LA RECONSTITUCIÓN DEL MERCADO NORTEAMERICANO DE TELECOMUNICACIONES ANTE LA GLOBALIZACIÓN, EL CAMBIO TECNOLÓGICO Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS: DIFERENCIAS INSTITUCIONALES, CAPACIDADES DE INNOVACIÓN Y DINÁMICAS DE MERCADO ENTRE CANADÁ, ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA Y MÉXICO

Germán Sánchez Daza

Capítulo 4. La reconstitución del mercado norteamericano de telecomunicaciones ante la globalización, el cambio tecnológico y las políticas públicas: diferencias institucionales, capacidades de innovación y dinámicas de mercado entre Canadá, Estados Unidos de América y México

1. Presentación de resultados y principales hallazgos

A lo largo de los últimos 25 años, 1980-2005, se han desplegado las nuevas telecomunicaciones en un mercado cada vez más global, que se reconstituye fundamentalmente a partir de las políticas públicas –las cuales trascienden lo nacional y tienden a convertirse en mundiales- y de las acciones de las empresas, en especial de las grandes corporaciones oligopólicas multinacionales. A través de la revisión de los procesos de cambio tecnológico y la instauración de una nueva regulación se ha mostrado la manera en que se redefine el mercado norteamericano de los servicios de telecomunicaciones (Hipótesis 1, en adelante H1 ). Primero, a partir de la implementación de los lineamientos emanados del paradigma neoliberal, los gobiernos de Canadá, EUA y México llevan a cabo políticas para desregular el mercado e impulsar la competencia como la mejor forma de impulsar la difusión de las nuevas tecnologías. Segundo, aunque otros actores incidieron en la elaboración de esas políticas –consumidores, empresas, asociaciones, etc.-, se muestra que las grandes operadoras (incumbents ) jugaron un papel central, pues al mismo tiempo que respondían a los incentivos generados por el marco regulatorio, incidían en su elaboración.

La aceleración del cambio tecnológico en las telecomunicaciones desde la década de los ochenta tuvo como consecuencia la instauración de un nuevo régimen tecno-económico. Sus componentes son la trayectoria tecnológica –desencadenada por la digitalización y las comunicaciones optoelectrónicas–, las instituciones y actores que la impulsan y encarnan –gobierno, empresas y universidades– con una visión consensual de la lógica de funcionamiento de la tecnología y del mercado respecto a las formas en que se debe actuar para alcanzar el máximo beneficio. A este régimen lo hemos denominado como el “de la digitalización y la convergencia”, en virtud de que la digitalización es el fundamento para lograr la convergencia de las telecomunicaciones contemporáneas con otros sectores como el de la información, la televisión, la radio y la telefonía.

Partiendo de la propuesta de que el régimen tecnológico de la digitalización y convergencia estableció nuevas formas de organización de la innovación y de aprendizaje en las telecomunicaciones, se discute la tesis de la apertura de una ventana de oportunidad para ingresar al club de los innovadores mundiales (EUA, Francia, Japón, Alemania, Italia, Suiza). El resultado de este estudio (H2) es que sólo Finlandia había logrado su estatus de nuevo miembro –con una alta especialización en las telecomunicaciones móviles, en tanto que Suecia, Canadá y Corea logran consolidar su estadía en el Club. La contraparte a esto fue la destrucción de capacidades tecnológicas existentes, que en términos de países significó bien pasar a un segundo plano como innovadores –Italia y Suiza- o bien continuar en el papel de seguidores –entre ellos México. Se mostró que la difusión de este régimen adoptó la forma de modernización tecnológica , proceso en el que varios países subdesarrollados se convirtieron en los más dinámicos, cuestionando así las tesis clásicas sobre el ciclo de difusión internacional de las tecnologías ; esto se explica en términos de las presiones y políticas de los organismos mundiales y del rezago de esos países en la penetración telefónica existente al principio del periodo.

