DÉFICIT PÚBLICO E INSTITUCIONES PRESUPUESTARIAS: EL CASO DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LA REGIÓN DE MURCIA 1983 - 2003

José Francisco Bellod Redondo

3. - DÉFICIT PÚBLICO Y ENDEUDAMIENTO: LOS HECHOS

3.1. - Metodología y Datos

La definición de qué es y qué no es Déficit Público constituye un problema de entidad suficiente como para generar per se una vasta literatura económica , según comprobamos anteriormente . Tal y como comentábamos inicialmente, y siguiendo la recomendación de Fuentes Quintana (1985), incluiremos en nuestro análisis tres variables que permiten seguir la pista al equilibrio económico de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia:

1. El Déficit Público Efectivo.

2. La Variación Neta de Pasivos Financieros.

3. El Déficit Público Estructural (orientación fiscal).

El Déficit (Superávit) Público Efectivo equivale a la necesidad (capacidad) de financiación de las administraciones públicas en términos de Contabilidad Nacional, pudiendo presentarse los datos en términos absolutos o en proporción al PIB. Atendiendo a la clasificación económica del presupuesto, equivale a la diferencia entre los ingresos no financieros (capítulos 1 a 7 de ingresos) y los gastos no financieros (capítulos 1 a 7 de gastos). Como indica Fuentes Quintana (1985, p.205), "la utilización dominante de esa relación para apreciar el déficit público quizás pudiera hacer creer a los no especialistas que se trata de una medida objetiva y aceptada sin problemas ni matizaciones por los hacendistas. Sin embargo, esa apreciación está lejos de la verdad. Son muchos los problemas interpretativos que se plantean e importantes las limitaciones que se reconocen para poder juzgar a la política fiscal".

El primer problema a resolver para calcular el déficit público en una Administración concreta, es la delimitación institucional, esto es, la identificación de los entes que la integran y la elección de aquellas que han de incorporarse al cómputo en función de algún criterio delimitador. En nuestro caso, tras la denominación "Comunidad Autónoma de la Región de Murcia" encontramos una multiplicidad de personas jurídicas. Como indica el artículo 64 de la Ley 1/1988, de 7 de enero, del Presidente, del Consejo de Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia:

"1. - La Comunidad Autónoma de la Región de Murcia podrá crear, para la prestación de determinados servicios públicos, entidades institucionales de gestión, de conformidad con el régimen jurídico establecido en este Título.

2. - Constituirán la Administración Institucional de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia: a) Los Organismos Autónomos Regionales, b) Las Empresas Públicas Regionales".

Respecto a las empresas públicas, la citada Ley establece:

"Artículo 71.-. Constituyen las Empresas Públicas Regionales:

a) Las entidades de derecho público dotadas de personalidad jurídica propia que, por la naturaleza de su actividad, ajustan su actuación al Derecho privado.

b) b) Las sociedades anónimas en cuyo capital tenga participación mayoritaria, ya sea directa o indirectamente, la Administración regional, sus Organismos autónomos u otras Empresas públicas regionales" .

Por tanto, tres son las categorías a través de las que se despliega la actividad de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia:

1. La Administración General de la Comunidad Autónoma.

2. Los Organismos Autónomos Regionales (de carácter administrativo o de carácter industrial, comercial financiero o análogo ).

3. Las Empresas Públicas Regionales (ya sean Entidades de Derecho Público o Sociedades Anónimas).

¿Qué entidades de las anteriormente enumeradas entran en el cómputo del déficit público? La respuesta a este interrogante no es, en absoluto, sencilla. La delimitación de "lo público" en el cálculo del déficit depende no sólo de quién efectúa el cálculo sino también con qué finalidad.

Una primera opción consistiría en recurrir a los criterios empleados por aquellas instituciones que se dedican a emitir normas en materia de estadísticas económicas. Son diversas las instituciones que proveen de marcos metodológicos para la elaboración de este tipo de estadísticas. Así, a nivel mundial tendríamos el Manual de Estadísticas de las Finanzas Públicas del Fondo Monetario Internacional (FMI) o el Sistema de Cuentas Nacionales de la Oficina Estadística de Naciones Unidas (SCN/93). En el ámbito de la Unión Europea ha estado vigente el Sistema Europeo de Cuentas Integradas (SEC/79), recientemente sustituido por el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales de la Comunidad (SEC/95).

