DÉFICIT PÚBLICO E INSTITUCIONES PRESUPUESTARIAS: EL CASO DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LA REGIÓN DE MURCIA 1983 - 2003

José Francisco Bellod Redondo

3.2.2. - La Evolución del Déficit Público Efectivo

Si nos atenemos a los cálculos que hemos efectuado , podemos afirmar que el discurso oficial sobre el déficit público se ha estrellado sistemáticamente contra la realidad de los datos.

La vida del presupuesto, una vez aprobado, transcurre por tres fases bien diferenciadas: aprobación, modificación y ejecución del presupuesto.

La fase de aprobación genera el Presupuesto Inicial, esto es, el documento legislativo emanado de la Asamblea Regional de Murcia y que tras su publicación en el BORM entra en vigor.

El presupuesto emanado del órgano legislativo puede ser objeto de modificaciones según un régimen legal que hemos presentado anteriormente: las modificaciones operadas sobre el Presupuesto Inicial (y que puede tener lugar en el ámbito del poder legislativo o del poder ejecutivo) dan lugar al Presupuesto Definitivo. En ausencia de modificaciones, el Presupuesto Inicial y el Presupuesto Definitivo serían idénticos.

Finalmente, el Presupuesto Ejecutado, es el que resulta de la liquidación de derechos y el reconocimiento de obligaciones de contenido económico. Inicialmente trabajaremos con los datos procedentes del Presupuesto Ejecutado para, más adelante, tratar de extraer información adicional de cada una de las fases del presupuesto.

En el Cuadro 5 hemos registrado los datos relativos al Déficit Público Efectivo: su importe nominal, su ratio en relación al PIB regional, y en relación con los ingresos corrientes (IC) ejecutados. Los datos han sido representados en el Gráfico 1.

Desde una perspectiva cuantitativa y según los datos del Cuadro 5 puede apreciarse la existencia de tres periodos bien diferenciados en la evolución del déficit público, tanto en proporción al PIB como en proporción sobre los ingresos corrientes.

En un primer periodo, que comprende los años 1983 a 1990, el déficit público se expande desde una cifra inicial de 919 millones de pesetas hasta llegar a un importe récord de 15.088 millones de pesetas (1´206% del PIB, 41% de los ingresos corrientes). A este periodo lo denominamos etapa de expansión del déficit público.

A partir de 1991 se inicia una segunda etapa en la que las cuentas públicas se van ajustando de modo significativo hacia el equilibrio presupuestario, fase que culmina en 1995. A este periodo lo denominamos etapa de ajuste del déficit público.

La tercera fase, que se inicia en 1996 y llega hasta 2003, la denominamos etapa de consolidación del equilibrio presupuestario, y en ella se alternan tanto superávit presupuestarios como déficit poco significativos.

¿A qué obedece esa evolución del déficit público? Para responder a este interrogante descompondremos el déficit público en las grandes magnitudes que lo integran: el Ahorro Bruto ( ) y la Formación Bruta de Capital . Se define el déficit público efectivo ( ) como:

[1.]

siendo la Formación Bruta de Capital ( ) la diferencia entre los gastos de capital ( ) y los ingresos de capital ( ). En otras palabras, el déficit público efectivo muestra la incapacidad de generar recursos de capital suficientes para financiar el esfuerzo inversor .

En el Cuadro 6 ofrecemos los datos de dichas magnitudes y las representamos en el Gráfico 2 y en el Gráfico 3.

¿Qué podemos decir acerca del comportamiento del ahorro y la inversión en el conjunto del periodo 1983 -2003? Concretamente, en el Gráfico 3 sintetizamos los datos del Cuadro 6 en relación con el Ahorro Bruto y la FBK. Hemos ajustado una línea de tendencia que nos informa que cada incremento del Ahorro Bruto en 1 millón de pesetas está asociado a un incremento de 0´8309 millones de pesetas de la FBK, lo cual, unido al elevado valor del término constante, se traduce en una insuficiencia crónica del ahorro para financiar la FBK, generando déficit público.