A partir de identificar las políticas públicas dominantes en telecomunicaciones, que pasaron a formar parte de la visión o lógica de cómo actuar en el régimen tecnológico de la digitalización y la convergencia, se presenta y analiza la manera en que se concretaron en Canadá, EUA y México. Los resultados se presentan a continuación, mediante esquemas de los procesos, políticas, estructuras y estrategias de las telecomunicaciones, para cada uno de los tres países y, posteriormente, se hace un esquema de conjunto, es decir, del mercado norteamericano. Se señalan los eventos y características que permiten marcar subperiodos durante el periodo de estudio 1980-2005.

Los esquemas recogen las dimensiones o ámbitos que hemos desarrollado, ubicándolas en el tiempo; a saber:

1. En el ámbito internacional:

* La difusión de los procesos de innovación, dimensión o capa que tiene un carácter determinante para los tres países.

* La regulación internacional del sector de telecomunicaciones , que tiene un carácter dominante, pues son los procesos mundiales que establece las trayectorias tecnológicas y los procesos de regulación y reconstitución de los mercados.

Ambas capas “envuelven” al resto de las dimensiones al tener cierta independencia relativa de los países (por lo que se identifican con el mismo color amarillo). Aunque destacamos que ambos procesos son resultado de la actuación de diversos actores, el primero, que depende de las capacidades tecnológicas previamente existentes, es el ejercicio de los liderazgos innovativos (gubernamentales y corporativos), y el segundo, de las hegemonías económicas-políticas, que se concretan en la actuación de los organismos de gestión internacional.

2. Los actores nacionales, empresas y gobierno:

* Las políticas públicas que incidieron en la reconstitución del mercado de telecomunicaciones, en primer lugar las políticas propias de las telecomunicaciones, en particular a las de regulación, que si bien son fundamentales, en segundo lugar también hay otras políticas que incidieron de manera importante para definir las características del mercado, entre ellas están la científica, tecnológica, comercial e industrial.

* Las estrategias de las empresas, que se fueron construyendo a partir de los procesos tecnológicos y de las decisiones de política pública nacional e internacional, sobre las cuales también tuvieron una influencia importante a través de la negociación.

Estas capas, donde se señalan las principales connotaciones de esas estrategias, las cuales sintetizan la actuación de los principales actores en cada uno de los países, están iluminadas con el color azul.

3. La variable dependiente, es decir el mercado, resultado del acontecer en las otras capas, es decir, del cambio tecnológico, de la actuación de los gobiernos, de los organismos mundiales y de las corporaciones y empresas. (Esta dimensión aparece en color gris)

En el esquema se anotan los subperiodos con líneas verticales, a efectos de referir los eventos centrales, identificados con letras cursivas.

Con estas variables se presenta el análisis específico para cada uno de los países y para el mercado norteamericano:

1. ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA. A lo largo del proceso de desregulación se da una intensa disputa por la reconstitución del mercado en el que participan empresas operadoras de telecomunicaciones, tradicionales y nuevas, el poder judicial,, los organismos reguladores estatales y federal, los consumidores y las grandes corporaciones de la informática. A partir de esta participación, se muestra que la desregulación se fue construyendo lentamente.

Primero, los procesos de desregulación iniciaron se inician desde la década de los setenta pero adquieren contundencia en los ochenta, el desmembramiento de la AT&T en 1984 es el año de demarcación. Un elemento que se destaca en el análisis es que esa determinación consideró la constitución de empresas competitivas, no sólo desde el ámbito del tamaño de mercado sino también de sus capacidades tecnológicas. De esta manera se abre un periodo de desregulación del monopolio que concluye con la Ley de 1996, se demostró que se trata de un proceso de ensayo-error en las políticas de telecomunicaciones, que buscan establecer las nuevas reglas para cada uno de los segmentos en que se van estructurando las telecomunicaciones (H1a). En el análisis realizado se subrayó como estas decisiones, que buscaban incentivar la competencia y el cambio técnico, en realidad van tomando en cuenta las condiciones específicas de cada uno de los segmentos y las empresas dominantes, las incumbents, las cuales intervienen con el fin de garantizar sus intereses (H3).

