DÉFICIT PÚBLICO E INSTITUCIONES PRESUPUESTARIAS: EL CASO DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LA REGIÓN DE MURCIA 1983 - 2003

José Francisco Bellod Redondo

3.4. - Las Empresas Públicas

En el Cuadro 18 hemos resumido la evolución de las entidades integrantes el sector empresarial autonómico en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia. Como indicábamos anteriormente refiriéndonos a los criterios de delimitación del sector público, las empresas públicas pueden ser de dos tipos: Entidades de Derecho Público y Sociedades Anónimas. Para cada una de ellas hemos incluido su periodo de vigencia, esto es, la fecha en que se integran en el sector público (bien por fundación, bien por adquisición) y, en su caso, la fecha de exclusión (normalmente por disolución). Asimismo, hemos incluido el porcentaje de participación de la Comunidad Autónoma en dichas empresas.

Los hechos identificados hasta el momento en relación con el déficit público y el endeudamiento lo han sido a partir de la consolidación presupuestaria de la Administración General y de sus Organismos Autónomos. No hemos tenido en cuenta, al menos explícitamente, la información relativa a la actividad del sector empresarial constituido por las entidades relacionadas en el Cuadro 18. Decimos explícitamente porque, en parte, la incidencia de las empresas regionales en el déficit público aparece en la medida en que estas entidades reciben fondos presupuestarios procedentes de la Administración Regional o de sus Organismos Autónomos.

Como se aprecia en el Cuadro 18, a comienzos de la década de los 90 es cuando se produce la eclosión del sector público empresarial en la Región de Murcia. Hasta ese momento sólo existían dos empresas públicas plenamente participadas por la Comunidad Autónoma (el Consejo de la Juventud y el Instituto de Fomento) así como participaciones minoritarias en algunas empresas principalmente dedicadas a la promoción de suelo industrial y residencial .

Coincidiendo con la última legislatura de Gobierno socialista (1991-1995), y en medio de la severa crisis económica que caracterizó aquel periodo, se procede a la creación de numerosas empresas públicas, así como a la transformación de organismos autónomos, algunas de las cuales ni siquiera llegaron a tener actividad .

Para ofrecer una primera idea del posible impacto de las empresas públicas en la actividad financiera de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, en el Cuadro 19 hemos representado el importe del activo de aquéllas en tres momentos del periodo analizado y que coinciden con el periodo de expansión del sector empresarial autonómico.

En el ejercicio 1991 las empresas públicas regionales conformaban un activo de 5.209 millones de pesetas. Esta cifra puede considerarse sobrevalorada ya que en realidad la empresa Undemur SGR SA sólo fue participada por la Comunidad Autónoma en un porcentaje superior al 50% durante dos años, de modo que el Instituto de Fomento, es con diferencia, el principal elemento de este sector.

Entre los años 1996 y 2001 el tamaño del sector empresarial autonómico experimenta un notable crecimiento, registrando un activo por importes respectivos de 15.984 y 30.937 millones de pesetas.

Además, a partir de 1996 se encuentra configurado el "núcleo duro" del sector público empresarial: tres empresas (Servicio Murciano de Salud, Instituto de Fomento y Murcia Cultural SA) agrupan más del 90% del activo empresarial de la Comunidad Autónoma.

Si nos atenemos al volumen de recursos movilizados, así como a su carácter estructuralmente deficitario, probablemente la operación más destacable de aquel periodo sea la conversión en empresa pública del que, hasta entonces, había sido organismo autónomo encargado de la prestación de servicios sanitarios: en 1994 se crea el Servicio Murciano de Salud como entidad de derecho público en sustitución del Servicio de Salud de la Región de Murcia.

Transformaciones de esta naturaleza son altamente relevantes en nuestro estudio del déficit público dado que, como indicábamos antes, las cuentas de las empresas públicas no se consolidan con las de la Administración General y los Organismos Autónomos. De este modo, si los Organismos Autónomos deficitarios son convertidos en empresas públicas se reduce el cómputo del déficit público según el criterio que de facto viene siendo seguido por la Comunidad Autónoma y el Tribunal de Cuentas. Decimos de facto porque es práctica habitual que la Comunidad Autónoma incluya en su Cuenta General un presupuesto consolidado que excluye las empresas públicas, aceptándolo como válido dicho tribunal y tomándolo como referencia para su labor fiscalizadora.