El empleo de la metodología SEC/95 parece a priori la opción más lógica, dado que es de obligado cumplimiento en todo el territorio de la Unión Europea. De hecho, además del marco global SEC/95, Eurostat ha desarrollado una metodología específica para el cálculo del déficit público plasmada en la publicación "Manual del SEC 95 sobre el Déficit Público y la Deuda", básicamente con la finalidad de facilitar la comparación de datos a efectos del cumplimiento del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Sin embargo, la aplicación en nuestro análisis del criterio delimitador empleado por la Unión Europea plantea varios problemas.

En primer lugar, en el momento de la creación de las Comunidades Autónomas estaba vigente el sistema SEC/79 y como tal se mantuvo durante buena parte de la historia presupuestaria de aquéllas, de modo que, si optamos por dar un tratamiento homogéneo a toda la serie de datos necesarios para calcular el déficit público efectivo, tendríamos que aplicar bien el SEC/79, bien el SEC/95 a toda la serie de datos disponibles a sabiendas de que en la práctica no fue así.

En segundo lugar, con la aprobación del SEC/95 se modifica particularmente el criterio de delimitación del sector público , de modo que el empleo de uno u otro sistema no resulta aséptico en el caso que nos ocupa. Concretamente, el SEC/95 modifica la definición de sector público al establecer las denominadas "unidades institucionales públicas no productoras de mercado", esto es, las entidades que cumplen los siguientes requisitos:

a) Gozar de autonomía de decisión.

b) Estar controladas por el sector público.

c) No ser productoras de mercado.

La autonomía de decisión se manifiesta, bien en la titularidad de bienes o activos con facultad de disposición sobre ellos y posibilidad de intercambiar la propiedad de los bienes o activos mediante operaciones con otras unidades, bien en la capacidad para la toma de decisiones económicas y para la realización de actividades económicas de las que sea directamente responsable ante la ley, o bien mediante la capacidad de contraer pasivos en nombre propio, aceptar otras obligaciones o compromisos futuros y suscribir contratos. El control por el sector público se manifiesta, como condición necesaria pero no suficiente, en la titularidad pública de más del 50% del capital social o también en que corresponda a la Administración el establecimiento de las directrices de actuación de la entidad o el nombramiento de sus responsables. La condición de productor de mercado se adquiere cuando los ingresos por ventas superan en un 50% a los costes de producción. En relación con este particular García de Bustos (2001, p. 16) manifiesta que "la clave está, por tanto, en decidir qué son ingresos por ventas, toda vez que el sector público actúa, en la mayor parte de las ocasiones, al margen del mercado en la provisión de bienes y servicios públicos para los que no existe en realidad un mercado. En contra de lo que pudiese parecer, sin embargo, son numerosos los casos en los que los ingresos de unidades públicas pueden ser considerados como ingresos por ventas; así, el cobro de una tasa por recogida de residuos tiene cabida perfectamente en los ingresos por ventas…".

Una opción alternativa consistiría en atender a la definición de sector público según la legislación de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, esto es, según el anteriormente citado artículo 64 de la Ley 1/1988 de 7 de enero, del Presidente, del Consejo de Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia. En tal caso, habríamos de admitir que en el cómputo del déficit público de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia ha de integrarse tanto la Administración General como todas las demás entidades que integran su Administración Institucional. Por tanto, incluiríamos todos los organismos autónomos y todas las empresas públicas regionales.

Tanto la primera opción (que consistiría en adoptar la metodología emanada de alguna institución relevante) como la segunda (atender a la definición legal de sector público) plantean, en nuestra opinión, ventajas e inconvenientes que es necesario sopesar antes de adoptar cualquier determinación al respecto.

