la condición de ampliables aquellos créditos que de modo taxativo y debidamente explicitados, se relacionen en el estado de gastos de los Presupuestos Generales del Estado y, en su virtud, podrá ser incrementada su cuantía previo cumplimiento de los requisitos exigidos por vía reglamentaria en función de la efectiva recaudación de los derechos afectados…” .

A pesar de esta redacción precisa y restrictiva, las ampliaciones de crédito han tenido un considerable protagonismo en los presupuestos estatales, siendo en muchos casos fuente de incrementos del déficit. Precisamente en este sentido, y en referencia a los Presupuestos Generales del Estado, manifiesta Barea Tejeiro (1995, p. 79) que "…de los aumentos de crédito habidos en el quinquenio 1989-1993, los créditos ampliables son responsables de las tres cuartas partes… las causas de tal proceder se encuentra en la interpretación extensiva que se ha venido haciendo del artículo 66 de la LGP, cuando realmente esta norma especifica claramente el carácter excepcional de la condición de crédito ampliable, aplicable al reconocimiento de obligaciones específicas del respectivo ejercicio…" .

En la práctica, el efecto que surte este tipo de modificación es análogo al producido por los suplementos de crédito, pero con una notable ganancia de agilidad ya que la competencia para su aprobación corresponde al poder ejecutivo (Consejero de Economía y Hacienda) y no al legislativo. Probablemente por ello, como indica Alarcón García (1995, p. 533), "esta modificación ha sido observada tradicionalmente con recelo llegando incluso a ser prohibida expresamente por ser considerada una clara vulneración del principio de especialidad, ya que a través de este mecanismo podrán ser muy distintos los créditos inicialmente aprobados de los gastos realizados". Por cierto que la formulación que al respecto establece la LHRM es menos restrictiva que el TRLGP, al no contener en la definición de crédito ampliable la necesaria existencia de ingresos afectados. Así, el artículo 35.3 del TRLHRM se limita a decir en relación con este tipo de modificación presupuestaria que:

“… tendrán, excepcionalmente, la condición de ampliables aquellos créditos que, de modo taxativo y debidamente explicitado, se relacionen en las leyes de presupuestos generales de la región. La competencia para autorizar las ampliaciones de crédito corresponde al Consejero de Hacienda …”.

Lo cierto es que la regulación de las ampliaciones de crédito en los presupuestos autonómicos ha sido absolutamente insuficiente y contradictoria durante buena parte del periodo 1983 - 2003. A pesar de ser precisamente el presupuesto el ámbito en el que necesariamente ha de concretarse esta figura, durante un importante lapso de tiempo desaparece del articulado de las leyes de presupuestos la lista de créditos que habían de considerarse ampliables. Lo sorprendente es que eso sucede con posterioridad, y no con anterioridad, a la regulación legal de este tipo de modificaciones: durante un primer y extenso periodo (1983-1990) los créditos ampliables sí que están perfectamente tasados en la ley, junto con los ingresos afectados que han de financiarlos, pese a no existir una ley presupuestaria regional que así lo estableciera. Sin embargo, una vez aprobada la LHRM (1990), desaparece la lista de créditos ampliables del articulado de las leyes de presupuestos durante todo el periodo 1991-1996, a pesar de que la LHRM acababa de establecer de modo expreso el régimen de tales modificaciones:

"…tendrán, excepcionalmente, la condición de ampliables aquellos créditos que, de modo taxativo y debidamente explicitado, se relacionen en las leyes de Presupuestos Generales de la Región" .

A pesar de ello, esta circunstancia no supuso dejar de utilizar este tipo de modificaciones presupuestarias, sino que continuó utilizándose habitualmente. A esta desconcertante situación hay que añadir que, al tratarse de una Administración en fase de crecimiento por las sucesivas transferencias de competencias desde la Administración central, las ampliaciones de crédito se utilizaron inicialmente (junto con las generaciones de crédito) como vehículo para agilizar la plasmación presupuestaria de los servicios transferidos, transferencias que se intensifican precisamente en los años noventa impulsadas por las sucesivas reformas del Estatuto de Autonomía.

En el Cuadro 27 hemos registrado los datos más relevantes acerca de este tipo de modificaciones presupuestarias: importe de cada año en valor absoluto, peso relativo en el conjunto de modificaciones presupuestarias efectuadas y peso relativo en el total del presupuesto de gastos. En el Gráfico 14, elaborado a partir de los datos del Cuadro 27, puede comprobarse la evolución de la importancia relativa de las ampliaciones de crédito en el total de modificaciones presupuestarias. En el Gráfico 15, elaborado a partir del mismo cuadro, puede apreciarse la evolución de las ampliaciones de crédito en el conjunto del presupuesto.

