DÉFICIT PÚBLICO E INSTITUCIONES PRESUPUESTARIAS: EL CASO DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LA REGIÓN DE MURCIA 1983 - 2003

José Francisco Bellod Redondo

2.2. - Déficit Público y Experiencia Autonómica

Aunque existe una ingente producción científica en relación con la actividad financiera de las Comunidades Autónomas, los aspectos institucionales o directamente relacionados con la gestión presupuestaria de aquellas han tenido un escaso y tardío desarrollo. Sin lugar a dudas, la construcción del modelo de financiación autonómica ha sido, y es, el objeto central de atención de quienes analizan el desarrollo del sector público autonómico, bien desde una perspectiva jurídica, bien desde una perspectiva estrictamente económica. Es a raíz de la entrada en vigor del Tratado de la Unión Europea (Maastricht, 1991) y posteriormente del Pacto de Estabilidad y Crecimiento (Amsterdam, 1997), con las limitaciones que imponen al déficit y al endeudamiento públicos, cuando el problema de coordinar el cumplimiento de los objetivos financieros de la Administración central y las Administraciones autonómicas cobra una especial relevancia, todo ello, claro está, teniendo como trasfondo el debate permanente sobre el modelo de financiación autonómica.

Con anterioridad al Tratado de Maastricht, el régimen de endeudamiento y déficit público de las Comunidades Autónomas estaba determinado por dos normas básicas (la Constitución Española y la LOFCA ), amén de lo establecido en cada Comunidad Autónoma por sus propios órganos legislativos.

La Constitución Española de 1978 contiene prescripciones que servirán para el posterior desarrollo de instituciones presupuestarias, tanto normas de procedimiento como normas que fijan objetivos numéricos. Concretamente, el artículo 156 establece los principios de autonomía financiera, coordinación y solidaridad conforme a los cuales debe organizarse la Hacienda Pública autonómica , el artículo 157 otorga carta de naturaleza a las operaciones de crédito de las Comunidades Autónomas , y el artículo 135 establece el principio de legalidad que ha de regir las operaciones de crédito y su plasmación presupuestaria .

La LOFCA es sin lugar a dudas la institución presupuestaria fundamental en materia de déficit público y endeudamiento de las Comunidades Autónomas. En su redacción original contiene cuatro especificaciones muy estrictas al respecto: dos normas que establecen objetivos numéricos y dos normas de procedimiento.

En cuanto a las primeras, establece la obligatoriedad de que el recurso al endeudamiento se dedique exclusivamente a la financiación de gastos de inversión (artículo 14.2.a, LOFCA); así como la limitación al 25% de los ingresos corrientes de la carga por amortización de capital más intereses (artículo 14.2.b, LOFCA).

En cuanto a las segundas, crea el Consejo de Política Fiscal y Financiera como instrumento para la adecuada coordinación entre la actividad financiera de las Comunidades Autónomas y la Hacienda del Estado (artículo 3, LOFCA), e instituye la autorización previa de este para la concertación de operaciones de crédito en el extranjero y apelación al crédito público (artículo 14.3, LOFCA). A su vez, en el seno del CPFF se adoptarán acuerdos que en sí mismos son instituciones presupuestarias. Entre ellos cabe destacar la confección de los Escenarios de Consolidación Presupuestaria, sobre los que nos detendremos en la página 272. Finalmente, con ocasión de la aprobación de la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria a la Ley General de Estabilidad Presupuestaria, se instituye el principio de estabilidad presupuestaria, es decir, una ley de presupuesto equilibrado y que por su reciente entrada en vigor queda, fuera de nuestro análisis.