Por lo que respecta a la primera opción, el principal problema reside en decantarse por uno de los varios disponibles (SEC/79, SEC/95…) lo cual, como antes comentábamos, conduce a resultados divergentes. Como decíamos, son diversas las instituciones que han emitido métodos relativos a la contabilidad nacional y, a su vez, cada una de ellas los ha ido modificando a lo largo del tiempo, si bien, en el caso español, el único sistema de obligado cumplimiento es el SEC 95, pues es el único con rango de norma jurídica al tratarse de un Reglamento europeo.

En cuanto a la segunda opción, que hemos denominado "criterio jurídico", la gran ventaja es la sencillez de su aplicación. Tal es el caso, por ejemplo, del sector empresarial, sin duda el elemento más polémico y complejo de la delimitación del sector público: en el caso de las sociedades anónimas participadas por la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia se verifica una gran estabilidad en cuanto a la composición de su accionariado, de modo que es muy fácil identificar las empresas que integran el sector público autonómico . Más fácil es aún en el caso de las entidades de derecho público puesto que se crean por Ley. El principal inconveniente es que, en determinadas condiciones, puede contribuir a falsear el verdadero alcance de "lo público": una sociedad anónima privada podría estar sujeta a una reglamentación que de facto dejase en manos del Gobierno regional su criterio de actuación a pesar de carecer de participación en la misma . Y podría suceder lo contrario, esto es, que una sociedad anónima participada en exclusiva por la Comunidad Autónoma actuase de modo análogo a como lo haría cualquier empresa privada, sin más objetivo que el lucro. En otras palabras, la realidad jurídica o formal no tiene por qué coincidir con la realidad material.

Existe un tercer elemento de reflexión que estimamos fundamental para optar por uno u otro criterio y que condiciona definitivamente nuestra elección: en el ámbito autonómico, las instituciones presupuestarias (que es, al fin y al cabo, lo que nos ocupa) han sido construidas y han sido interpretadas, precisamente, bajo el prisma del "criterio jurídico". Al instituir las normas numéricas y las normas procedimentales vigentes a nivel autonómico, el legislador (tanto estatal como autonómico) y, posteriormente, sus intérpretes (del cual el Tribunal de Cuentas es el exponente más cualificado) han considerado que el criterio jurídico era el apropiado para delimitar el sector público.

Teniendo en cuenta las consideraciones anteriores, creemos que sería absurdo tratar de identificar y evaluar el papel de las instituciones presupuestarias estimando el déficit público a partir de criterios significativamente distintos a los tenidos en cuenta por el legislador a lo largo del periodo que ocupa nuestro análisis. Por ello, a efectos del cálculo del déficit público consideraremos la información relativa a la Administración General y sus Organismos Autónomos, a cuyo presupuesto nos referiremos como "presupuesto consolidado". La información así obtenida será objeto de análisis y ponderación en unión de la información procedente de las entidades de derecho público creadas por la Comunidad Autónoma y de todas las sociedades anónimas en las que su participación sea superior al 50%.

En realidad, la delimitación del sector público autonómico atendiendo al citado artículo 64 de la Ley 1/1988, de 7 de enero…, ha resultado bastante inconsistente. Tanto la Comunidad Autónoma al elaborar su Cuenta General, como el Tribunal de Cuentas al fiscalizarla, o la Asamblea Regional de Murcia al examinar dicha fiscalización, mantienen una estricta separación entre el presupuesto (presuntamente) consolidado de la Administración General y sus Organismos Autónomos, y las cuentas del sector público empresarial, de modo que, al examinar variables como el déficit público, el endeudamiento, el remanente de tesorería, etc., tanto el Tribunal de Cuentas como la Comunidad Autónoma excluyen al sector público empresarial lo cual, en nuestra opinión falsea la imagen de la actividad financiera. Tanto la Comunidad Autónoma (concretamente la Intervención General) como el Tribunal de Cuentas consideran que el presupuesto consolidado lo constituye el de la Administración General más el de cada uno de los Organismos Autónomos, detrayendo las respectivas transferencias internas. De ese modo, si un servicio deficitario que inicialmente era prestado por un organismo autónomo pasa a ser prestado por una empresa pública, el presupuesto consolidado de la Comunidad Autónoma registrará una (falsa) reducción del déficit público. Obviamente, dicho proceder contradice el criterio jurídico, al cual nos hemos adherido, de modo que, en nuestro análisis, operaremos sobre el presupuesto consolidado (Administración General más Organismos Autónomos) y enriqueceremos los análisis así obtenidos con los datos procedentes de las empresas públicas participadas en más de un 50%.