En todos los ejercicios presupuestarios analizados se produjeron ampliaciones de crédito, tal y como puede comprobarse en el Cuadro 27. Por término medio, su peso en el total de modificaciones presupuestarias es del 7´3%, si bien en algunos ejercicios superaron holgadamente el 20% (ejercicios 1988, 1989 y 1992) e incluso llegaron a ser la primera fuente de modificaciones presupuestarias (ejercicio 1992, con un 26´7% del total de modificaciones). Puede apreciarse como el mayor protagonismo de las ampliaciones de crédito se alcanza en el periodo 1989-1993 y ello a pesar, como decíamos, de que a partir del ejercicio 1991 desaparece la referencia expresa a esta modificación en las leyes de presupuestos. En otras palabras, buena parte de las ampliaciones de crédito aprobadas lo fueron irregularmente al carecer del fundamento legal que habría de otorgarles la ley de presupuestos de cada año. Concretamente en los ejercicios presupuestarios 1991 a 1993 se aprobaron importantes ampliaciones de crédito (ver Cuadro 27) sin respetar el régimen establecido en el artículo 34 de la LHRM, dado que en los presupuestos de tales años no aparece la relación de créditos ampliables ni los respectivos ingresos afectados. A esta situación tan anormal no se le puso fin del modo que hubiera sido lógico: restituyendo a las Leyes de presupuestos su papel de soporte legal de las ampliaciones de crédito, e introduciendo las restricciones necesarias para garantizar su correcto uso. La opción consistió en dejar abierta la discrecionalidad en la aprobación de las ampliaciones de crédito, e introducir algunas restricciones contables para limitar el uso fraudulento de estas modificaciones.

La Ley de Ajuste de 1993 supuso un brusco declive de las ampliaciones de crédito. La generosidad y profusión con que se había recurrido a ellas en los ejercicios precedentes, sin garantías acerca de la real existencia de ingresos afectados, contribuyó a incrementar significativamente las necesidades de financiación de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, tal y como veremos más adelante al tratar más específicamente el problema del déficit público. Para frenar el deterioro de las cuentas públicas, el Gobierno regional optó por modificar la Ley de presupuestos vigente para el ejercicio 1993, introduciendo expresamente la figura de las "bajas por anulación", y estableciendo la posibilidad de financiar con ellas las ampliaciones de crédito . Con esta reforma se desnaturalizaba la figura de los créditos ampliables, ya que se rompía su nexo con los ingresos afectados y se continuaba sin incluir en las respectivas leyes de presupuestos el listado de créditos ampliables, situación que se mantuvo hasta la aprobación de los presupuestos de 1997.

c) La Incorporación de Remanentes de Crédito consiste en “la adición a los créditos del ejercicio corriente de los remanentes de créditos del ejercicio anterior que por diversas razones no fueron utilizados durante el mismo” . Este tipo de modificación presupuestaria supone una excepción al principio de especialidad temporal , ya que permite realizar gastos de un presupuesto fuera del ámbito temporal del mismo y, en consecuencia, le permite surtir efectos más allá de su propia vigencia legal. Ello permite a las incorporaciones de crédito jugar un doble papel que trasciende el de mero instrumento al servicio de la ejecución del presupuesto. En primer lugar actúa como mecanismo para la salvaguarda de los intereses de los acreedores de las administraciones públicas; en segundo lugar sirve como instrumento de política económica.

En cuanto a lo primero, Fuentes Vega (1993) hace referencia a la tradicional falta de garantías para el acreedor de las administraciones públicas en aquellos casos en los que la obligación reconocida se efectúa una vez cerrado el ejercicio presupuestario, pese a haberse producido la preceptiva fase de compromiso o autorización presupuestaria. En tales casos el acreedor de la Administración lo era en concepto de "ejercicios cerrados", lo cual derivaba en un complejo procedimiento administrativo que demoraba el pago de la obligación de modo francamente injusto: "…en la vida cotidiana, al menos de quienes se relacionan con la Administración la frase «pasó a ejercicios cerrados» devino en sinónimo de «sabe Dios cuando volverás a saber del tema en cuestión», y ello porque la obligación no reconocida a 31 de diciembre y cuyo crédito se anulaba, al aplicar el principio de especialidad temporal, sólo podía ser hecha efectiva por el acreedor de la Administración a través del sistema de presupuestos cerrados, lo que implicaba su cobro al año, a los dos años, o a veces más" .

Por lo que se refiere a su carácter instrumental en términos de política económica, las incorporaciones pueden ser empleadas para incrementar el gasto público del año en curso y, de ese modo, como instrumento de política fiscal expansiva.

Con anterioridad a la LHRM pueden distinguirse dos etapas en la formulación de las incorporaciones por vía presupuestaria. En una primera etapa (leyes de presupuestos para 1982 y 1983) las incorporaciones se emplean como mecanismo para integrar el presupuesto de la extinta Diputación Provincial en el de la naciente Administración autonómica. No se trata, por tanto, de incorporar remanentes de crédito sino de incorporar saldos presupuestarios, tanto de ingresos como de gastos. La ley de presupuestos para 1982 lo establece en los siguientes términos:

“…por la Consejería de Hacienda y Economía podrán ser incorporados al actual Presupuesto los créditos anulados en ejercicios anteriores a 1982 y … de los extinguidos Diputación Provincial y Consejo Regional …”

“…los gastos realizados durante 1982 por los distintos servicios de los extinguidos Diputación Provincial y Consejo Regional, y que no hayan sido contraídos en contabilidad, podrán satisfacerse con cargo a los créditos del presupuesto de la Comunidad Autónoma…” .

El presupuesto de 1983 cierra definitivamente la historia presupuestaria de la Diputación Provincial y ordena la incorporación de todos los saldos existentes:

“…serán liquidados al día 31 de Mayo del presente año e incorporados a los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de 1983, los saldos, tanto de ingresos como de gastos, de los siguientes Presupuestos, procedentes de la extinguida Diputación Provincial…” .