¿Cómo han repercutido estas instituciones presupuestarias en la evolución de déficit público y el endeudamiento autonómico? La literatura científica existente aborda la cuestión desde dos perspectivas. Por una parte se ha desarrollado una serie de investigaciones que de modo específico se interesan por los mecanismos de coordinación de la hacienda central y autonómicas a efectos del cumplimiento de los objetivos de déficit y deuda en ambos niveles . Sin referirse a las instituciones presupuestarias como un conjunto estructurado de normas, analizan la eficacia de las limitaciones cuantitativas al endeudamiento (artículo 14 LOFCA) y de los mecanismos de coordinación (CPFF). Por otra parte, existe un conjunto de investigaciones que trata de desarrollar modelos explicativos (con soporte econométrico o sin él) de la evolución del endeudamiento autonómico, sometiendo a contraste variables de naturaleza institucional, fiscal y económica . A los anteriores hay que sumar los trabajos que han examinado la cuestión desde una perspectiva principalmente jurídica . Los principales resultados de dichas investigaciones pueden resumirse del modo siguiente:

1. La principal causa del endeudamiento autonómico es el déficit público generado por el sistema de traspaso de competencias, financiado mediante el sistema del "coste efectivo". En tales condiciones el traspaso y la autogeneración de deuda aparecen como características claves del proceso de endeudamiento de las Comunidades Autónomas . Como explican López Laborda y Vallés Giménez (2002, p. 21); "la hipótesis del traspaso de la deuda por parte del Estado supone que las Comunidades Autónomas han recibido competencias sobre servicios con una financiación inicial insuficiente, o cuya demanda tiene una elasticidad-renta elevada, y unas fuentes de ingresos que crecen a menor ritmo, por lo que el resultado de déficit y endeudamiento es atribuible al comportamiento asimétrico de ingresos y gastos. Por otra parte, la hipótesis de la autogeneración de la deuda implicaría que es la competencia en el mercado político la razón que conduce a los Gobiernos autonómicos a financiar los aumentos de gasto, que producen rentabilidad electoral, mediante la emisión de deuda".

2. El fuerte incremento del endeudamiento operado entre 1989 y 1993, unido al proceso de convergencia de acuerdo con los criterios fijados en el Tratado de Maastricht, generó un gran interés por los mecanismos de disciplina fiscal . Hasta 1992, las reglas contenidas en la LOFCA, respecto a carga de la deuda y afectación del endeudamiento fueron el único instrumento utilizado como mecanismo de disciplina fiscal de las Comunidades Autónomas. Posteriormente, los Escenarios de Consolidación Presupuestaria emanados del CPFF han revelado ser un instrumento valioso para moderar el ritmo de crecimiento del endeudamiento autonómico a pesar de no haber sido rigurosamente cumplidos . Así, por ejemplo, Vallés Giménez y Zárate Marco (2003, p. 148) en un análisis muy crítico de los ECP manifiestan: "…pese a que el juicio que nos merecen los ECP no es positivo, ya que su diseño no parece incorporar las sanciones necesarias o incentivos atractivos para asegurar su eficacia, sí que hay que reconocer la relevancia que se deriva de su entrada en vigor, al poder observarse una ruptura de la tendencia fuertemente expansiva de la deuda autonómica".

3. En general el nivel de endeudamiento autonómico ni ha sido ni es preocupante en términos de solvencia o de sostenibilidad de la deuda: el problema principal lo constituye asegurar la coherencia del déficit público y el endeudamiento autonómicos con los compromisos adquiridos por el Gobierno central en el proceso de construcción europea (Tratado de Maastricht y Pacto de Estabilidad y Crecimiento). Sobre la sostenibilidad de la deuda Baños Torres, Cillero Salomón y López Ruiz (2001), utilizando el soporte teórico de Raymond (1995), contrastan empíricamente la posibilidad de que el endeudamiento de cada Comunidad Autónoma siga una senda explosiva, hallando que sólo en Andalucía, Madrid, Baleares, Extremadura, Castilla León y Aragón existen evidencia de tal comportamiento. La Región de Murcia se encuentra entre las Comunidades Autónomas cuya deuda muestra un comportamiento no expansivo.

4. Los mercados financieros penalizan con una prima de riesgo las operaciones crediticias de aquellas Comunidades Autónomas relativamente más endeudadas, de modo que el mecanismo de mercado constituye un valioso complemento a las instituciones presupuestarias en favor de la disciplina fiscal. Sin embargo, los mecanismos de mercado por sí solos no son un instrumento fiscal eficaz para lograr dicho objetivo dadas las restrictivas condiciones exigidas para su funcionamiento, de ahí que las instituciones presupuestarias adquieran un especial protagonismo en el control del déficit público .