Lago Peñas (2001) ha estudiado el comportamiento inversor de las Comunidades Autónomas en el periodo 1984-1996, identificando la existencia de una relación causal que fluye de las transferencias de capital recibidas hacia el gasto, y de ahí al ahorro y al déficit público. Como indica Lago Peñas (2001, p. 80), "…hay evidencia de causalidad estadística unidireccional que iría desde los ingresos de capital a los gastos de capital y de éstos al agregado formado por el ahorro y el déficit presupuestario". Es decir, no es la disponibilidad de Ahorro Bruto la que causa la FBK, ni viceversa. Por ello decimos en el párrafo anterior que el Ahorro Bruto está asociado a un valor de la FBK superior a él, pero no afirmamos que lo cause. Sin embargo, nos permite afirmar que la FBK es significativamente superior al Ahorro Bruto, dando lugar al déficit público.

Debe advertirse que la línea de tendencia que hemos ajustado en el Gráfico 3 es una mera aproximación a la conexión entre la FBK y el Ahorro Bruto ya que sólo ofrece un indicador de la calidad del ajuste: el coeficiente de determinación (R2 = 0´915). Con la finalidad de asegurar nuestra aseveración acerca del carácter estructural de la insuficiencia del ahorro para financiar la FBK en el periodo estudiado, en el Cuadro 7 hemos representado de forma más completa el resultado de estimar la relación lineal entre ambas variables.

El primer modelo que aparece en el Cuadro 7 corresponde a la línea de tendencia ajustada en el Gráfico 3 y regresa la FBK de cada periodo sobre el Ahorro Bruto contemporáneo y una constante. Como puede apreciarse todos los coeficientes son significativos al nivel del 99% indicando con ello que, a pesar de que cada peseta adicional de Ahorro Bruto genera una cantidad de inversión inferior a una peseta, el término constante determina el desequilibrio entre ahorro e inversión. Sin embargo, la ecuación (1) presenta un estadístico Durbin - Watson muy reducido lo cual podría ser indicativo de regresión espuria e invalidar nuestra afirmación .

Es por ello que en la estimación de la ecuación (2) hemos introducido como explicativa la variable FBK retardada un periodo: no es extraño encontrar proyectos de inversión que demoran su ejecución más de un año de modo que el gasto en inversión actual forma parte de proyectos que comenzaron a ejecutarse (es decir, a tener reflejo en el presupuesto) en un ejercicio anterior. La introducción de la variable FBK retardada es, pues, consistente con la lógica del mundo real y, tal y como puede comprobarse en el Cuadro 7, elimina la posible correlación espuria, además de conducirnos a conclusiones cualitativamente análogas a las de la ecuación (1): la FBK es sistemáticamente superior al ahorro de cada periodo.

En el Cuadro 8 hemos resumido la variación absoluta, para cada una de las etapas identificadas en el periodo 1983 - 2003, de las principales magnitudes presupuestarias como porcentaje del PIB . En el Cuadro 9 resumimos el valor medio (en porcentaje del PIB), que cada una de las citadas magnitudes ha registrado en dichas etapas.

Hasta 1990 el curso del déficit público efectivo es el resultado de dos tendencias que operan en el mismo sentido. Por lo que respecta a la , se produce un intenso crecimiento de los gastos de capital, que pasan de representar el 0´418% del PIB en el año 1983 al 2´313% del PIB en 1990, esto es, un incremento de 1´895 puntos porcentuales del PIB. Son los años en los que el discurso de consolidación del autogobierno se identifica con la expansión del gasto público autonómico. Los ingresos de capital, por el contrario, muestran menor dinamismo, con un incremento de tan sólo 0`671 puntos del PIB. El comportamiento de ambas magnitudes da lugar a una importante expansión del esfuerzo inversor de la Comunidad Autónoma, cuya FBK pasa de representar el 0´246% del PIB en 1983 al 1´469% en 1990, es decir, un incremento de 1´224 puntos del PIB.