En una segunda etapa (presupuestos de 1984 a 1990) aparecen ya las incorporaciones de remanentes con las características que les son propias. El presupuesto de 1984 establece que:

“…por decisión del Consejero de Economía y Hacienda podrán incorporarse al Presupuesto de Gastos de 1984 los créditos siguientes:

a) Los créditos extraordinarios y suplementos de crédito que hayan sido concedidos en el último trimestre de 1983;

b) Los créditos para operaciones de capital que no hayan sido objeto de incorporación en anteriores ejercicios;

c) Los créditos autorizados en función de la efectiva recaudación de los derechos afectados;

d) Los créditos generados por las operaciones que enumera el artículo 7 de la presente ley …” .

En el articulado del presupuesto de 1985 desaparece la definición de este tipo de modificación presupuestaria pero, paradójicamente, sí que se establece expresamente el órgano competente para realizarla , remitiéndonos al articulado del TRLGP para conocer la naturaleza y el alcance de este tipo de modificaciones. En el presupuesto de 1986 vuelve a introducirse la definición expresa de las incorporaciones de remanentes, si bien con una redacción más laxa que la de 1984, dando cabida tanto a las transferencias de crédito autorizadas en el último trimestre del ejercicio precedente como a cualquier otro tipo de gasto contraído con anterioridad al último mes del ejercicio y que, por razones justificadas, no se haya podido realizar. Los créditos afectados por transferencias ya no podrán ser objeto de incorporación a partir de la redacción dada por el presupuesto de 1987 y siguientes . Finalmente, el tratamiento dado a las incorporaciones de remanente por la LHRM es muy similar al que aparece a partir de 1987 en las sucesivas leyes de presupuestos, si bien con un sesgo más restrictivo . El artículo 38 del TRLHRM comienza fijando el principio de temporalidad:

"Los créditos para gastos que en el último día del ejercicio presupuestario no estén afectados al cumplimiento de obligaciones ya reconocidas, quedarán anulados de pleno derecho".

A partir de ahí aparecen las incorporaciones como excepción al principio de temporalidad, pudiendo distinguir entre aquellas que son de carácter potestativo, es decir, las incorporaciones cuya aprobación depende de la voluntad del órgano competente ; y aquellas otras de carácter obligatorio y que deben efectuarse independientemente de la voluntad del órgano competente.

Los remanentes de crédito que se pueden incorporar potestativamente son:

"a) los créditos extraordinarios y suplementos de crédito, que hayan sido concedidos en los dos últimos meses del ejercicio presupuestario y que, por causas justificadas, no hayan podido utilizarse durante el mismo. b) Los créditos que amparen compromisos de gasto por operaciones corrientes contraídos antes del último mes del ejercicio presupuestario y que, por motivos justificados, no hayan podido realizarse durante el mismo. c) Los créditos para operaciones de capital. d) Los créditos autorizados en función de la recaudación efectiva de derechos afectados. e) Los créditos generados por las operaciones que enumera el artículo 42 de la presente Ley" .

Curiosamente la incorporación de remanentes de crédito derivados de compromisos de gastos que por razones plenamente justificadas no han podido reconocerse durante el ejercicio se incluyen dentro del ámbito potestativo de las incorporaciones, lo cual nos informa de la debilidad de este tipo de modificaciones como instrumento de salvaguarda de los intereses de los acreedores de la Administración.

Los créditos obligatoriamente incorporables vienen determinados por el punto tercero del artículo 38 del TRLHRM:

"En todo caso, el Consejero de Economía y Hacienda autorizará obligatoriamente la incorporación de los remanentes de crédito derivados de gastos con financiación afectada, integrados en el Remanente de Tesorería afectado del ejercicio anterior, así como los remanentes de crédito financiados con saldos no realizados de compromisos de ingresos" .

Sin embargo, hasta 1996 la Comunidad Autónoma no dispuso de un sistema contable que le permitiera cuantificar el Remanente de Tesorería Afectado.

En cualquier caso cabe concluir como Fuentes Vega (1993, p. 226) que "la lista general de posibles incorporaciones es tan amplia que lo que debería ser una excepción [al principio de especialidad temporal] se convierte casi en un principio general".

En el Cuadro 28 hemos registrado los datos más relevantes acerca de este tipo de modificaciones presupuestarias: importe de cada año en valor absoluto, peso relativo en el conjunto de modificaciones presupuestarias efectuadas y peso relativo en el total del presupuesto de gastos. En el Gráfico 16, elaborado a partir de los datos del Cuadro 28, puede comprobarse la evolución de la importancia relativa de las incorporaciones de remanentes de crédito en el total de modificaciones presupuestarias. En el Gráfico 17, elaborado a partir del mismo cuadro, puede apreciarse la evolución de las incorporaciones de remanentes de crédito en el conjunto del presupuesto.

Por lo que respecta a su utilización en la práctica, este tipo de modificación ha supuesto, por término medio, el 24´8% de las modificaciones presupuestarias en el periodo sometido a estudio, es decir, ha sido junto con las transferencias de crédito uno de los principales instrumentos para la modificación de los presupuestos. Puede apreciarse, sin embargo, que su importancia ha registrado una tendencia decreciente a lo largo del tiempo, muy acusada a partir de 1993, llegando incluso a no utilizarse en tres ejercicios (1993, 1994 y 1995).

Dos han sido las causas fundamentales del declive de este tipo de modificaciones presupuestarias.