Tampoco podemos pasar por alto que el criterio seguido (hasta el momento) por el Tribunal de Cuentas tiene importantes efectos jurídicos: buena parte de su labor fiscalizadora se orienta a verificar si las Comunidades Autónomas cumplen o no determinados requisitos en materia de déficit y deuda (artículo 14.2 LOFCA) y, en la medida en que excluye de su análisis al sector empresarial (generalmente abocado al desarrollo de actividades deficitarias), el Tribunal de Cuentas no computa parte del déficit público ni de la deuda de las Comunidades Autónomas. Como indica Utrilla de la Hoz (2000, p. 176), "la utilización del entramado de organismos comerciales, entes públicos y empresas para incrementar la actuación de los poderes públicos en sus respectivas regiones, a través de una mayor actividad y de un incremento de su endeudamiento, está constituyendo una práctica habitual de gran parte de las administraciones autonómicas, que encuentran así una vía de escape a las restricciones impuestas en los escenarios de consolidación fiscal suscritos con la Administración central que implican una reducción sustancial de sus niveles de endeudamiento como administraciones regionales".

A lo anterior debemos sumar una tipología de personas jurídicas que ha irrumpido en el sector público regional con las transferencias de competencias en materia de enseñanza universitaria. Nos referimos a las Universidades, entes estatutarios con personalidad jurídica propia y que desarrollan su actividad en régimen de autonomía, según señala el artículo 3 de la LRU . Con efectos de 1 de octubre de 1995 la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia asumió las competencias en la materia, existiendo en aquel momento tan sólo la Universidad de Murcia. Posteriormente se crearía la Universidad Politécnica de Cartagena . Estas entidades se integrarían en el sector público regional en atención al criterio de cobertura de costes con ingresos por ventas (50%) del SEC/95 pues, como indican Rubio y Sanz (2000, p. 151), "aunque la normativa de las universidades les asegura una gran autonomía de decisión (con ciertas restricciones, como por ejemplo la necesidad de solicitar autorización para endeudarse a la comunidad autónoma de la que dependan, de acuerdo con la LRU), producen un bien, la enseñanza superior, de cuya venta en el mercado no obtienen la mayor parte de los recursos para cubrir sus costes, por lo que no pueden incluirse entre las empresas no financieras". En nuestro caso, estas entidades quedan fuera del perímetro de consolidación del sector público al no estar contempladas en el artículo 64 de la citada Ley 1/1988 y su posterior plasmación en la LHRM.

Fijado el criterio de delimitación institucional, cabe fijar un criterio de delimitación temporal: el ámbito temporal es el ejercicio presupuestario, que en nuestro caso coincide con el año natural.

Finalmente, en cuanto al criterio contable empleado por la Intervención General de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, órgano encargado del seguimiento contable y fiscalización del presupuesto, es el de devengo, criterio ampliamente recomendado por las instituciones internacionales. Así, por ejemplo, la IGAE (1990, p. 39) indica en sus Principios Públicos Contables respecto al principio de devengo:

"La imputación temporal de gastos e ingresos debe hacerse en función de la corriente real de bienes y servicios, y no en el momento en que se produzca la corrientes monetaria o financiera derivada de aquéllos".

Por su parte el FMI, en su Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas (2001, p. 32), indica:

"3.40 En un sentido amplio, el momento de registro podría determinarse sobre cuatro bases: base devengado, base vencimiento de pago, base compromiso y base caja.

3.41 Si se utiliza la base devengado, los flujos se registran cuando se crea, transforma, intercambia, transfiere o extingue valor económico. En otras palabras, los efectos de los eventos económicos se registran en el periodo en el que ocurren, independientemente de que se haya efectuado o esté pendiente el cobro o el pago de efectivo. No obstante, no siempre queda claro el momento en que ocurren los eventos económicos. En general, el momento que se les atribuye es el momento en el cual cambia la propiedad de los bienes, se suministran los servicios, se crea la obligación de pagar impuestos, surge un derecho al pago de una prestación social, o se establece otro derecho incondicional".