5. En el caso de la LOFCA, el principal defecto de las instituciones que prescriben objetivos numéricos es la inexistencia de un mecanismo sancionador para corregir la conducta de aquellas Comunidades Autónomas que superan el 25% de carga financiera o que dedican el producto de las operaciones de crédito a finalidades distintas de la inversión. Como indica Guerra Reguera (1997, p. 98), "¿Quién controla el incumplimiento de estos criterios? ¿o qué sucedería si una Comunidad Autónoma no respeta estas pautas, cuál sería la sanción? Se trata de una de las deficiencias más notables que se pueden detectar en el establecimiento del régimen aplicable a las operaciones de crédito de las Comunidades Autónomas. Como se suele decir, la norma sin sanción es letra muerta, y en este caso nos encontramos ante una regla que puede perder en buena parte su operatividad como consecuencia de no haber previsto las consecuencias de su incumplimiento".

6. El endeudamiento ha ido frecuentemente destinado a gastos distintos de los de inversión, violando lo establecido en el artículo 14.2.a de la LOFCA. Según López Laborda y Vallés Giménez (2002), Cataluña y Aragón han sido, con diferencia, la Comunidad Autónomas que más han reincidido en la infracción de este precepto. También lo habrían incumplido ocasionalmente País Vasco, Madrid, La Rioja, Cantabria o Murcia. Entre mediados de los años 80 y mediados de los 90 varias Comunidades Autónomas incumplieron el límite del 25% de carga financiera. Según el trabajo citado, Navarra habría sido la Comunidad Autónoma que en más ocasiones ha vulnerado este precepto. También han incurrido en esa infracción ocasionalmente Murcia, Asturias y Cataluña. Sin embargo, dicho límite parece haber sido efectivo para limitar el crecimiento del endeudamiento.

7. Las Comunidades Autónomas de mayor renta son las que más recurren al endeudamiento . El nivel competencial también resulta una variable significativa: a mayor nivel competencial (sobre todo en materia sanitaria) mayor es el déficit y el recurso al endeudamiento . El carácter uniprovincial de las Comunidades Autónomas también resulta explicativo de un mayor nivel de endeudamiento .

8. Ni el sistema electoral ni otras variables referidas a la organización política autonómica se revelan influyentes en los modelos de determinación del endeudamiento: ni los procesos electorales explican el incremento del endeudamiento (ciclo político), ni los Gobiernos minoritarios son menos disciplinados fiscalmente que los mayoritarios .

9. Tampoco las variables de naturaleza ideológica se revelan influyentes en los modelos de determinación del endeudamiento autonómico: los Gobiernos autonómicos de izquierda y los de derecha son igualmente disciplinados (o indisciplinados) fiscalmente. En palabras de Aparicio Pérez y Suárez Pandiello (1992, p.136); "contra lo que cabría esperar a la luz de los tópicos establecidos acerca del comportamiento político, según los cuales la izquierda detenta una filosofía más intervencionista y por ende más proclive al endeudamiento, los datos expuestos parecen contradecir abiertamente esta argumentación".

10. La restricción del endeudamiento puede provocar conductas indeseables tales como el empleo de contabilidad / presupuestación creativa o como la reducción del esfuerzo inversor autonómico, consideración que resulta especialmente importante para el futuro tras la entrada en vigor de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria que, de hecho, prohíbe el recurso al endeudamiento. Esa sería la explicación a la creciente proliferación de empresas y fundaciones públicas. Como indica Utrilla de la Hoz (2000, p.172) refiriéndose al endeudamiento creciente de las empresas públicas dependientes de las Comunidades Autónomas; "constituye una vía utilizada para financiar inversiones regionales eludiendo el cómputo de endeudamiento atribuido al conjunto de las administraciones públicas españolas a efectos de las limitaciones cuantitativas establecidas en la tercera fase de la unión económica y monetaria… esta tendencia general a limitar el endeudamiento de las administraciones regionales y reconducirlo hacia un mayor nivel de deuda de sus órganos dependientes no constituye una novedad, sino una pauta asentada durante la última parte de la década de los noventa".