Por lo que respecta al Ahorro Bruto, esta magnitud crece lentamente, pasando del 0´075% del PIB en 1983 al 0´263% en 1990, lo cual significa un crecimiento de 0´188 puntos del PIB en el periodo. Entre los años 1988 y 1991 se produce, incluso, una reducción del Ahorro Bruto en 0´437 puntos causada por el intenso crecimiento del gasto corriente: los gastos corrientes crecen en ese periodo en 0´832 puntos del PIB mientras que los ingresos corrientes los hacen 0´395 puntos del PIB. Los gastos financieros son los que experimentan un incremento más intenso: 0´358 puntos del PIB entre 1987 y 1991. Como resultado el problema del déficit público se agudiza en los ejercicios 1989 y 1990.

En síntesis, en la "etapa de expansión" (1983 - 1990) la aceleración del esfuerzo inversor de la Comunidad Autónoma y su incapacidad para generar ahorro se dan la mano para expandir el déficit público que pasa del 0´170% del PIB en 1983 al 1´206% del PIB en 1990.

En el año 1991 se produce el punto de inflexión en el curso del déficit público. A pesar de registrarse todavía un importe muy elevado (12.983 millones de pesetas, 0´9589% del PIB), en 1991 se inicia la senda de ajuste del déficit público. Se trata de un ajuste "tácito" ya que la Asamblea Regional de Murcia no tendrá conciencia del mismo hasta el debate y aprobación de la Ley de Ajuste de 1993, dos años después. El ajuste del periodo 1991 – 1995 se instrumenta tanto por la vía del ahorro como por la vía del esfuerzo inversor. Por lo que respecta al Ahorro Bruto, esta magnitud, tras haber alcanzado su expresión mínima en el año 1991 (0´213% sobre el PIB), se instala en una senda de firme crecimiento experimentando un aumento absoluto de 0´524 puntos porcentuales del PIB en el periodo, hasta alcanzar un nivel de 0´787% del PIB en 1995. La recuperación del Ahorro Bruto se logró en su totalidad mediante el incremento de los ingresos corrientes (que en el periodo 1991-1995 crecen en términos absolutos un 0´533% del PIB), compensando incluso un escaso aumento de los gastos corrientes (0´009 puntos).

Paralelamente al ajuste del Ahorro Bruto se produce el ajuste a la baja del esfuerzo inversor. La FBK, que en el año 1990 había alcanzado un máximo (1´469% sobre el PIB) experimenta ahora sucesivos descensos que la conducen a su valor mínimo en 1995 (0´833% sobre el PIB), esto es, se reduce en 0´637% del PIB. Tanto los ingresos como los gastos de capital experimentan reducciones relativas en ese periodo, más acusado en el caso de los gastos, por lo que el efecto neto es una reducción de la FBK.

Como resultado de las tendencias descritas, en el periodo 1991 - 1995 el déficit público se reduce en 1´161% del PIB hasta situarse en el nivel 0´046% del PIB.

En 1995 el ajuste presupuestario ha culminado y comienza la "etapa de consolidación del equilibrio presupuestario" (1996-2003): el déficit público efectivo se sitúa en 762 millones de pesetas (0´046% del PIB), un nivel muy bajo comparado con los ejercicios precedentes. Se inicia una tercera etapa en la historia presupuestaria en la que se alternan ejercicios presupuestarios con superávit y ejercicios con déficit poco significativos, tanto en términos absolutos como en términos relativos. Se trata de la consolidación del ajuste efectuado en el periodo precedente.

