DÉFICIT PÚBLICO E INSTITUCIONES PRESUPUESTARIAS: EL CASO DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LA REGIÓN DE MURCIA 1983 - 2003

José Francisco Bellod Redondo

1.5. - El Sistema Presupuestario

En palabras de Sánchez Revenga (1989, p. 42), el presupuesto "…como técnica, tiene una metodología, unas normas y reglas que es preciso dominar para la utilización de todas las posibilidades que nos ofrece este instrumento de previsión". De lo contrario el proceso presupuestario sería estéril, dando lugar a un documento sin operatividad y sin posibilidad de traslación práctica al mundo real.

En la historia de la Hacienda Pública han visto la luz diversos sistemas presupuestarios o técnicas de presupuestación.

El Presupuesto Administrativo o de Medios, es considerado el punto de partida de todas las técnicas presupuestarias modernas. Se trata de presentar la información presupuestaria de modo que sea factible conocer los recursos disponibles y los órganos que tienen encomendada su gestión. Es decir, se trata de saber quién gasta y cuánto gasta. Su rasgo más característico radica en que "su estructura presupuestaria facilita la pormenorización de los gastos que como máximo puede realizar la administración pública a través de sus distintas divisiones en diversos objetos, así como los ingresos previstos para la cobertura de tales gastos…El presupuesto administrativo está más pensado para la vigilancia de los fondos disponibles que para contribuir a una administración de éstos más racional y mejor informada" .

El Presupuesto de Ejecución se introdujo en la Administración estadounidense a principios de los años 50, tomando como punto de partida los trabajos de economistas especializados en el análisis de la adopción de decisiones en el seno de las organizaciones y con la pretensión de mejorar la gestión del gasto público: se trata de identificar las políticas de gasto. En la práctica, la aplicación de este sistema presupuestario se apoyó en la introducción de un sistema de funciones, objetivos y proyectos, y puede afirmarse que supuso "…un paso adelante en la introducción de un sistema presupuestario diseñado más en base a criterios de búsqueda de la eficacia del gasto que en base a criterios de búsqueda del control parlamentario" .

El Presupuesto Planificado por Programas, más conocido por sus iniciales en inglés PPBS (Planning Programing Budgeting System), es sin lugar a dudas el sistema presupuestario que, al menos en apariencia, ha logrado más arraigo en las administraciones públicas del mundo desarrollado. Su principal aportación fue la incorporación del análisis coste-beneficio como técnica de apoyo en la selección de programas presupuestarios . En este sentido el PPBS se diferencia claramente del Presupuesto de Ejecución puesto que "este consideraba como objeto de sus preocupaciones y finalidad dominante la mejor gestión de las funciones, programas y tareas ya elegidas por la administración pública. El presupuesto de tareas se apoyaba, en consecuencia, en el desarrollo de los métodos de gestión y en la contabilización de los costes de las actividades públicas que permitieran llegar a medidas del desempeño de estas actividades. Por el contrario, el PPBS pretendía una finalidad diferente: contribuir a la racionalización de las elecciones del sector de administraciones públicas" .

Finalmente, el Presupuesto Base Cero (ZBB, Zero Base Budgeting), introducido en la Administración estadounidense en los años setenta, trata de flexibilizar y racionalizar al máximo el proceso de programación presupuestaria. Para lograr dicha meta este sistema presupuestario "exige la justificación de la totalidad de las asignaciones presupuestarias, no garantizando que los programas existentes vayan a permanecer en el futuro, pudiendo ser sustituidos por programas nuevos" . Es un sistema similar al PPBS pero en el que ningún presupuesto pasado se toma como punto de partida inmutable.

Dado que existe una vasta literatura al respecto y no pretendemos ser redundantes, estimamos de interés resaltar cuatro características que, en nuestra opinión, sintetizan el desarrollo histórico de los sistemas presupuestarios.