El resultado de este proceso es la Ley de 1996, que abre el periodo para la apertura de los mercados tradicionales y la convergencia con los servicios de video y entretenimiento. Su implementación nuevamente se convierte en un espacio de disputa, en el que las interpretaciones, las formas para reglamentarla y la manera en que el organismo regulador debe actuar son los tópicos centrales. Por ello se observa una rápida penetración de las operadoras dominantes de telecomunicaciones al segmento de televisión por cable, mientras que, por el contrario, las empresas cableras se rezagan en la prestación de los servicios locales, lo que ilustra las fuerzas prevalecientes.

Simultáneamente a estos procesos, se implementan políticas sectoriales que fomentan y difunden los nuevos servicios de telecomunicaciones. A través del estudio del sistema de innovación estadounidense, y en particular de las políticas de ciencia y tecnología, se observa que el sector de telecomunicaciones ha jugado un papel central, siendo beneficiado por los gastos de defensa y en general por los gastos de investigación gubernamental, a partir de la segunda guerra mundial (H1a). Se demuestra que es un sector que gozó del auge de la industria electrónica y del fortalecimiento de su sistema de innovación, de tal forma que hacia principios de la década de los ochenta existían una variedad de participantes en el desarrollo de nuevos productos y procesos; se demostró que las políticas de innovación instrumentadas en este periodo vinieron a fortalecer las capacidades tecnológicas e innovativas en las telecomunicaciones. Asimismo, estas se vieron reforzadas en la medida que las empresas extranjeras de telecomunicaciones fueron instalando laboratorios de investigación en los EUA, participar en el mercado y al mismo tiempo asimilar las tecnologías que se desarrollaban en ese prolífico ambiente.

En este contexto, las empresas operadoras de telecomunicaciones fueron definiendo sus estrategias de valorización, se determinaron las fases de consolidación y modernización, internacionalización y diversificación, y la de refocalización –en sus propios mercados–. El comportamiento financiero de las empresas demostró que existe un bajo nivel de gasto en investigación y desarrollo, pero simultáneamente hay un alto gasto en marketing y en servicios al cliente, características de la innovación en el sector servicios (H4). Se encontró que en sus resultados financieros la depreciación juega un papel central, en la medida que permite una rápida recuperación del capital y mimetiza las ganancias en costos, de esta manera, la evaluación de la rentabilidad de las empresas debe considerarla como parte fundamental.

Así, la interacción entre las políticas públicas y la actuación de las empresas van reconstituyendo cada uno de los segmentos del mercado de telecomunicaciones, en los cuales la tendencia es hacia el fortalecimiento de estructuras oligopólicas concentradas, con el predominio de las incumbents, y que al final del periodo van fusionándose, fenómeno que se ha denominado como la paradoja de la desregulación.

2. CANADÁ. El proceso de desregulación de las telecomunicaciones en Canadá se efectúa de manera gradual a causa del pragmatismo de las políticas económicas gubernamentales, por la oposición civil a los procesos de privatización y desregulación y por la mayor presencia de los organismos públicos regionales. El punto de partida es la existencia de monopolios regionales. Los primeros pasos inician en la década de los ochenta, con la apertura de un segmento de las comunicaciones de larga distancia y las licencias para los primeros servicios de telecomunicaciones celulares. Durante este proceso se fortaleció el centralismo del organismo regulador y la privatización. En este sentido, la desregulación del monopolio se realiza de manera simultánea con la regulación de la competencia y la privatización, partiendo de un sector de telecomunicaciones consolidado, con una penetración muy alta y un conjunto de empresas innovadoras y competitivas.