En primer lugar, la tendencia creciente en el Grado de Ejecución de los gastos de capital (tanto Inversiones Reales como Transferencias de Capital), con lo que la necesidad de recurrir a las incorporaciones ha ido decreciendo a lo largo del tiempo. Esta tendencia puede apreciarse claramente en el Gráfico 18, confeccionado a partir de los datos que se aportan en el Anexo 1. Debe advertirse que un creciente grado de ejecución presupuestaria no significa que los valores "realizados" en tal o cual partida sean cada vez más "fieles" a los valores presupuestados por el legislador. El Grado de Ejecución se calcula como el cociente de obligaciones reconocidas entre presupuesto definitivo, no entre presupuesto inicial: en la medida en que las partidas que no vayan a ejecutarse sean objeto, por ejemplo, de transferencias negativas para financiar otras partidas, el presupuesto definitivo tiende a igualarse al importe de las obligaciones reconocidas y el grado de ejecución tiende a tomar un valor próximo al 100%.

En segundo lugar, las razones de política económica y, en particular, la necesidad de contener el déficit público para mantener el endeudamiento en los límites establecidos por los acuerdos del Consejo de Política Fiscal y Financiera , en aras del cumplimiento del Programa de Convergencia y de sanear la hacienda autonómica. Estas orientaciones se plasmaron a partir del ejercicio presupuestario 1993 en las severas restricciones establecidas por las leyes de presupuestos de cada año en relación con la posibilidad de incorporar remanentes de créditos; restricciones que básicamente consistían en reducir los créditos incorporables a dos categorías: por una parte los créditos extraordinarios y suplementos de crédito, y por otra parte los que tuvieran financiación finalista . Los efectos fueron inmediatos, provocando prácticamente la desaparición de este tipo de modificaciones presupuestarias (ver Cuadro 28, Gráfico 16, y Gráfico 17). Las restricciones comentadas estuvieron en vigor hasta el presupuesto de 1997, en el cual el legislador restauró la virtualidad de la tipología de créditos incorporables que regía hasta el ejercicio 1993, si bien aprovechó para modificar el artículo 36 de la LHRM, subordinando las incorporaciones de remanente a las "disponibilidades financieras" resultantes de la liquidación de presupuestos de cada ejercicio. En la práctica, tal y como se aprecia en el Cuadro 28, la restauración de las incorporaciones de crédito fue más bien formal, prevaleciendo el espíritu presupuestario restrictivo que se inició en el ejercicio 1993.

d) La Generación de Créditos por Ingresos “tiene lugar cuando determinado crédito del presupuesto de gastos es incrementado en función del cumplimiento de determinadas condiciones que generalmente se concretan en la realización de determinados ingresos no previstos, o no valorados previamente en su totalidad” .

En la redacción del presupuesto de 1982, este tipo de modificación presupuestaria no aparece expresamente aunque queda recogida bajo el concepto más genérico de “Habilitación de créditos” . En el presupuesto de 1983, al igual que sucede con otras modificaciones presupuestarias anteriormente comentadas, desaparece toda mención, y vuelve a aparecer en el articulado del presupuesto de 1984 y nuevamente bajo el concepto “Habilitación”. Aunque esta última redacción se realice con el término correcto y, a pesar de que en los presupuestos de ejercicios posteriores se incurrió en la práctica ya mencionada de especificar al órgano competente, pero sin definir el objeto de la competencia , su importancia radica en que incluye los dos aspectos esenciales de este tipo de modificación: a) se va a utilizar, en principio, como complemento de las ampliaciones de crédito y posteriormente como mecanismo principal para dar reflejo presupuestario a las competencias transferidas desde la Administración central, y b) va a ser el mecanismo para integrar en el presupuesto las aportaciones de personas jurídicas y naturales destinadas a cofinanciar actividades propias de la Comunidad Autónoma.

En el Cuadro 29 hemos registrado los datos más relevantes acerca de este tipo de modificaciones presupuestarias: importe de cada año en valor absoluto, peso relativo en el conjunto de modificaciones presupuestarias efectuadas y peso relativo en el total del presupuesto de gastos.

En el Gráfico 19, elaborado a partir de los datos del Cuadro 29, puede comprobarse la evolución de la importancia relativa de las generaciones de crédito en el total de modificaciones presupuestarias. En el Gráfico 20, elaborado a partir del mismo cuadro, puede apreciarse la evolución de las generaciones de crédito en el conjunto del presupuesto. Por término medio, las generaciones de crédito han supuesto el 22´9% de las modificaciones presupuestarias, siendo significativamente superior su utilización en la etapa posterior a la aprobación de la LHRM. En términos relativos registró sus valores máximos en los ejercicios de 1999 (un 70´4% de las modificaciones presupuestarias), debido fundamentalmente a la culminación del proceso de traspaso de las competencias en materia de enseñanza no universitaria (con sus correspondientes recursos), y en de 2002 por el traspaso de competencias sanitarias (80´6%). El mínimo se registró en el ejercicio presupuestario de 1983 (0%).

e) Las Transferencias de Crédito son modificaciones presupuestarias consistentes en trasladar parte del importe de un crédito a otro crédito distinto. Supone la excepción más seria al principio de especialidad cualitativa, principio que en opinión de Yebra Martul-Ortega (1986, p. 351) es funcionalmente el "de mayor trascendencia, porque cuanto mayor sea la vigencia del mismo, mayor será la competencia presupuestaria del Parlamento", ya que permite al poder ejecutivo modificar discrecionalmente la distribución de gastos aprobada por el legislativo. Obviamente, si se quiere preservar el predominio del poder legislativo sobre el ejecutivo en el proceso presupuestario, debe establecerse unas reglas muy precisas en torno a este tipo de modificaciones para evitar que el presupuesto definitivo se aparte de la voluntad del legislador.