En primer lugar, cabe destacar el liderazgo del mundo de la empresa en la innovación de sistemas presupuestarios. Este no deja de ser un hecho sorprendente dado que es en el ámbito de lo público y no en el de lo privado donde, como decíamos, el presupuesto adquiere carácter obligatorio. Así, el sistema PPBS fue implantado en la Administración norteamericana por antiguos directivos de las empresas Ford (MacNamara) y Rand Corporation (Hirsch), y el sistema ZBB fue importado de la empresa Texas Instruments (Peter Pyhrr) . Sin embargo, los programas de investigación dedicados a los sistemas presupuestarios se han ocupado principalmente de la experiencia del sector público .

En segundo lugar, destaca la lentitud, dificultad y parcialidad con que se han sucedido los distintos sistemas presupuestarios. Decíamos que la mayor parte de los sistemas presupuestarios que se han ido introduciendo en el sector público proceden del sector privado: concretamente, la práctica ha consistido en importar los sistemas presupuestarios ensayados por la Administración norteamericana, la cual a su vez los ha tomado de experiencias desarrolladas en empresas privadas. Lo más sorprendente de este largo y complicado recorrido es que cuando en nuestro país (y posteriormente en nuestra Comunidad Autónoma) se implantaban sistemas presupuestarios pretendidamente novedosos, éstos mismos sistemas eran considerados obsoletos al otro lado del Atlántico. Además, tales innovaciones presupuestarias han tenido mucho más de aparentes que de reales, limitándose en no pocas ocasiones a trasladar los elementos formales del sistema pero no los cambios de actitudes y de procedimientos necesarios para obtener el máximo rendimiento de los mismos. En palabras de Zapico Goñi (1996, p. 96), "…uno de los principales errores en las reformas de los sesenta y setenta, en los principales países de la OCDE, fue el tratar la reforma del proceso presupuestario como si este fuera un ejercicio neutro y mecánico cuya mejora dependiera de una mera modificación de la documentación, de su estructura y clasificaciones del gasto, y de la introducción de técnicas de análisis de programas, no siendo necesario prestar atención a su naturaleza negociada y conflictiva, ni a la necesidad de modificar los comportamientos y el estilo de decisión en la elaboración y ejecución del presupuesto". En palabras de Shick (2002, p. 7); "los que elaboran presupuestos o los que son afectados por ellos aspiran ardorosamente a un proceso más racional y más ordenado…emprenden a veces reformas radicales tales como la planificación y presupuestos por programas (PPP) y el presupuesto base cero (PBC) …las correcciones son permanentes porque los cambios adoptados producen rara vez las mejoras esperadas. En el presupuesto, el fracaso de una reforma genera otra reforma".

En tercer lugar, se percibe en la evolución reciente de los sistemas presupuestarios el refuerzo del protagonismo del poder ejecutivo en el proceso presupuestario a costa del poder legislativo. No podemos olvidar que el origen del parlamentarismo lo encontramos precisamente en el intento de someter a control las decisiones del ejecutivo con trascendencia económica, sobre todo las relativas a la fiscalidad. En este sentido cabe recordar, como García Villarejo y Salinas Sánchez (1992, p.163), que "…el presupuesto nace con el Estado parlamentario del siglo XVIII…" y que "independientemente de constituir un instrumento necesario para racionalizar la actuación del Estado, el presupuesto surge…con el claro fin político de controlar la actuación del poder ejecutivo por parte del poder legislativo". En el mismo sentido se manifiesta García García (1984, p. 68): "El consentimiento, la autorización o aprobación del Parlamento era el valladar que señalaba la dependencia del ejecutivo respecto al pueblo para imponer tributos y para invertir el resultado de su recaudación en unos u otros fines. Y no debe olvidarse que esta dependencia fue la premisa histórica que justificó, en una de sus intencionalidades más realistas y generalizadas, la institución parlamentaria".

Sin embargo, en las últimas décadas parte de este camino se ha desandado: viene operando una tendencia en sentido contrario, aumentando la autonomía del poder ejecutivo en la configuración del presupuesto, fundamentalmente a través de los diversos y flexibles sistemas de modificaciones presupuestarias.