Durante el periodo 1996-2003 tanto los ingresos como los gastos corrientes crecen de forma considerable (9´807 y 9´101 puntos del PIB respectivamente) como resultado del proceso de transferencia de competencias a la Administración regional, entre las que destacan por el volumen de recursos gestionados el organismo pagador del FEOGA, enseñanza y sanidad. El Ahorro Bruto experimenta en este periodo un aumento de 0´707 puntos del PIB. Por lo que respecta a las magnitudes integrantes del esfuerzo inversor, los gastos de capital aumentan en 1´278 puntos del PIB, mientras que los ingresos de capital lo hacen tan sólo en un 0´648 del PIB. Como resultado, la FBK experimenta un crecimiento de 0´630 puntos del PIB. El déficit se reducirá en 0´077 puntos del PIB 1996 y 2003.

Algunas características interesantes resultan del análisis precedente.

En primer lugar, cuando el proceso de ajuste se inicia (1991) el peso del mismo recae en exclusiva sobre los gastos de capital (años 1991 y 1992), prolongándose la reducción de inversiones hasta 1995. De hecho, durante 1991 y 1992 el gasto corriente seguirá expandiéndose hasta suponer el 3´069 del PIB. No es hasta 1993 con la Ley de Ajuste cuando el gasto corriente comienza a ser objeto de los recortes presupuestarios. Esta tardanza en recurrir al ajuste del gasto corriente provoca que, incluso en la etapa de ajuste, estos gastos superen por término medio el nivel alcanzado en la etapa expansiva (2´832% frente a 2´009% del PIB, ver Cuadro 9). Finalizado el proceso de ajuste (1995), el gasto corriente retomó la tendencia creciente que lo había caracterizado en la etapa expansiva (1983-1990): por lo tanto, frente al discurso oficial de "contención" e incluso "reducción" del gasto corriente , la realidad es que durante el periodo de consolidación del equilibrio el gasto corriente superó, tanto en términos absolutos como en términos relativos el nivel alcanzado en el periodo de expansión del déficit (1983 - 1990). Ni "contención" ni "reducción": tal y como nos indica el Cuadro 9, los gastos corrientes pasaron de representar por término medio el 2´009% del PIB en la etapa de expansión, el 2´832% en la etapa de ajuste y finalmente el 6´551% en la etapa de equilibrio. La inercia en el gasto corriente y el proceso de transferencias de la Administración Central a la Comunidad Autónoma (con su correspondiente contrapartida presupuestaria) explican el dinamismo del gasto corriente en todos los periodos considerados.

En segundo lugar, otro aspecto a remarcar para una correcta comprensión del curso del déficit público es el papel jugado por los gastos financieros (capítulo 3 del presupuesto de gastos). En el Cuadro 10 hemos registrado los datos más significativos en relación con esta magnitud. En la fila "Intereses" computamos el peso, que por término medio, ha representado el capítulo 3 sobre el PIB.

Como se desprende del Cuadro 10, en el conjunto del periodo analizado, los gastos financieros han supuesto, por término medio, el 0´313% del PIB.

En el periodo de expansión del déficit público (1983 – 1990) los intereses supusieron, como media anual, el 0´195 del PIB: la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia iniciaba su andadura y la deuda acumulada aún no había llegado a máximos históricos.

En el periodo de ajuste (1991 – 1995) su peso se dispara hasta el 0´546% del PIB: el incremento del endeudamiento, producto de los sucesivos déficit, y el endurecimiento de la política monetaria, actuaron mancomunadamente en este sentido.

Finalmente, en la etapa de consolidación del equilibrio (1996 – 2003), el peso de los intereses se reduce al 0´286% del PIB, por debajo incluso de la media de todo el periodo 1983-2003 (0´313%): la estabilización del volumen de deuda y una política monetaria laxa (que condujo a tipos de interés históricamente reducidos) permitieron este resultado.