Los presupuestos anteriores al de 1985 habían dado un tratamiento muy pobre a la regulación de este tipo de modificaciones presupuestarias. O bien tal concepto no aparecía en el articulado –utilizándose en su lugar otro más genérico, "redistribución de crédito" -, o bien se le otorgaba una formulación muy genérica y casi siempre subsidiaria de lo establecido al respecto en el artículo 70 de TRLGP.

En el presupuesto de 1985 aparece ya de forma expresa y precisa el alcance de las transferencias de crédito , con una formulación que básicamente se repite en años siguientes y que se resume en:

a) la imposibilidad de afectar a créditos extraordinarios, suplementos de créditos y créditos ampliables

b) la imposibilidad de reducir (aumentar) créditos cuyos importes hubieran sido previamente aumentados (reducidos) por otras transferencias de crédito.

Sin embargo, esta delimitación adolecía de una característica esencial: la imposibilidad de utilizar las transferencias de crédito para incrementar los gastos corrientes del presupuesto a costa de los gastos de capital. Esta deficiencia se resuelve en el articulado de los presupuestos de 1987, cuya redacción se mantiene en lo esencial ejercicio tras ejercicio hasta la aprobación de la LHRM.

La aprobación de la LHRM no supuso modificación alguna en el régimen de las transferencias de crédito, tal y como había venido configurándose paulatinamente a través de las sucesivas leyes de presupuestos. De hecho, la redacción de la LHRM se limita a trasladar literalmente lo dispuesto al respecto en éstas.

Dicho régimen permanece inalterado hasta 1998, año en el que se modifica parcialmente el articulado de la LHRM , descentralizando las competencias en materia de transferencias de crédito: las transferencias entre distintos programas de una misma sección presupuestaria pasa a ser competencia del Consejero correspondiente cuando antes lo eran del Consejero de Hacienda mientras que las trasferencias entre programas de distintas secciones presupuestarias pasa a ser competencia del Consejero de Hacienda, cuando antes lo era del Consejo de Gobierno.

En el Cuadro 30 hemos registrado los datos más relevantes acerca de este tipo de modificaciones presupuestarias: importe de cada año en valor absoluto, peso relativo en el conjunto de modificaciones presupuestarias efectuadas y peso relativo en el total del presupuesto de gastos.

En el Gráfico 21, elaborado a partir de los datos del Cuadro 30, puede comprobarse la evolución de la importancia relativa de las transferencias de crédito en el total de modificaciones presupuestarias. En el Gráfico 22, elaborado a partir del mismo cuadro, puede apreciarse la evolución de las transferencias de crédito en el conjunto del presupuesto.

Puede comprobarse con la información del Cuadro 30, que las transferencias de crédito son el tipo de modificación presupuestaria al que más se ha recurrido: por término medio han supuesto el 30´3% del total de modificaciones realizadas en el periodo analizado. Estamos pues ante el principal instrumento de modificación presupuestaria, seguido muy de cerca por las incorporaciones de remanentes de crédito.

En determinados ejercicios presupuestarios las transferencias de crédito registran niveles excepcionalmente elevados, los cuales casi siempre obedecen a causas muy específicas. El elevado nivel alcanzado en el ejercicio 1986 (las transferencias suponen el 33´3% del presupuesto inicial de gastos) obedece a la creación, en ese año, del organismo autónomo Agencia Regional del Medio Ambiente y la Naturaleza (ARMAN) , y a la reestructuración del Instituto de Fomento de la Región de Murcia . En el ejercicio 1993 se registró un auténtico récord, al aprobarse transferencias de crédito por importe de 34.869 millones de pesetas (44´4% del presupuesto inicial de gastos) como consecuencia de la reorganización administrativa a la que dio lugar la ya citada Ley 5/1993 de octubre, así como la supresión de la ARMAN y el traspaso de sus competencias a la Consejería de Medio Ambiente .

g) Las Bajas por Anulación son modificaciones presupuestarias consistentes en reducir el importe de uno o varios créditos del presupuesto de gastos. De todas las modificaciones analizadas es, con diferencia, la que menos atención ha recibido por parte de los especialistas, a pesar de que voces tan autorizadas como la del profesor Barea Tejeiro la reclaman como contrapartida obligatoria para la financiación del resto de modificaciones . De hecho ni en las sucesivas leyes de presupuestos ni en la LHRM se le dedica un tratamiento específico. La única ocasión en que aparece una referencia expresa en la legislación autonómica tiene lugar en 1993, con ocasión de la aprobación de la Ley de Ajuste de 1993. Según dicho texto:

"…baja por anulación es la modificación del presupuesto de gastos, que supone una disminución total o parcial en el crédito asignado a una partida presupuestaria" .

En el Cuadro 31 hemos registrado los datos más relevantes acerca de este tipo de modificaciones presupuestarias: importe de cada año en valor absoluto, peso relativo en el conjunto de modificaciones presupuestarias efectuadas y peso relativo en el total del presupuesto inicial de gastos.