Aclarados los criterios de delimitación del sector público, la disponibilidad de datos en materia presupuestaria constituye un problema de largo alcance por las razones que a continuación reseñamos.

Resulta habitual recurrir, en las investigaciones relativas a la evolución presupuestaria del conjunto de Comunidades Autónomas, a los datos publicados por la Dirección General de Coordinación con las Haciendas Territoriales (DGCHT, Ministerio de Hacienda) , concretamente la publicación denominada "Liquidaciones Presupuestarias y Presupuestos de las Comunidades Autónomas". Al menos por lo que respecta a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, el empleo de dicha fuente no resulta aconsejable porque está construida a partir de los datos remitidos por las Comunidades Autónomas con anterioridad a la emisión del informe fiscalizador del Tribunal de Cuentas, de modo que la información así obtenida puede contener importantes errores que sólo el proceso fiscalizador pone de manifiesto.

Por lo que respecta a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, los Informes de Fiscalización emitidos hasta el momento (1983 - 2000) confirman la existencia de graves errores de naturaleza contable que distorsionan sustancialmente la realidad presupuestaria y, si bien en los últimos años se ha producido una significativa mejora tanto cualitativa como cuantitativa en la información suministrada, lo cierto es que las deficiencias contables han sido una constante en la historia presupuestaria. Atendiendo a los citados Informes de Fiscalización, básicamente los errores detectados pueden agruparse según la siguiente tipología:

1. Errores en la aplicación del criterio de devengo.

2. Errores de imputación económica.

3. Ausencia de soporte documental.

Los errores en la aplicación del criterio de devengo se concretan en la imputación al ejercicio presupuestario "t+1" de operaciones presupuestarias producidas en el ejercicio presupuestario "t" al tomar el gestor contable como referencia el flujo de cobros y pagos y no la corriente real de derechos y obligaciones. El caso más habitual es el referido a la contabilización de la cuota patronal de la Seguridad Social del personal de la Comunidad Autónoma correspondiente al mes de diciembre del año "t": como el pago se produce a 30 de enero del año "t+1", ha sido práctica habitual imputar dicha operación al presupuesto del ejercicio "t+1" cuando en realidad debía imputarse al año "t". Otro caso especialmente grave es el de la contabilización de las operaciones financieras: en varios ejercicios se han imputado al presupuesto de ingresos del ejercicio operaciones financieras no formalizadas, considerando derechos reconocidos el importe de préstamos legalmente autorizados pero que no se han llegado a formalizar , o considerando obligaciones reconocidas en el presupuesto de gastos amortizaciones no practicadas.

Los errores de imputación económica consisten en la aplicación incorrecta de la clasificación económica, bien de ingresos, bien de gastos. El caso más habitual ha sido la imputación a "Inversiones Reales" (capítulo 6) de gastos cuya naturaleza corresponde a "Bienes y Servicios Corrientes" (Capítulo 2).

En cuanto a la ausencia de soporte documental, los casos detectados se refieren a la contabilización de derechos careciendo de la correspondiente liquidación o la imputación al presupuesto de ingresos de transferencias procedentes de otras Administraciones sin que éstas las hubiesen presupuestado como gastos en sus propios presupuestos. El caso típico es el de la liquidación de derechos reconocidos en concepto de "Participación en los Ingresos del Estado" por importe superior al incluido en los Presupuestos Generales el Estado.

Los Informes de Fiscalización del Tribunal de Cuentas explicitan con detalle los errores anteriores, proponiendo los ajustes pertinentes. Sin embargo, el Tribunal de Cuentas no practica tales correcciones, de modo que ni las liquidaciones presupuestarias, ni los Balances que contienen los Informes de Fiscalización están corregidos. Además, como la fiscalización se realiza año por año, para efectuar todas las correcciones correspondientes a un ejercicio dado es necesario atender, no sólo al Informe de Fiscalización de ese año, sino también a los de los ejercicios siguientes ya que en éstos pueden ponerse de manifiesto errores referentes a presupuestos cerrados .