También puede apreciarse el impacto de los gastos financieros sobre el déficit público comparando esta magnitud con el déficit primario, es decir, con el déficit público excluidos los intereses. Tal y como indica el Cuadro 10 (fila “d”), la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia habría registrado un superávit primario medio del 0´030% del PIB en el periodo 1983 - 2003 de no ser por los intereses reconocidos. Durante la etapa de ajuste, la diferencia entre ambas magnitudes se elevó a -0,546 puntos del PIB, de modo que si se registró déficit en vez de superávit fue como consecuencia del negativo impacto de los gastos financieros en las cuentas públicas. De hecho, si no hubiera sido por los gastos financieros, se habría registrado en ese periodo un superávit equivalente al 0´060% del PIB. Finalmente, en la etapa de consolidación del equilibrio presupuestario, se comprueba que el superávit público asciende por término medio al 0´017% PIB, magnitud que se elevaría al 0´303% de no ser por los gastos financieros, es decir, la favorable evolución de la política monetaria en el periodo 1996 - 2003 es una pieza clave del proceso de consolidación de ajuste.

En el Gráfico 4 hemos representado el déficit público y el déficit primario, pudiendo apreciarse cómo a partir de 1989 se produce una brecha creciente entre ambas magnitudes.

La evolución de los gastos financieros se explica tanto por el comportamiento de la política monetaria como por la propia sucesión de déficit generadores de endeudamiento. En las últimas filas del Cuadro 10 hacemos referencia a ambos aspectos. Por una parte, hemos computado el peso del endeudamiento en términos del PIB ("Deuda Total"). Por otra parte hemos estimado el coste de dicho endeudamiento como proporción entre los intereses reconocidos y el endeudamiento ("Coste Financiero"). Por término medio, el endeudamiento ha ascendido al 3´479% del PIB regional durante el periodo 1983 - 2003, mientras que el coste financiero ha sido del 10´13%.

Durante la fase de ajuste presupuestario el endeudamiento crece 2´650 puntos del PIB, pasando del 2´532% registrado en 1990 al 5´182 de 1995, esto es, se triplica el valor medio alcanzado durante la etapa expansiva (5´161% frente a 1´733%). Mientras tanto, el coste financiero de la deuda se reducía en 0´78 puntos término medio, pasando del 12´57% de media en la fase de expansión al 11´79% como media en el periodo de ajuste. A partir de 1992, la política monetaria del Banco de España comienza una etapa de lenta pero prolongada relajación que conduce a tipos de interés cada vez más bajos. Esta relajación (compartida en el ámbito de la Unión Europea) se intensifica en los momentos previos a la culminación de la tercera fase de la Unión Económica y Monetaria. La etapa de consolidación del equilibrio se caracteriza por unos tipos de interés significativamente inferiores a los vigentes en la época del ajuste: en nuestro caso ello se traduce en una importante reducción del coste del endeudamiento que pasa del 11´79% en el periodo 1991 - 1995 al 6´66% en el periodo 1996 – 2003.

Sobre el análisis precedente pesa una limitación importante. Los datos se han construido en proporción al PIB y, dado que el presupuesto de la Comunidad Autónoma ha ido creciendo a medida que se transferían competencias, esto es, dado que el presupuesto ha crecido a un ritmo muy superior al del PIB regional, los datos están sesgados al alza. Para matizar el análisis de la política presupuestaria en las distintas etapas examinadas (expansión, ajuste y consolidación) debemos atender al contenido o estructura del presupuesto ya que su composición nos informa de las opciones de política económica por las que se decantó el presupuestador. Así, por ejemplo, la reducción en el gasto corriente como estrategia presupuestaria de ajuste debería plasmarse en una reducción del peso de estos gastos en el total del presupuesto, esto es, con una recomposición del presupuesto que les otorgase menor peso dentro del presupuesto.

Analíticamente esto puede corroborarse en la expresión [2]. Sea la magnitud o la partida presupuestaria que estamos examinando (por ejemplo el gasto corriente), sea el importe del presupuesto no financiero (bien de ingresos, bien de gastos), y sea el PIB autonómico a precios corrientes. Entonces se cumple que la participación de la partida en el PIB es:

[2.]

esto es, el peso de en el PIB depende del peso de la partida en el presupuesto y, a su vez, del peso del presupuesto en el PIB. Con la asunción de nuevas competencias el término tiende a crecer, sesgando al alza el valor de . En términos de incremento:

[3.]