En el Gráfico 23, elaborado a partir de los datos del Cuadro 31, puede comprobarse la evolución de la importancia relativa de las bajas por anulación de crédito en el total de modificaciones presupuestarias. En el Gráfico 24, elaborado a partir del mismo cuadro, puede apreciarse la evolución de las bajas por anulación de crédito en el conjunto del presupuesto.

En realidad, tal y como puede comprobarse en el Gráfico 23 y en el Gráfico 24, la presencia de este tipo de modificaciones ha sido verdaderamente marginal, cuando no nula, en la mayoría de los ejercicios presupuestarios, si bien en los últimos ejercicios ha registrado un protagonismo inusitado. Sería por ello engañoso evaluar la importancia de esta modificación por el valor medio que ha registrado en el periodo de estudio (9´3% del total de modificaciones), valor que nos llevaría a concluir que es un tipo de modificación más relevante que los créditos extraordinarios y los suplementos de crédito (4´5%).

Tanto en valores absolutos como en valores relativos, este tipo de modificaciones solamente son dignos de mención en los ejercicios 1993, 1996, 1997, 1998, 1999, 2000, 2001 y 2002. En todos ellos su utilización ha tenido un carácter absolutamente excepcional.

En el ejercicio 1993 se produjeron bajas por importe de 3.228 millones de pesetas: como comentábamos antes, la acumulación de los déficit de financiación en los ejercicios precedentes así como la brusca caída de los ingresos tributarios como consecuencia de la crisis económica imperante, obligaron al Gobierno regional a emprender una serie de ajustes presupuestarios, entre los que destacan varios recortes presupuestarios y el reajuste del presupuesto de ese año .

En el ejercicio 1996 se produjeron bajas por importe de 1.791 millones de pesetas para financiar las leyes de crédito extraordinario a las que hemos hecho referencia al tratar este tipo de modificaciones.

Finalmente, los ejercicios 1997, 1998, 1999, 2000, 2001 y 2002 registran bajas por anulación de créditos con importes muy elevados. En todos los casos las bajas se originan por los menores ingresos procedentes del FEOGA.

C) Fases del Gasto.

La ejecución del gasto público se organiza en cuatro fases típicas: autorización, disposición o compromiso, reconocimiento de la obligación y pago. Según la redacción que suele emplearse en las normas presupuestarias, la definición de cada una de estas normas sería la siguiente:

1. La autorización del gasto es el acto por el que se acuerda su realización, calculado en forma cierta o aproximada, reservando a tal fin la totalidad o una parte disponible del crédito legalmente destinado para ello.

2. La disposición o compromiso es el acto por el que se acuerda o concierta, según los casos, tras los trámites legales que sean procedentes, la realización de obras, servicios, prestaciones y gastos en general por importe y condiciones exactamente determinadas, formalizando así la reserva de crédito constituida en la fase de autorización.

3. Reconocimiento de la obligación es la aceptación por parte de la entidad deudora, de que las prestaciones han sido realizadas y se ajustan a lo previsto.

4. Finalmente, la fase del gasto se cierra con el pago, que en realidad comprende tres fases: la propuesta de pago, la ordenación del pago y el pago material.

Hasta la aprobación de la LHRM, los presupuestos de cada año definían (a veces sólo enumeraban) las fases del gasto así como los órganos competentes para su ejecución.

Es en el Presupuesto de 1985 donde el legislador establece por vez primera una clasificación de las fases del gasto , clasificación que se mantendrán en el Presupuesto de 1986, a saber:

1. Propuestas del Gasto.

2. Ordenación del Gasto.

3. Ordenación del Pago.

4. Pago material.

Dicha clasificación no sólo difería sustancialmente de la que inicialmente hemos presentado y que, por otra parte, es la común al conjunto de las administraciones públicas, sino que, en realidad, carecía de contenido en el presupuesto, ya que su articulado se limitaba a la enumeración de las mismas pero sin definir su contenido, de modo que resultaba imposible conocer las consecuencias jurídicas de los mismos. Por el contrario, sí que se explicitaba el órgano competente para la ejecución de cada fase y los límites de dicha competencia.

En el presupuesto de 1987 aparece ya la que será la relación estandarizada de las fases del gasto , con una definición detallada de cada una de ellas.

En cuanto a la distribución de competencias, la norma común ha sido otorgar a los Consejeros la potestad para autorizar, disponer y reconocer las obligaciones con cargo a los créditos presupuestarios de cada una de las secciones al frente de las cuales estaban, amén de la proposición del pago de las prestaciones realizadas. Al Consejero de Economía y Hacienda correspondía, además, la gestión del gasto de las secciones "Deuda Pública" y "Clases Pasivas", así como la ordenación del pago y pago material de todas las secciones presupuestarias .

El ejercicio de las competencias sobre autorización del gasto han contado siempre con un límite cuantitativo por encima del cual la competencia recae en el Consejo de Gobierno, límite cuyo importe ha ido ampliándose en el tiempo para ajustarlo a la evolución de la inflación y del propio presupuesto.

Pero lo más interesante es identificar en qué medida se reproducen las características de jerarquización y predominio del poder ejecutivo en la fase de ejecución del presupuesto que hemos identificado en la fase de elaboración del presupuesto.

Formalmente, el Consejero de Economía y Hacienda dispone de un poder discrecional de intervención en la ejecución presupuestaria que se manifiesta en dos ámbitos: la autorización de las modificaciones presupuestarias y la indisponibilidad de créditos por razones de política económica.