Errores aparte, para la mayoría de los ejercicios, la Cuenta General ni siquiera contiene la liquidación consolidada de la Administración General de la Comunidad Autónoma con sus Organismos Autónomos. En consecuencia, ha sido necesario reconstruir la información presupuestaria de todo el periodo empleando como fuentes de información las Liquidaciones contenidas en la Cuenta General de cada año y los ajustes contables propuestos por el Tribunal de Cuentas . Además, para aquellos ejercicios presupuestarios en los que no existe información consolidada, hemos procedido a efectuar dicha consolidación, eliminando las transferencias internas entre los entes integrantes de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, pues de lo contrario el presupuesto consolidado estaría "inflado" al haber partidas duplicadas, tanto por el lado de los Gastos como por el lado de los Ingresos y, aunque ello no afecta al cálculo del déficit público, provoca una imagen distorsionada del volumen y composición del presupuesto.

En los ejercicios presupuestarios de 1983, 1984 y 1985 no existían Organismos Autónomos con presupuestos independientes, de modo que las liquidaciones que se presentan comprenden, tanto la Administración General de la Comunidad Autónoma, como sus Organismos Autónomos.

En los ejercicios 1986 y 1987 aparece un Organismo Autónomo con presupuesto independiente (Imprenta Regional) pero, sin embargo, no se rinde la oportuna liquidación ante el Tribunal de Cuentas de modo que, para ambos, años la información de la que se dispone tan sólo se refiere a la Administración General de la Comunidad Autónoma y no se trata de una verdadera liquidación consolidada.

En los ejercicios 1988, 1989 y 1990 se dispone de las liquidaciones correspondientes a la Administración General de la Comunidad Autónoma y a sus Organismos Autónomos (Imprenta Regional, Instituto de Servicios Sociales de la Región de Murcia, Agencia Regional del Medio Ambiente y la Naturaleza, Servicio Murciano de Salud). Sin embargo, dichos datos no se confeccionaron en su momento de forma consolidada, de modo que hemos procedido a la consolidación de los mismos. A partir de 1991 las liquidaciones de la Comunidad Autónoma contienen su consolidación sin transferencias internas.

Igualmente compleja es la tarea de reunir los datos correspondientes a las empresas públicas regionales. Para la mayoría de ellas resulta imposible construir una serie completa de datos que además sean homogéneos y susceptibles de agregación. En unos casos, ello es debido a que las cuentas de tales empresas nunca llegaron a formularse o incluirse en la Cuenta General del ejercicio correspondiente. En otros casos el formato no era el adecuado. Por otra parte, incluso en el caso de disponer de tales datos, suelen revestir lógicamente la forma de "cuentas anuales" en el sentido mercantil del término, en vez de revestir la forma de "liquidación presupuestaria" como ocurre con la Administración Regional y sus Organismos Autónomos. En este sentido si quisiéramos conocer el importe del déficit público consolidado en un ejercicio determinado, deberíamos transformar la información mercantil (contabilidad financiera) en información presupuestaria (contabilidad pública) dado que no todas las operaciones efectuadas por una empresa pública tienen carácter presupuestario en términos de contabilidad pública. En otras palabras, no debemos incurrir en el error de sumar el importe del déficit público de la Administración Regional con el importe de las pérdidas de sus empresas públicas.

Estos problemas se han subsanando recientemente con la publicación anual de los "Informes de Auditoría del Sector Público Empresarial" por la Consejería de Economía y Hacienda de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia. Iniciada en 1997, esta publicación recoge los informes de auditoría de las empresas públicas regionales, así como una relación con los principales datos de las empresas participadas minoritariamente. Dicha publicación está disponible para el período 1997 a 2001. A partir de 1999 esta publicación incorpora además, para cada empresa, un "Informe Económico Financiero" en el cual, entre otras cosas, se proporciona la "traducción" a liquidación presupuestaria de las cuentas anuales elaboradas siguiendo la lógica mercantil .

En el Anexo I (ver página 387) presentamos el resultado de la corrección e integración de las Liquidaciones Presupuestarias de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia para el periodo 1983 - 2003 (Administración General más Organismos Autónomos) .