La investigación que se hizo sobre el desarrollo de las capacidades de innovación de las telecomunicaciones en Canadá mostró (H1a) que se pueden ubicar con la segunda guerra mundial, la cual generó una demanda gubernamental por equipos especializados y que fue satisfecha por lo que hasta ese momento era una filial de la Western Electric estadounidense. De esta forma en la década de los sesenta se van ampliando estas capacidades y ya en los setenta inicia un proceso de internacionalización. Asimismo, la investigación para la defensa en la posguerra fortaleció las capacidades tecnológicas en el sector y, por su parte, la política de protección selectiva fomentó la investigación científica y tecnológica en el país.

En 1993 se emite la Ley de telecomunicaciones que busca normar el desarrollo del sector, fortaleciendo al organismo regulador que será el encargado de implementarla. Se trata de incentivar las fuerzas del mercado y regular la transición para garantizar la transparencia del proceso. En la revisión de los acuerdos de la CRTC se mostró que la forma y los tiempos de implementación de la Ley fueron moldeados por las negociaciones con los distintos actores, centralmente por las empresas operadoras (H3).

Por su parte, al analizar los cambios en las políticas de ciencia y tecnología se encontró que se definieron un conjunto de programas que fomentaron la innovación que incidieron positivamente en el sector, de tal forma que fue uno de los principales sectores beneficiados, asimismo, que se elaboraron políticas de fomento específicas para el sector para fortalecer sus capacidades tecnológicas y competitivas (H1a).

En este contexto, se encontró (H4, H5) que la respuesta de las empresas operadoras se concentró en la consolidación regional y en una primera diversificación a través de los servicios móviles, adoptando estrategias de diversificación e internacionalización a partir de la introducción de la competencia a mediados de la década de los noventa; a su vez, se muestra que existe una intervención activa de las empresas extranjeras, en particular las estadounidenses. Las capacidades de innovación más importantes son conservadas por Bell Canada, que hasta el 2000 mantenía su integración vertical con la producción de equipo. Es esta capacidad la que le permite ser la líder entre las operadoras.

Como resultado de estos procesos, las estructuras de mercado se van modificando, por lo que al final del periodo se va conformando una estructura oligopólica, en la que predominan dos grandes empresas operadoras, derivadas de los monopolios regionales iniciales, y, en el caso del segmento de las telecomunicaciones móviles, una corporación constituida a partir de la apertura.

3. MÉXICO. Con una estructura más centralizada, las telecomunicaciones mexicanas viven un periodo de fuerte intervención del estado hasta fines de la década de los ochenta, inclusive en los primeros años de esa década no sólo tenía participación en los servicios sino también en la rama de equipo, además de tener un organismo que era fundamental para el desarrollo de nuevos servicios. En la revisión de las capacidades tecnológicas existentes, se muestra que se habían logrado constituir capacidades básicas con el monopolio de los servicios, y empresas manufactureras de capital extranjero en asociación con el gobierno y capitales locales, que habían implantado laboratorios de adaptación tecnológica y se habían logrado los primeros desarrollos con las tecnologías semielectrónicas de conmutación. El propio modelo de sustitución de importaciones había estimulado el surgimiento de estas capacidades. La política científica y tecnológica había detectado que las telecomunicaciones se convertían en un sector fundamental y postulaba la necesidad de crear capacidades de investigación.

Son las estrategias de las empresas trasnacionales, que transitan hacia la manufactura globalmente integrada, pues reubican cada una de sus actividades con el fin de ser más eficientes, así como las políticas de privatización y desregulación, las que inciden en la destrucción de esas capacidades, modificándolas con la finalidad de adoptar y difundir las nuevas tecnologías (H1). El análisis de las políticas implementadas a partir de 1990 mostró (H1b) que la privatización respondió más a la lógica de las políticas neoliberales que a una estrategia de desarrollo del sector.

A partir de la política de privatización se da un proceso de desregulación y apertura de las telecomunicaciones que permite la entrada de capital extranjero, pero se retarda la apertura de los segmentos básicos bajo la justificación de lograr una avance en la modernización y penetración telefónica (H3). En 1995 se emite la Ley de telecomunicaciones, que establece la apertura de los mercados y se funda el organismo regulador, sin embargo se mantiene la ambigüedad al sostener la intervención de la Secretaría del ramo. La regulación de la competencia hará evidentes las diferencias entre los órganos gubernamentales, debilidad institucional que permitirá que Telmex mantenga su poder de monopolio..