La expresión [3] corrobora lo indicado anteriormente: la evolución de una magnitud en relación al PIB es el resultado de su evolución en relación al presupuesto más la evolución de este con relación al PIB. El término informa de la opción de política presupuestaria: el presupuestador puede optar por aumentar o reducir la prioridad de en el presupuesto que maneja. Si embargo, el aumento en el volumen de recursos gestionados por las Comunidades Autónomas provoca valores crecientes de , de modo que la variable puede ofrecer una visión distorsionada de la opción presupuestaria elegida.

En el Cuadro 11 hemos registrado el valor medio de algunas magnitudes presupuestarias en proporción al presupuesto no financiero en los periodos que hemos identificado anteriormente.

Según el Cuadro 11, el esfuerzo inversor de la Comunidad Autónoma medido como proporción de la FBK a los ingresos no financieros, declinó durante la etapa de ajuste en 0´77 puntos del PIB, pasando de una ratio media del 25´23% en el periodo 1983-1990 a una ratio media del 24´46% en el periodo 1991-1995. En el periodo de consolidación del equilibrio se acentúa la reducción del esfuerzo inversor (-7´12 puntos porcentuales) que se sitúa en un valor medio del 17´33% en el periodo 1996-2003, frente al 24´46% precedente. En el Gráfico 5 hemos representado estos datos.

También puede apreciarse en el Cuadro 11 como el gasto corriente, en proporción al conjunto de gastos no financieros, creció periodo tras periodo, pasando de un valor medio de 56´69% en el periodo de expansión a un 65´58% en el periodo de consolidación del equilibrio. Este dato, que a priori desmitifica el discurso de austeridad que se impone a partir de 1996, puede depurarse aún más si eliminamos del gasto corriente el importe de los intereses financieros. Al fin y al cabo, el importe del capítulo 3 del presupuesto de gastos no obedece a una opción deliberada de política económica, sino a las condiciones de política monetaria imperantes en cada momento (y de la deuda acumulada hasta el momento). En la última fila del Cuadro 11 hemos computado la ratio de los gastos corrientes excluidos “Intereses” en proporción al total de gastos no financieros: es el componente de gastos corriente que corresponde exclusivamente a la voluntad política del presupuestador. Puede comprobarse como en el periodo de ajuste presupuestario este ratio (47´74%) se redujo en 3´64 puntos del PIB en comparación con la ratio media registrada en el periodo de expansión (51´37%), indicando con ello que en el periodo de ajuste la pretensión de contener el gasto corriente constituyó una estrategia deliberada del presupuestador para restaurar el equilibrio presupuestario. Sin embargo, en el periodo de consolidación del equilibrio (1996 - 2003) la composición del presupuesto de gastos se altera significativamente, elevando el peso medio de los gastos corrientes excluidos “Intereses” hasta el 61´69% de los gastos no financieros, esto es, 13´95 puntos porcentuales más que en el periodo de ajuste. En el Gráfico 6 hemos representado el gasto corriente (con y sin Intereses).

En resumen, el proceso de ajuste y consolidación del equilibrio presupuestario en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia se caracteriza por el recorte del esfuerzo inversor y de los intereses financieros, esquema, por otra parte, análogo al seguido por el conjunto de los países que accedieron a la tercera fase de la Unión Económica y Monetaria. Reviglio (2001, p. 3) lo expresa en los siguientes términos: "Durante el periodo de transición a la Unión Económica y Monetaria (1992 - 1997), los países del área euro cumplieron las restricciones presupuestarias del Tratado de Maastricht principalmente incrementando los impuestos, recortando la inversión pública, y usando diversas manipulaciones presupuestarias… Dado que la inflación estaba declinando y que la introducción del euro se hacía un objetivo cada vez más creíble, los tipos de interés nominales y las primas sobre el endeudamiento declinaron gradualmente. Las reducciones estructurales y la reformas de los gastos corrientes distintos del pago de intereses jugaron un papel secundario" .