DÉFICIT PÚBLICO E INSTITUCIONES PRESUPUESTARIAS: EL CASO DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LA REGIÓN DE MURCIA 1983 - 2003

José Francisco Bellod Redondo

5. - CONCLUSIONES

Del análisis llevado a cabo en el presente trabajo podemos extraer las siguientes conclusiones:

1. Aunque existen diversos trabajos que han analizado el curso del déficit y el endeudamiento en las haciendas autonómicas, recurriendo a las denominadas "instituciones presupuestarias" que inciden en el proceso presupuestario (normas de procedimiento y normas numéricas), podemos obtener una explicación alternativa acerca del comportamiento del déficit público en el periodo 1983 - 2003 en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.

2. La lentitud y la provisionalidad han marcado el desarrollo del diseño del proceso presupuestario en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, diseño que no alcanza su madurez hasta 1990, año en que se aprueba la Ley 3/1990, de 5 de abril, de Hacienda de la Región de Murcia, su Ley Presupuestaria. Hasta esa fecha, es la ley de presupuestos de cada año la fuente fundamental de organización del proceso presupuestario. Y por ese mismo mecanismo se introducirán cada año modificaciones a la citada norma hasta la aprobación, en 1999, de su Texto Refundido.

3. La evolución del déficit público en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia puede clasificarse en distintas etapas según atendamos al discurso presupuestario o a los hechos reales.

4. Si atendemos al discurso presupuestario, esto es, a la manifestación de voluntad política que el ejecutivo realiza en cada presupuesto, podemos dividir el periodo analizado en dos etapas bien diferenciadas. En una primera etapa (1983 - 1991), el control del déficit público ocupa un lugar secundario entre los objetivos del Gobierno regional. En ese periodo el presupuesto se vertebra sobre la idea de consolidación del autogobierno y, por ende, de expansión del gasto público. Es a partir de 1992 cuando el control del déficit público se erige oficialmente en objetivo vertebrador del presupuesto.

5. Si atendemos a los hechos, los datos relativos al déficit público permiten identificar con claridad tres etapas en nuestro periodo de análisis. En una primera etapa (1983 - 1990), se produce la expansión del déficit público, pasando de 919 millones de pesetas en 1993 a una cifra récord de 14.999 millones de pesetas en 1990. Al periodo 1991 - 1995 lo denominamos periodo de ajuste, porque en él se acometen las medidas necesarias para reconducción del déficit público a niveles sostenibles, especialmente mediante la Ley 5/1993, de 29 de octubre, de Reasignación de Recursos, Racionalización del Gasto Público, y de Modificación y Reajuste del Presupuesto de 1993. Finalmente, entre 1996 y 2003 tiene lugar la etapa de consolidación del equilibrio presupuestario, lográndose no sólo una reducción muy significativa del déficit, sino incluso superávit. La utilización del "Impulso Fiscal" como instrumento para medir la orientación de la política presupuestaria nos permite corroborar la anterior clasificación.

6. Si consideramos globalmente el periodo 1983 - 2003, podemos afirmar que las normas de procedimiento han dado lugar a un Proceso Presupuestario caracterizado por los elementos siguientes:

a) Preponderancia del poder ejecutivo sobre el poder legislativo en las distintas fases del presupuesto.

b) Evolución hacia un sistema presupuestario cada vez más sofisticado que, sin embargo, no supera el modelo de Presupuesto Administrativo.

c) Ausencia de transparencia y protagonismo creciente de diversas estrategias de contabilidad creativa.

7. La preponderancia del poder ejecutivo sobre el poder legislativo queda patente en la exclusividad de la iniciativa legislativa en materia presupuestaria, en el carácter cerrado del sistema de votación y enmienda del presupuesto, y en la unidad de liderazgo Gobierno-partido-grupo parlamentario. A lo anterior hay que unir un generoso sistema de modificaciones presupuestarias, crecientemente discrecional, que deja en manos del Gobierno Regional la fase de elaboración del presupuesto más allá del momento en que la Asamblea Regional de Murcia culmina su aprobación. Las modificaciones presupuestarias suponen cada año, por término medio, el 35´0% del presupuesto inicial. De ellas, por término medio, el 62´5% son aprobadas con la intervención exclusiva del Gobierno Regional.

8. La creciente sofisticación del sistema presupuestario se manifiesta en la mayor diversidad de documentos que acompañan al proyecto de presupuesto y en el elevado número de programas presupuestarios que lo integran. Sin embargo, ninguna de las reformas anunciadas ha introducido elementos típicos del sistema PPBS, como el análisis coste beneficios para la selección de programas, por lo cual seguimos inmersos en un Presupuesto Administrativo, si bien cada vez más sofisticado.