Se muestra que la estrategia de esta empresa tuvo como base la protección de su mercado (H4, H5), modernizando su planta con base en una alianza tecnológica, en la cual sus capacidades de innovación se reorientaron a la adaptación y adopción de las tecnologías desarrolladas por sus socios y proveedores. La internacionalización inicial de Telmex responde a las expectativas derivadas del TLCAN, lo que posteriormente se modificará hacia un solo segmento, el de la telefonía celular, y a partir de la asociación con otras operadoras extranjeras, focalizándose hacia la región latinoamericana. Finalmente adoptará la decisión de relocalizar su mercado a fin de aprovechar su posición dominante, desincorporando el segmento celular.

El marco regulatorio y la propia dinámica de las telecomunicaciones en el ámbito internacional hacen que las empresas que aprovechen la apertura del mercado sean aquellas que mantienen capacidades tecnológicas en su país de origen, en particular las operadoras estadounidenses con una importante presencia en México.

4. NORTEAMÉRICA. Simultáneamente, el patrón de reproducción global avanzaba, y se imponían las políticas de liberalización, creándose los organismos y regulaciones necesarias para impulsar los mercados globales; a través de la revisión de los acuerdos comerciales, iniciados por el Acuerdo de Libre Comercio Canadá-EUA (conocida como FTA, por sus siglas en inglés), pasando por el TLCAN, la OMC y las negociaciones para establecer el ALCA, se ha demostrado que sus contenidos imponían la misma lógica de las políticas sectoriales dominantes, es decir, se trataba de un mecanismo más que presionaba a los países a adoptar las políticas de liberalización, privatización y desregulación. De manera particular, se mostró que los clausulados contenidos en cada uno de esos esquemas comerciales imponía no sólo esas políticas sino además la manera específica en que se concretaron en EUA, es decir que se buscaba imponer en su conjunto, como modelo, la forma en que se ha desarrollado su sector de telecomunicaciones.

Tanto el FTA como el TLCAN incidieron de manera inmediata a la rama productora de equipo. En Canadá hubo una primera reestructuración que finalmente logró enfrentar a partir de la consolidación de sus capacidades de innovación, en tanto que para México se impuso la lógica de la relocalización de actividades de las empresas multinacionales, que eliminó sus centros de adaptación y desarrollo tecnológico. En relación a la rama de servicios de telecomunicación, se demostró que los tratados implantaron de manera inmediata la apertura de los servicios de valor agregado; se definieron criterios para la liberalización de los servicios básicos, incluyendo la eliminación de barreras a la inversión extranjera. Serán los acuerdos de la OMC los que finalmente impondrán la lógica de la rentabilidad –bajo los principios de precios razonables y competitivos– y se concretan las primeras regulaciones globales de las telecomunicaciones. Justamente, la primera resolución es el panel entre los gobiernos de EUA y México, detrás de los cuales estaban los intereses de la AT&T y Tel Mex.

Frente a esta lógica global se contraponen las peculiaridades de cada país, las formas de respuesta y las capacidades de los distintos actores para aceptar, seguir y adoptar las políticas dominantes. En el gráfico 4.4 se hace una comparación simultánea de los distintos ámbitos de análisis para los tres países, en ellos se puede observar:

1. En términos de las políticas públicas:

a) Regulación. La prolongada existencia del monopolio en México y, por tanto, el retardo para impulsar la competencia. Es importante señalar que tanto en EUA como en Canadá existía desde antes de 1980 un órgano regulador especializado y un marco institucional con experiencia, en especial en EUA sobre el control de los monopolios, en tanto que en México es hasta mediados de la década de los noventa en que se crean los organismos de regulación de competencia y de la telecomunicaciones. En este sentido, se ha demostrado que la experiencia y forma de constituir las redes y servicios en EUA se fue imponiendo como la manera óptima de hacerlo, de tal forma que se constituyó en el ejemplo a seguir para Canadá y, sobretodo para México.