En cuarto y último lugar, el control de eficiencia ha sustituido al control de legalidad como motor de los cambios en los sistemas presupuestarios. Con el presupuesto administrativo se pretendía, ante todo, controlar el destino de los fondos públicos y, en la medida de lo posible, la disposición de los mismos por parte del soberano. A partir de los años 50, la pretensión de los presupuestadores consiste en cómo gastar mejor y, a raíz de la quiebra del ideario keynesiano y de la exorbitante ascensión del déficit público en los años 70, la preocupación es cómo contener el gasto. En palabras de Tsarchys (1981), "los esfuerzos para cerrar el vacío deficitario han incluido un número tremendo de medidas, tanto por el lado de los ingresos del Presupuesto como por el lado del gasto…después de décadas de continuados aumentos del gasto, el enfoque se ha desplazado a un examen de las opciones decrecientes, así como a recortes efectivos en los organismos y los programas. Al mismo tiempo existe un menor optimismo acerca de los efectos prácticos de las técnicas de racionalidad presupuestaria (PPBS, RCB, Presupuesto base cero) de aquel que se observaba en los años sesenta y primeros setenta".

Teniendo en cuenta que en las páginas siguientes vamos a centrarnos en la actividad financiera de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, tendremos ocasión de analizar en qué medida estas características han tenido su plasmación en nuestra hacienda autonómica. La razón para hacerlo va más allá de la ya de por sí importante necesidad de suplir algunas de las lagunas que, como hemos comentado anteriormente, están presentes en el estudio de nuestra economía regional. En nuestra opinión, el sistema presupuestario es una pieza central del cuerpo normativo - presupuestario que se ha ido construyendo a lo largo de la experiencia autonómica, pero, aunque en el caso que nos ocupa el conjunto de normas presupuestarias hubo que redactarlas desde cero, lo cierto es que el sistema presupuestario no nació de la nada: quienes en cada momento han tenido la responsabilidad de configurar el sistema presupuestario autonómico disponían (y disponen) de un acervo de análisis teóricos y de experiencias prácticas a las que recurrir, amén de un rico acervo legislativo de Derecho comparado, pudiendo imitar sus elementos exitosos y evitando caer en los mismos errores que otras administraciones.

En este sentido resulta obligado remarcar que los sistemas presupuestarios importados a nuestro cuerpo normativo habían pasado al menos por tres filtros empíricos: el de las empresas privadas en las cuales tuvieron su origen; el de las diversas administraciones norteamericanas (que las importaron al ámbito público) y, finalmente, el de la Administración española, así como de otras Administraciones de nuestro entorno. Pero como indica Zapico Goñi (1996), "…después de más de veinte años (1960-1980) intentando realizar grandes reformas presupuestarias, la mayoría de los países europeos quedaron convencidos de la necesidad de aproximarse a éstas con una perspectiva más pragmática y menos comprensiva…el fracaso en el intento de implantar sistemas o modelos racionales de presupuesto (PPBS, RCB, ZBB etcétera) ha sido generalizado" . A ello hay que sumar un hecho muy significativo pero de cuya relevancia pocas veces se tiene verdadera conciencia: al ser la Comunidad Autónoma una administración nueva, no sólo su cuerpo jurídico estaba en fase de creación y expansión, sino que otro tanto sucedía con su organigrama jerárquico y con el personal a su servicio . Teniendo en cuenta las advertencias de los especialistas acerca de la importancia de los sujetos que intervienen en el proceso presupuestario (entre ellos los funcionarios), ello hubiera debido facilitar, al menos en teoría, la introducción de técnicas presupuestarias novedosas, sin tener que afrontar el problema de reciclar a funcionarios formados e instalados en mentalidades y procedimientos desfasados. Sin embargo, esto no parece haber sido así, a tenor de los resultados obtenidos.