DÉFICIT PÚBLICO E INSTITUCIONES PRESUPUESTARIAS: EL CASO DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LA REGIÓN DE MURCIA 1983 - 2003

José Francisco Bellod Redondo

3.2.3. - Déficit Estructural y Orientación Fiscal

Una pieza fundamental para cuadrar la identificación y análisis de los hechos relativos al déficit público es la denominada orientación fiscal. Como es bien sabido, el déficit público es una magnitud endógena con relación al PIB: buena parte de los ingresos y gastos presupuestarios dependen de la evolución del ciclo económico de modo que, en sí mismo, el déficit público no puede ofrecer información acerca de las pretensiones de política fiscal de la administración que promovió el presupuesto. En otras palabras, el déficit público efectivo es una función que depende de dos variables: la acción discrecional del Gobierno y la evolución del ciclo económico.

Con el ánimo de discriminar el déficit público entre la parte discrecional (que nos informa sobre la política económica) y la parte inducida (que nos informa de la sensibilidad del equilibrio presupuestario al ciclo económico), han sido diseñados una serie de indicadores a los que nos referimos bajo la denominación genérica de indicadores de orientación fiscal. Las principales instituciones económicas de nuestro entorno (OCDE, FMI y UE) han diseñado sus propios indicadores de orientación fiscal , a saber:

a) La variación del déficit ajustado del ciclo (OCDE).

b) El Impulso Fiscal (FMI).

c) La variación del déficit ajustado del ciclo (UE).

En términos generales, la estrategia común a estos tres métodos consiste en estimar o establecer supuestos sobre la sensibilidad de ingresos y gastos presupuestarios al PIB, estimando nuevamente los valores de cada uno de éstos bajo la hipótesis de ausencia de gap de renta , es decir, suponiendo que nos encontramos en una situación de pleno empleo. La diferencia entre los valores observados del presupuesto y los que resultan de la estimación nos informan acerca del carácter expansivo o contractivo de la política fiscal. Si el déficit público observado es mayor que el déficit público estimado, entonces la política fiscal es expansiva y viceversa.

En la práctica existen importantes diferencias operativas entre tales indicadores. En primer lugar, para conocer el gap de renta es necesario estimar el PIB potencial. En el caso de la OCDE el PIB potencial se estima mediante la aplicación de la Ley de Okun o mediante la estimación de la función de producción, mientras que el FMI y la UE recurren al tratamiento del PIB observado mediante el filtro Hodrick-Prescott. En segundo lugar, tanto el procedimiento de la OCDE como el de la UE requieren de la estimación de la elasticidad de cada una de las grandes partidas presupuestarias respecto al PIB, mientras que en el caso del FMI ello no es necesario.

En cuanto a los resultados de cada método, el indicador del FMI sobrestima el efecto contractivo de la política fiscal en los periodos expansivos, mientras que en los periodos recesivos sucede lo contrario. Como indica Gómez Jiménez (1993, p. 15), ello es debido a que al no emplear elasticidades de los ingresos presupuestarios respecto al PIB, el aumento de recaudación debido a la progresividad fiscal se asigna al componente discrecional. Por el contrario, el indicador de la OCDE sobrestima el efecto de la evolución coyuntural del PIB sobre los gastos presupuestarios.

A pesar de las diferencias metodológicas entre indicadores y de su impacto sobre los resultados, los trabajos existentes aplicados al caso español indican que sea cual sea el indicador empleado se llega a las mismas conclusiones en el análisis de la política fiscal .

A efectos del análisis que pretendemos llevar a cabo hemos optado por emplear el Impulso Fiscal del FMI en vez de los indicadores de la OCDE y la UE. Estos dos últimos procedimientos requieren de la estimación econométrica de las elasticidades de las partidas presupuestarias (fundamentalmente ingresos ) en relación con el PIB. En nuestra opinión, en el ámbito de las Comunidades Autónomas la aplicación de la metodología de la UE y de la OCDE resulta problemática por dos razones. De una parte, la breve historia autonómica impide disponer de series temporales prolongadas que garanticen buenas condiciones econométricas a las estimaciones efectuadas. Por otra parte, como el proceso de construcción autonómica ha sido también un proceso de creación de las haciendas autonómicas, que se ha plasmado en una sucesión de modelos de financiación (que sólo muy recientemente ha alcanzado carácter estable y definitivo), las series de que disponemos presentan acusados cambios estructurales. Por ambas razones hemos optado por elegir el Impulso Fiscal como indicador de la orientación de la política presupuestaria en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia. En el Apéndice 2 (página 366) explicamos con detalle el procedimiento seguido para su cálculo así como las fuentes empleadas.

En el Cuadro 12 hemos resumido los elementos más importantes relacionados con el cálculo del Impulso Fiscal en relación con el déficit efectivo, mientras que el Cuadro 13 ha sido construido a partir del déficit primario, es decir, el déficit público excluidos los intereses. De este modo, recogemos alternativamente el impulso fiscal total y el impulso fiscal primario, lo cual es especialmente interesante para aislar nuestras conclusiones de los cambios de signo de la política monetaria que tanta influencia han tenido, como hemos comprobado, en la determinación del déficit público. Concretamente las variables contenidas en ambos cuadros son el Saldo Cíclico Neutral ( ), el Déficit Público ( ), el Efecto Cíclico del Presupuesto ( ) y el Impulso Fiscal ( ).

Según el FMI, se considera que la política fiscal ha sido más expansiva que en el ejercicio precedente si y viceversa.

Tal y como se muestra en el Gráfico 7, en el que representamos el impulso fiscal en términos del PIB, el Impulso Fiscal Primario y el Impulso Fiscal Total sólo muestran diferencias de intensidad pero no de sentido, por lo que ambos pueden ser empleados indistintamente para examinar la orientación de la política fiscal.

Para interpretar mejor los resultados, en el Cuadro 14 ofrecemos de manera resumida el comportamiento del Impulso Fiscal (total y primario) atendiendo a las fases del déficit público que identificábamos en el epígrafe anterior (expansión, ajuste y consolidación del equilibrio). Los datos de ambos cuadros corroboran la clasificación que establecimos anteriormente .

En el periodo de expansión del déficit público (1984 - 1990) el impulso fiscal es positivo por un valor medio de 0´163 puntos porcentuales del PIB (0´122 de impuso primario), de lo que se concluye el carácter expansivo de la política fiscal en este periodo en el que se gestan los grandes déficit públicos de inicios de los años ´90.

La etapa de ajuste se caracteriza por una orientación contractiva de la política fiscal, registrándose un valor medio de -0´262 puntos porcentual del PIB (-0´292 de impulso primario). Puede apreciarse que (en valor absoluto) el impulso fiscal primario es mayor que el impulso fiscal total. Ello confirma que el endurecimiento de la política monetaria y la consiguiente expansión de los gastos por intereses condujeron a una política fiscal menos restrictiva de la que el presupuestador hubiese deseado.

Por último, la etapa de consolidación del equilibrio presupuestario (1996 - 2003) ofrece un valor neutro del Impulso Fiscal en términos totales (+0´001 puntos porcentuales del PIB) y positivo en términos primarios (+0´047 puntos): excluyendo el efecto de los gastos financieros, la política fiscal es notablemente más expansiva que durante la etapa de ajuste, lo cual reafirma nuestro hallazgo anterior en el sentido de que buena parte de la consolidación del equilibrio descansa sobre la favorable coyuntura monetaria.