Respecto de lo primero, salvando aquellas modificaciones presupuestarias cuya competencia recae sobre la Asamblea Regional de Murcia (créditos extraordinarios y suplementos de crédito) y las transferencias de crédito en el seno de una misma Sección, corresponde al Consejero de Economía y Hacienda la aprobación de las restantes modificaciones presupuestarias. Al menos así es con posterioridad a la LHRM porque en el periodo precedente la regulación era confusa y variable la redacción de las leyes de presupuestos de cada año, si bien algunos tipos modificativos tan relevantes como las incorporaciones y las ampliaciones de crédito siempre fueron competencia del Consejero de Economía y Hacienda.

En cuanto a lo segundo, el artículo 48.2 del TRLHRM establece que:

"cuando las circunstancias económicas así lo exijan, el Consejo de Gobierno, a propuesta del Consejero de Economía y Hacienda, podrá ordenar la no disponibilidad de créditos hasta un 10 por ciento del presupuesto de gastos".

Se trata de una previsión de política económica, pensada para casos de grave desequilibrio presupuestario, consistente en la reducción del presupuesto de gastos. Hasta el momento no se tiene constancia de que ha sido empleado en el caso de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.

Por otra parte, en el ámbito de la ejecución presupuestaria resulta de especial importancia el régimen jurídico de contratación del gasto. En la evolución de dicho régimen destaca por su singular importancia la aprobación de la Ley 4/1997, sobre Construcción y Explotación de Infraestructuras de la Región de Murcia, conocida popularmente como "Ley de Peaje en Sombra". Con dicha norma se instituyó el sistema de "concesión demanial", según el cual, y de modo sintético, cuando la Comunidad Autónoma desea ejecutar una infraestructura puede contratar con un tercero su ejecución y explotación, obligándose a satisfacerle como contraprestación un canon en función del uso que los ciudadanos hacen de la misma. A tal fin, en el pliego de cláusulas administrativas se establece una tarifa que garantiza al contratista unos ingresos mínimos (y a la Administración una aportación máxima) aplicable durante el periodo concesional, nunca superior a 50 años. Como indican Benito López y Montesinos Julve (2003, p. 24) en referencia al peaje en sombra: "la realidad es que se trata del pago fraccionado y aplazado de la inversión, junto con los gastos de conservación, a lo largo del plazo de la concesión. Podemos considerar, en definitiva, esta modalidad de financiación como una compra a plazos, o como mucho una operación casi idéntica en cuanto a la forma de financiarse al arrendamiento financiero, con la única diferencia de que en el «peaje en sombra» el arrendatario (la Administración) no pagará opción de compra al arrendador (empresa privada) para quedarse con la titularidad definitiva del bien. Otra diferencia que puede argumentarse es que en el contrato de arrendamiento financiero viene perfectamente delimitado el importe que habrá de satisfacer el arrendatario durante toda la vida de dicho contrato, mientras que en el «peaje en sombra» se pagará más o menos en función del uso que se haga de la infraestructura por ciudadanos"

A efectos de control presupuestario, con la "Ley de Peaje en Sombra" se modifica sustancialmente el impacto del gasto por inversiones tanto en el déficit público como en el endeudamiento. En el contrato de obras de financiación tradicional la ejecución de la inversión se imputaba al capítulo 6 del presupuesto de gastos. Si la obra hubiera de prolongarse durante más de un ejercicio, cada año se imputaba al presupuesto del ejercicio el importe de las obras a ejecutar dentro del mismo. Como contrapartida, la parte del gasto no financiada con Ahorro Bruto o con ingresos de capital requería de nuevo endeudamiento, imputándose este al capítulo 9 del presupuesto de ingresos.

Con el sistema de peaje en sombra el presupuesto de gastos no tiene por qué recoger dotación alguna hasta que la obra está finalizada y entra en funcionamiento . A partir de ahí cada año los presupuestos recogen una partida de gasto denominada "Fondo de Atención y Conservación de Infraestructuras Construidas" con cargo a la cual se satisface a la empresa concesionaria un canon por aplicación de la mencionada tarifa según el uso registrado por la infraestructura durante la vida de la concesión. A tal fin, la citada Ley 4/1997 establece:

"Artículo 10. Aportaciones de fondos públicos. La Administración podrá establecer en el pliego de cláusulas administrativas particulares la aportación de fondos públicos, de carácter presupuestario, calculados en función de los usuarios de la infraestructura y de la rentabilidad social producida por la construcción de la misma y la obligación de servicio público realizada, que llevara aparejada la reducción o supresión tarifaria prevista en el número 3 de este artículo"

En cuanto al impacto presupuestario de dicha financiación, la Ley 4/1997 establece lo siguiente:

"Artículo 20. Fondo de Atención y Conservación de las Infraestructuras Construidas. Con el fin de garantizar la eficaz explotación de las obras construidas por los particulares y la rentabilidad de las inversiones, en aquellos casos en que se opte por la fórmula prevista en los artículos 10 y 13 de esta Ley, la Ley de Presupuestos de cada ejercicio consignará, dentro de la Sección presupuestaria correspondiente a la «Consejería de Economía y Hacienda» , una partida presupuestaria denominada «Fondo de Atención y Conservación de las Infraestructuras Construidas». El crédito de esta partida será la cantidad máxima que deba pagar la administración a los concesionarios, en función de las previsiones de uso de las infraestructuras construidas que se contengan en los títulos concesionales ".