9. Aunque el presupuesto va integrando un número creciente de documentos adicionales que permiten a priori conocer con más detalle el destino de los fondos públicos, en realidad el carácter sistemático que adquieren las desviaciones de determinadas partidas presupuestarias, cuya ejecución es sistemáticamente inferior a lo inicialmente previsto, nos lleva a afirmar que estamos ante un proceso presupuestario falto de transparencia. Además, desde mediados de los 90 se han introducido estrategias de contabilidad creativa. Esto último se ha conseguido básicamente mediante la proliferación de empresas públicas que se hacen cargo de actividades deficitarias y mediante la Ley 4/1997, sobre Construcción y Explotación de Infraestructuras de la Región de Murcia ("Ley de Peaje en Sombra"), que permite diferir en el tiempo el impacto presupuestario del gasto público. Dicha Ley hizo posible ocultar en los años 2000 y 2001 sendos déficit por importe de 7.698 y 8.142 millones de pesetas respectivamente. La no compensación de pérdidas de empresas públicas alcanzó una cifra record de 4.886 millones de pesetas en el ejercicio 2002.

10. En cuanto a su relación con el déficit público, podemos afirmar que las normas procedimentales han permitido que el objetivo de déficit público plasmado en el presupuesto fuera el deseado por el Gobierno regional. Cosa distinta es que el objetivo fijado por el Gobierno en materia de déficit público haya sido el adecuado: utilizando un indicador de sostenibilidad (el Gap Fiscal de Medio Plazo) se demuestra que entre 1983 y 1993 la evolución del déficit público fue claramente insostenible. Sin embargo, y contra lo que suele ser opinión generalizada, hemos de rechazar que las modificaciones presupuestarias sean fuente de indisciplina fiscal, ya que el déficit ejecutado (por el Gobierno) es sistemáticamente inferior al aprobado (por el legislador).

11. Las normas numéricas o "fiscal rules" que han incidido en el proceso presupuestario de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia son: la LOFCA, artículos 14.2.a y 14.2.b relativos respectivamente a la afectación de las operaciones de crédito y limitación de la carga financiera al 25% de los ingresos corrientes; el artículo 52.6 de la Ley de Hacienda de la Región de Murcia, en relación con el Remanente de Tesorería negativo; y los Escenarios de Consolidación Presupuestaria emanados del Consejo de Política Fiscal y Financiera, limitativos del endeudamiento autonómico. Su incidencia en la evolución del déficit público ha sido muy desigual, bien por razón de su diseño, bien por razones operativas.

12. En el caso del artículo 14.2.a de la LOFCA, sobre afectación de las operaciones de crédito, el Tribunal de Cuentas no ha sido capaz de verificar su cumplimiento en ninguno de los ejercicios presupuestarios sometidos a fiscalización, al carecer de información detallada sobre el destino del endeudamiento de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia. En un ejercicio de simulación hemos tratado de aplicar la interpretación del Tribunal de Cuentas en la materia, demostrándose que la norma se habría cumplido a pesar de incurrir en situación de insostenibilidad fiscal en nueve ocasiones entre 1983 y 1993.

13. En el caso del artículo 14.2.b de la LOFCA, sobre limitación de la carga financiera al 25% de los ingresos corrientes, estamos ante un criterio que el Tribunal de Cuentas ha podido verificar con cierta regularidad si bien, al igual que en el caso anterior, aún concluyendo que la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia se situaba dentro de los límites legales ello ha llevado aparejadas simultáneamente situaciones de insostenibilidad en ocho ocasiones entre 1983 y 1993.

14. En el ámbito de las normas numéricas de origen autonómico, la LHRM instituyó en 1996 por medio de su artículo 52.6 un mecanismo de respuesta obligada frente a situaciones de iliquidez en el corto plazo (Remanente de Tesorería Negativo). A pesar de que en siete ocasiones se ha producido un Remanente de Tesorería negativo, en ningún caso el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia ha implementado ninguna de las acciones legalmente previstas.

15. Los Escenarios de Consolidación Presupuestaria han constituido, sin lugar a dudas, la norma numérica determinante en el control del déficit público y el endeudamiento. En ellos encontramos el antecedente del cambio en el discurso presupuestario operado a partir de 1992, y del proceso de ajuste efectuado mediante la citada Ley 5/1993 de 29 de octubre, de Reasignación de Recursos, Racionalización del Gasto Público, y de Modificación y Reajuste del Presupuesto de 1993.

16. En definitiva, tanto las normas numéricas como las normas de procedimiento hicieron posible que en la década de los 80 el Gobierno Regional estableciese unos objetivos de déficit público incompatibles con la sostenibilidad de las finanzas públicas, dando lugar a un proceso de ajuste presupuestario tardío y lento. Y, desde mediados de los 90, esas mismas instituciones presupuestarias han permitido que la consolidación del equilibrio presupuestario se sustentase de forma creciente en estrategias de contabilidad creativa, en el recorte del esfuerzo inversor y en un entorno de política monetaria muy favorable.