Así, por ejemplo, cuando el Tribunal de Cuentas verifica si la carga financiera de la Comunidad Autónoma supera o no el 25% de los ingresos corrientes no incluye la carga financiera en la que incurren las empresas públicas y otro tanto sucede con la afectación de las operaciones de crédito a gastos de inversión.

Este criterio probablemente haya de ser cambiado como consecuencia de la entrada en vigor de la Ley de Estabilidad Presupuestaria: en ella se fija el principio de estabilidad presupuestaria en términos de capacidad / necesidad de financiación del sector público y este sector, según el SEC/95, necesariamente incluye las empresas públicas "no productoras de mercado" y que, en el caso de la Región de Murcia, son todas las que integran el sector empresarial público.

En tales condiciones, que las empresas públicas sean o no un mecanismo de ocultación de déficit público depende, en última instancia de la actitud del Gobierno regional frente a las situaciones deficitarias que pudieran producirse. Hasta el momento, cuando las entidades de derecho público han incurrido en pérdidas, la práctica ha consistido en transferir recursos a dichas empresas desde la Administración General o desde los Organismos Autónomos a las que estuvieran adscritas. Si, por ejemplo, el Servicio Murciano de Salud, liquidaba el ejercicio "t" con unas pérdidas (en términos de contabilidad financiera) de 100 unidades monetarias, la Comunidad Autónoma aprobaba una transferencia corriente por dicho importe, de modo que las cuentas anuales de aquél quedaban equilibradas y las pérdidas se transferían a ésta. Con esta práctica, aunque se excluya a las empresas públicas del presupuesto consolidado, el déficit público informa razonablemente bien del verdadero resultado de la actividad financiera del conjunto del sector público autonómico, porque en el capítulo 4 del presupuesto de gastos consolidado se registra ese flujo .

El lado negativo de este procedimiento es, precisamente, su discrecionalidad: ninguna norma de rango legal obliga a financiar con cargo a los presupuestos de la Comunidad Autónoma las pérdidas producidas en sus empresas públicas y, de hecho, este procedimiento sólo se ha llevado a cabo en las entidades de derecho público y no en las sociedades anónimas, a pesar de que estas últimas también son empresas públicas y en ocasiones ha presentado importantes pérdidas.

En la medida en que la Comunidad Autónoma dota las transferencias necesarias para cubrir las pérdidas de sus empresas públicas, el presupuesto consolidado es, como decíamos, una adecuada fuente de datos para conocer el déficit público. Sin embargo, la discrecionalidad en la dotación permite emplear el sector empresarial como instrumento de contabilidad creativa.

¿Cuál es la repercusión del desarrollo del sector público empresarial en el déficit público y el endeudamiento? O, en otras palabras, ¿Cómo se modifican los resultados obtenidos hasta el momento si incorporamos las empresas públicas? Para responder a estos interrogantes la estrategia idónea consistiría en integrar en el presupuesto consolidado de la Comunidad Autónoma (Administración General + Organismos Autónomos) los presupuestos de las empresas públicas, o sumar al déficit (superávit) del presupuesto consolidado el déficit (superávit) de cada una de ellas. Esto es, se trataría de simular que la actividad desarrollada por las empresas públicas lo es en realidad por la Administración General y sus Organismos Autónomos y ello implicaría, en el ámbito contable, traducir la información mercantil (contabilidad financiera) a información presupuestaria (contabilidad presupuestaria).