Hasta el momento se ha ejecutado una sola obra mediante este sistema: la Autovía del Noroeste, un vial de 60 Km. aproximadamente que conecta las ciudades de Alcantarilla y Caravaca de la Cruz . La obra se adjudicó por concurso en el ejercicio 1999 y entró en funcionamiento a finales de 2001. El importe de la adjudicación fue de 35.254.443.080 pesetas, importe máximo a satisfacer como canon a la demanda a lo largo de la vida de la concesión.

En el Cuadro 32 se muestran los datos más relevantes de dicha operación a efectos presupuestarios, concretamente la ejecución de la partida 14.03.513D.48705 correspondiente al "Fondo para la Atención y Conservación de Infraestructuras Construidas". El ejercicio 2001 registró un reconocimiento de obligaciones de 96´86 millones de pesetas, cifra un 40´8% inferior a la presupuestada debido al retraso en la entrada en funcionamiento de la autovía. El ejercicio 2002, primero de funcionamiento completo de la autovía, se reconocieron obligaciones por importe de 1.789´62 millones de pesetas, importe superior en un 19´6% al inicialmente presupuestado, lo cual obligó a modificar al alza el crédito por importe de 294´50 millones de pesetas. Durante 2003, no han sido necesario incrementar mediante modificaciones de crédito el importe del "peaje en sombra", si bien no es menos cierto que el crédito inicialmente dotado (1.870´18 millones de pesetas) es superior en más de un 24% al crédito inicial del año precedente.

Céteris paribus, si la Autovía del Noroeste hubiese sido contratada conforme al procedimiento tradicional, entre los años 1999 y 2001 el presupuesto de gastos debería haber recogido el coste de ejecución de las obras, mientras que el capítulo 9 de ingresos habría recogido la financiación por idéntico importe. Paralelamente, el Balance de la Comunidad Autónoma habría registrado un incremento del endeudamiento equivalente. Con el sistema de "peaje en sombra" se encubre un déficit público y su correspondiente endeudamiento por importe de 15.000 millones de pesetas. Además, al efecto contable de esta práctica hay que sumar el riesgo que se introduce en la gestión pública: una financiación transparente vía préstamo habría permitido conocer con certeza el importe de las anualidades a satisfacer durante la vida de la operación . Por el contrario con el sistema de "peaje en sombra" el primer año completo de funcionamiento de la infraestructura arroja una desviación del 19´6% sobre lo inicialmente previsto.

En palabras de Benito López y Alarcón García (1999, p. 29), "el hecho de poder fraccionar y posponer los pagos, así como desconcentrar la deuda a través de sociedades de capital público, ha permitido seguir licitando y contratando obras, sin rebajar de forma considerable el nivel de inversión, y reducir a lo largo de una serie de años los déficit públicos, cumpliendo así con los objetivos de Maastricht. Sin embargo, esto no es otra cosa que operaciones de maquillaje financiero, o dicho en términos más académicos, un ejemplo claro de contabilidad creativa".

Podemos aproximar una estimación de impacto que la construcción de la Autovía de Caravaca habría tenido en el presupuesto regional de no haberse utilizado el sistema de concesión demanial. Puede hacerse, por ejemplo, aceptando el supuesto de que el coste de ejecución de la obra la Administración mediante un contrato tradicional habría sido el mismo que mediante “peaje en sombra”. Siendo así imputaríamos al presupuesto de gastos de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia el coste de construcción de la Autovía en que ha soportado la empresa concesionaria.

La Autovía del Noroeste fue adjudicada por concurso en el ejercicio 1999 a la empresa AUNORSA , entrando en funcionamiento a finales de 2001. Mediante las Cuentas Anuales de AUNORSA, podemos conocer la valoración de la infraestructura desde el inicio de las obras (1999) hasta su finalización. En el Cuadro 33 hemos representado la estimación efectuada computando, para cada ejercicio durante el que se ejecutó la obra, la valoración neta del inmovilizado de la empresa, la dotación de la amortización y el valor total del inmovilizado. Como se aprecia en dicho cuadro, y aceptando los mencionados supuestos sobre la ejecución de la obra, de haber sido ejecutada por la Comunidad Autónoma, ésta habría tenido que imputar al capítulo 6 de su presupuesto de gastos 131´1 millones de pesetas en 1999, 7.574´7 millones en el año 2000 y 8.397´7 millones en el año 2001.

¿Cuál habría sido el impacto en el déficit público? De una parte, el déficit público se habría incrementado cada año por los citados importes, y se habría reducido por el importe del "Peaje en Sombra" ya que éste no habría tenido lugar. En el Cuadro 34 se presentan estos datos. Frente al superávit de 377 millones de pesetas registrado en 1999, se habría registrado un superávit de 246 millones; el déficit público por importe de 120 millones en el año 2000 habría supuesto en realidad un déficit de 7.695 millones de pesetas y, finalmente, el superávit de 159 millones de pesetas del ejercicio 2001 habría sido un déficit de 8.142 millones de pesetas.

En resumen, con la "Ley de Peaje en Sombra" se distorsiona la información presupuestaria y la información financiera de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, infravalorándose el impacto de las inversiones en el cómputo del déficit público y el endeudamiento. En los años 2000 y 2001, esta norma permitió reducir el cómputo del déficit público en 7.695 y 8.142 millones de pesetas respectivamente.