b) Otras políticas públicas. Las diferencias principales de México con respecto a EUA y Canadá es que en esos países existían un contexto con capacidades de innovación, y en el mismo sector de telecomunicaciones formaba, las cuales fueron fortalecidas a través de políticas sectoriales, de innovación y vinculación, mientras que en México sólo surgen a partir de finales de la década de los noventa, y como se ha mostrado, han tenido escasos resultados en el campo de las telecomunicaciones.

c) Se puede concluir que las concreción de las políticas dominantes fueron exitosas para los caso de EUA y, en menor medida, para Canadá en la medida que existían capacidades institucionales que les permitieron consolidar su liderazgo tecnológico, en tanto que en México, dadas sus características tecnológicas e institucionales y la aplicación incondicional de esas políticas, le ratificaron su estatus de seguidor de la modernización.

2. En cuanto a las estrategias empresariales.

a) El análisis de las estrategias de las empresas ha mostrado que hay cuatro muy importantes: modernización y consolidación, innovación y diferenciación, internacionalización y relocalización-refocalización. Su combinación ha definido fases en cada país y empresa. En términos comparativos a nivel de país, se mostró que mientras las empresas con altas capacidades tecnológicas en EUA y Canadá aprovecharon los primeros años para consolidar su liderazgo innovativo, tal es el caso de las incumbent, en México el monopolio de Tel Mex se rezagó en definir su estrategia, y con la privatización optó por priorizar la modernización, readaptando sus capacidades para adoptar la tecnología importada. Si bien las incumbents de los tres países siguieron la estrategia de proteger su mercado y ejercer su poder oligopólico, en el caso de México, ante la debilidad institucional ya señalada, esa estrategia ha tenido fuerza monopólica, en detrimento de la formación de la innovación y la diferenciación.

b) La internacionalización de las empresas de servicios de telecomunicaciones estadounidenses se inicia tempranamente, desde principios de la década de los noventa, como una forma de aprendizaje y preparación, lo que también acontece posteriormente con las canadienses. Esta estrategia se vio estimulada por la liberalización de los servicios pactada en el TLCAN y la OMC, sin embargo, será reconsiderada tanto por la apertura de los distintos segmentos de las telecomunicaciones en EUA y Canadá como por la crisis del 2000, lo cual dará origen a una estrategia de refocalización hacia los mercados nacionales e integración vertical en los distintos segmentos. Contrastando con estas fases, el monopolio Tel Mex intenta penetrar el mercado estadounidense a finales de la década de los noventa, sin gran éxito, y posteriormente se enfoca hacia los mercados de celulares latinoamericanos, sin embargo frente a la creciente competencia en su mercado nacional tendrá que seguir la estrategia de refocalización.

3. En resumen.

Las dimensiones anteriores han llevado a reconstituir el mercado norteamericano, el cual ha transitado de sus estructuras monopólicas a uno segmentado y fundamentalmente oligopólico, en el que se han refundado las incumbents, con un tamaño mayor, resultado de los procesos de consolidación de finales de la década de los noventa. Se ha mostrado que si bien existe la competencia, los grados de concentración son muy altos, especialmente si se considera que existe una integración vertical de las incumbents, que siguen siendo las dominantes. La desregulación ha inducido la reconstitución de grandes corporaciones, lo que se ha denominado como la paradoja de la desregulación.

De esta manera, se puede concluir que la reconstitución del mercado norteamericano avanza a partir de la implantación de las políticas de telecomunicaciones dominantes y de las de apertura y liberalización económica, sobreponiendo las regulaciones globales y regionales a las nacionales. Esta lógica sólo podía ser posible a partir de los procesos analizados, con la actuación central de los gobiernos y las grandes empresas operadoras. Sin embargo, esto es un proceso que no concluye, sino que está abierto, pero se han dado ya los primeros pasos.

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