Nuevamente nos enfrentamos al problema de la insuficiencia de fuentes estadísticas. Como indicábamos más arriba al referirnos a las fuentes para el cálculo del déficit público (página 79 y nota 122), para el periodo 1996 - 2001 la publicación "Informe de Auditoría - Sector Público Empresarial" provee las cuentas anuales de las entidades de derecho público y las sociedades participadas mayoritariamente, pero sólo para los años 1998 - 2001 se ofrece la información en términos de contabilidad presupuestaria . Por otra parte, los Informes del Tribunal de Cuentas han encontrado numerosas anomalías contables en diversos ejercicios, de especial gravedad en el caso del Instituto de Fomento, la principal empresa pública hasta la creación del Servicio Murciano de Salud en 1994. De este modo, no es posible tratar de reconstruir con fiabilidad la serie completa del equivalente en contabilidad presupuestaria a la contabilidad mercantil para todo el periodo analizado. Por el contrario, sí que es posible construir una serie (parcial) de la cuenta de pérdidas y ganancias de las empresas públicas, corrigiendo las cuentas anuales de las empresas públicas a partir de las anomalías detectadas por el Tribunal de Cuentas.

Sin embargo, como ya hemos indicado, la serie de datos de la cuenta de pérdidas y ganancias no equivale a una serie de datos de déficit / superávit. El déficit / superávit es el saldo de una determinada agrupación de operaciones presupuestarias; en el cálculo de las pérdidas y ganancias de una empresa se tienen en cuenta numerosas operaciones que a efectos de contabilidad pública son consideradas operaciones extrapresupuestarias. Como indica Benito López (1995, p. 411), "las Administraciones Públicas utilizan el Presupuesto como instrumento para la consecución de sus fines y el logro de objetivos, hasta el punto que la actividad económica y financiera de los organismos públicos se desarrolla básicamente a través de la ejecución de ese Presupuesto. Existe, no obstante, una amplia gama de operaciones que, afectando a la estructura económico-financiera de la Entidad, no se derivan de la ejecución del Presupuesto. Ya que los cobros y pagos que como consecuencia de las mismas se producen no se reflejan en dicho Presupuesto; a este tipo de operaciones se las denomina operaciones no presupuestarias o extrapresupuestarias".

Ejemplos de este tipo de operaciones son las amortizaciones del inmovilizado, las operaciones de tesorería o la gestión de recursos de otras entidades (IVA, retenciones de IRPF, etc.) operaciones que, precisamente en el ámbito empresarial, pueden ser cuantitativamente muy significativas. También existen diferencias sustanciales en cuanto al tratamiento contable del inmovilizado y de las subvenciones de capital. En el ámbito mercantil las adquisiciones de inmovilizado no se computan en la cuenta de pérdidas y ganancias (sino su amortización) y en la contabilidad presupuestaria sí (capítulo 6 de gastos). En cuanto a las subvenciones de capital, en el ámbito mercantil se imputan a la cuenta de pérdidas y ganancias en la medida en que se van amortizando los elementos del inmovilizado por ellas financiados; mientras que en la contabilidad presupuestaria se imputan en su totalidad al ejercicio dentro del cual se percibieron (capítulo 7 del presupuesto de ingresos).

Podríamos calcular el incremento (reducción) en el gasto de la Administración General o de sus Organismos Autónomos que sería necesario realizar para financiar vía transferencias las pérdidas (o absorber los beneficios) de las empresas públicas. De este modo, si el sector empresarial presenta pérdidas el déficit público global superará al déficit público consolidado por dicho importe y viceversa. En otras palabras, emplearíamos las pérdidas (ganancias) del sector empresarial como un proxy de su déficit público (superávit), estrategia más realista cuanto menores sean las adquisiciones de inmovilizado, las subvenciones de capital y las operaciones extrapresupuestarias en dichas empresas.

En el Cuadro 20 hemos registrado los datos correspondientes a pérdidas y ganancias obtenidas por el sector público empresarial en el periodo 1990 - 2001. Los datos proceden de los Informes de Fiscalización del Tribunal de Cuentas y de los Informes de Auditoría de la Consejería de Economía y Hacienda. También incluimos el dato correspondiente a las transferencias que, en calidad de "Aportación de Socios para la Compensación de Pérdidas" ha efectuado la Comunidad Autónoma a estas empresas. La última columna refleja la diferencia entre ambas, esto es, son las pérdidas no financiadas por la Comunidad Autónoma vía presupuestaria. Como puede observarse, no hemos incluido el dato correspondiente al ejercicio 1994, debido a que las cuentas anuales de varias empresas, entre ellas las del Instituto de Fomento (la mayor empresa del momento), no aportaron unas cuentas anuales que sean fiel imagen de su verdadera situación patrimonial y de su actividad. Al respecto indica el Tribunal de Cuentas en su Informe de Fiscalización del ejercicio 1994:

"V.1.4. Empresas Públicas. Los informes de auditoría externa emitidos respecto de las cuentas de Radio Televisión Murciana SA, Onda Regional de Murcia SA y el Instituto de Fomento de la Región de Murcia, manifiestan que las cuentas anuales respectivas no expresan la imagen fiel del patrimonio y de la situación financiera al 31 de diciembre de 1994".

Tal y como se desprende del Cuadro 20, a partir del 1995 se produce un deterioro muy notable en el resultado del sector público empresarial, tendencia que se ha acentuado en los últimos tres años del periodo analizado. Este fenómeno coincide en el tiempo con el inicio de la actividad de la empresa Servicio Murciano de Salud (cuyas actividades venían siendo realizadas por el Organismo Autónomo Servicio de Salud de la Región de Murcia) y que es la empresa que mayores pérdidas registra, seguida del Instituto de Fomento. El conjunto del sector público empresarial registra pérdidas entre 1995 y 2002 y, como contrapartida, la Comunidad Autónoma transfiere un importante volumen de recursos presupuestarios a efectos de compensar tales pérdidas. Sólo en dos ejercicios (1996 y 1997), los recursos transferidos por la Comunidad Autónoma a las empresas supera las pérdidas producidas (210 y 894 millones de pesetas), en los restantes ejercicios tales transferencias son insuficientes para compensar las pérdidas registradas. La no compensación de pérdidas alcanzó una cifra record de 4.886 millones de pesetas en el ejercicio 2002, dato que contrasta con los 17 millones de pesetas de superávit resultantes de la liquidación consolidada del presupuesto.

A efectos del cálculo del déficit público de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, la no compensación parcial de las pérdidas registradas en su sector empresarial es un indicador del déficit público oculto o, empleando una expresión frecuente en esta materia, un indicador del "centrifugado del déficit público". Cuando calculamos el déficit público efectivo del presupuesto consolidado, se está teniendo en cuenta, por el lado de los gastos las "compensaciones" transferidas al sector empresarial. Sin embargo, si las actividades desarrolladas por las empresas deficitarias lo fueran, por ejemplo, por Organismos Autónomos, el gasto registrado en el presupuesto sería el total de gastos realizados por tales empresas (excluidos los realizados por operaciones extrapresupuestarias).

El crecimiento del importe de pérdidas no compensadas mediante aportaciones presupuestarias de la Comunidad Autónoma, y la ejecución de inversiones reales al margen del presupuesto de la Comunidad Autónoma, implica la necesidad de obtener financiación recurriendo al endeudamiento, so pena de expandir indefinidamente las obligaciones pendientes de pago con acreedores (lo cual es simplemente imposible en el tráfico mercantil).

En el Cuadro 21 hemos registrado el importe según balance de las deudas con entidades de crédito (a corto y a largo plazo) de las empresas públicas regionales en el periodo 1990 - 2001. Como puede apreciarse (ver también Gráfico 11), hasta 1999 el endeudamiento era prácticamente inexistente en el sector empresarial y es en el ejercicio 2000 cuando se producen las primeras operaciones de endeudamiento de envergadura. Concretamente, durante el ejercicio 2000 el Servicio Murciano de Salud concierta una operación de crédito por importe de 1.200 millones de pesetas con el Banco de Santander Central Hispano y otra de 7.986´5 Millones de pesetas en el ejercicio 2001 con el Banco Europeo de Inversiones, ambas para la financiación de la construcción del nuevo Hospital Universitario en el municipio de Murcia. También cabe destacar el préstamo por importe de 950 millones de pesetas concertado en 1999 por la empresa Sociedad Murcia Cultural SA para la financiación de la construcción del edificio anexo al Auditorio y Centro de Congresos del mismo municipio.