DÉFICIT PÚBLICO E INSTITUCIONES PRESUPUESTARIAS: EL CASO DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LA REGIÓN DE MURCIA 1983 - 2003

José Francisco Bellod Redondo

1.2. - El Presupuesto

La actividad económica en las administraciones públicas es, al contrario que en las instituciones privadas, un proceso fuertemente reglado y es precisamente en el régimen presupuestario donde se perciben buena parte de las discrepancias entre ambas.

Las empresas privadas pueden decidir libremente someter o no su actividad a algún tipo de régimen presupuestario, lo cual no es sino una manifestación más del principio de “libertad de empresa” consagrado en la Constitución Española de 1978. Por el contrario, esta misma norma impone para las administraciones públicas la obligatoriedad de organizar su actividad económico-financiera a través de presupuestos. “La razón, quizá la más importante de este carácter reglado de la actividad económico-financiera pública es que las organizaciones del sector público se financian en su casi totalidad con fondos de los administrados, a los que es preciso rendir cuentas, tanto desde un punto de vista financiero como político” .

En el caso español, esa obligatoriedad adquiere por vez primera rango constitucional con la aprobación de la Constitución de Cádiz (1812), reproduciéndose a partir de ese momento en toda la historia de las constituciones españolas. Como indica Miaja Fol (2001, p. 15), "el aspecto que más destaca en la regulación que se da a la Hacienda pública en la Constitución de Cádiz es el de la elevación a rango constitucional de una serie de instituciones básicas para el funcionamiento de la Hacienda, que hasta entonces apenas habían sido consideradas en los procesos constituyentes que otros países habían vivido antes de 1812…la más innovadora de estas instituciones es el presupuesto…después de Cádiz, el presupuesto empezará a figurar en prácticamente todas las constituciones, españolas o de otros países, hasta ir consolidándose como una figura necesaria, que forma parte del contenido imprescindible de las constituciones modernas".

Son diversas las definiciones de que ha sido objeto el presupuesto, si bien la que mayor trascendencia ha tenido en el tiempo ha sido la ofrecida por Neumark, según el cual el presupuesto es “el resumen sistemático confeccionado en periodos regulares, de las previsiones, en principio obligatorias, de los gastos proyectados y de los ingresos previstos para cubrir dichos gastos” .

Podemos encontrar una definición jurídica de presupuesto (definición que por otra parte coincide en buena medida con la definición doctrinal) en el Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria, aprobado por Real Decreto Legislativo 1091/1988 de 23 de septiembre (en adelante, TRLGP). Según el artículo 48 del TRLGP:

“Los Presupuestos Generales del Estado constituyen la expresión cifrada, conjunta y sistemática de: a) Las obligaciones que, como máximo, pueden reconocer el Estado y sus Organismos autónomos y los derechos que se prevean liquidar durante el correspondiente ejercicio. b) La totalidad de las obligaciones que haya de atender la Seguridad Social, tanto en su régimen general como en sus regímenes especiales, y los recursos previstos para el ejercicio correspondiente. c) Las estimaciones de gastos e ingresos a realizar por las Sociedades estatales. d) La totalidad de los gastos e ingresos del resto de entes del Sector Público...”.

Dicha norma es de obligada referencia por tres razones. En primer lugar porque, como indica Sánchez Revenga (1989, p. 63), “tuvo el acierto de unificar en un solo texto numerosas normas recogidas en disposiciones de carácter heterogéneo, así como regular materias que aún no tenían respaldo legal, o aclarar y perfeccionar otras que habían quedado difuminadas por el tiempo transcurrido desde que se promulgaron, y por la cambiante situación económica y financiera de su entorno”; en segundo lugar porque, tal y como afirma el profesor Barea Tejeiro (1993), supuso el inicio de la verdadera normalización contable el sector público español y, en tercer lugar, por tener una notable influencia en la construcción del cuerpo jurídico presupuestario de las Comunidades Autónomas, en general, y de la Región de Murcia, en particular.

En el caso de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia la primera definición de presupuesto vino dada por el artículo 26 de la Ley 3/1990 de 5 de abril, de Hacienda de la Región de Murcia (en adelante, LHRM), y según el cual:

"Los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma constituyen la expresión cifrada, conjunta y sistemática de: a) Las obligaciones que, como máximo, pueden reconocer la Comunidad Autónoma y sus organismos autónomos y los derechos que prevean liquidar durante el correspondiente ejercicio. b) Las estimaciones de gastos e ingresos a realizar por las empresas públicas regionales" .

Tanto en la definición doctrinal como en las definiciones legales citadas, el presupuesto aparece como un instrumento caracterizado por una serie de notas (anticipación, cuantificación, obligatoriedad y regularidad) pensadas para garantizar el control de la actividad del sector público. Sin embargo, el presupuesto es mucho más que una mera recopilación de datos y operaciones aritméticas. Desde una perspectiva institucional, "el Presupuesto ha sido siempre el catalizador de las tensiones entre el Ejecutivo y el Legislativo. Es la institución en que más claramente se trasluce el ejercicio equilibrado del poder político y la institución que refleja con mayor evidencia la necesidad de colaboración entre los poderes del Estado" . El presupuesto es la concreción de un proceso conflictivo en el que numerosos agentes pugnan por decidir el origen y destino de los fondos públicos.

Desde el punto de vista jurídico, y aunque no es el objeto del presente trabajo, cabe mencionar que la definición del presupuesto no es ni mucho menos un asunto baladí y cabe destacar la prolongada polémica doctrinal y judicial que se ha venido manteniendo acerca de la naturaleza, contenido y alcance de las leyes de presupuestos. Como indica Escribano (1998, p. 248), "…en la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional no es raro encontrar referencias a la naturaleza de la Ley de Presupuestos, a la vieja polémica de la ley formal y la ley material…quiero con ello poner de relieve que en la práctica sigue viva la cuestión y, sobre todo, que no es inocua la caracterización que de ella se haga porque de la misma se derivan importantísimos efectos". En el mismo sentido Toscano Ortega (1997, p. 174) señala que "…resulta evidente que en la práctica legislativa española, de forma frecuente, estas leyes [las de presupuestos] han venido siendo utilizadas como instrumento normativo para incorporar regulaciones que, con independencia de ofrecer vocación de permanencia en el ordenamiento jurídico (más allá del ámbito temporal que le es propio), afectan a materias concretas que escapan del ámbito estrictamente presupuestario". En resumidas cuentas, como indica Ramallo Massanet (1994, p. 390), "cuál sea el contenido necesario o indispensable, o el contenido posible y sus condiciones, o el contenido imposible de la Ley de Presupuestos se ha convertido en tema clásico y permanente de la doctrina del Tribunal Constitucional dados los conflictos que ante él se han planteado en torno a los apartados 2 y 7 del artículo 134 de la Constitución Española".