LA RECONSTITUCIÓN DEL MERCADO NORTEAMERICANO DE TELECOMUNICACIONES ANTE LA GLOBALIZACIÓN, EL CAMBIO TECNOLÓGICO Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS: DIFERENCIAS INSTITUCIONALES, CAPACIDADES DE INNOVACIÓN Y DINÁMICAS DE MERCADO ENTRE CANADÁ, ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA Y MÉXICO

Germán Sánchez Daza

1. La construcción de las políticas dominantes en telecomunicaciones

A finales de la década de los ochenta se plantea ya en distintos niveles gubernamentales e internacionales la denominada “reforma estructural de las telecomunicaciones”, y que según Collings (1994) incluye cuatro grandes tendencias:

1) comercialización de las operaciones: el objetivo debe ser la rentabilidad, que no significa necesariamente la privatización;

2) creciente participación privada: que puede atraer capital, eficiencia en la gestión y tecnología;

3) desarrollo de la competencia: una sola empresa es incapaz de ofrecer la variedad y rapidez de los servicios que demandan los distintos tipos de usuarios, la competencia ahora enfoca la atención de los consumidores, mejorando el servicio, con una expansión acelerada, reduce costos y precios;

4) desarrollo de la nueva regulación: se requiere instituciones capaces de formular políticas efectivas y vigilar su implementación, la regulación necesita aumentar la eficiencia económica de los mercados, contener el poder monopólico y crear reglas para incentivar al inversionista y la confidencia del consumidor.

Hay que recordar que en la mayoría de países los servicios de telecomunicaciones –que hasta principios de los setenta se reducían básicamente a la telegrafía, la telefonía y el télex– eran prestados de manera monopólica, bien por el gobierno –a través de las administraciones de Correos, Telégrafos y Teléfonos (CTT) o por entidades paraestatales– bien por el sector privado o una conjunción de ambos. Hasta esos años reinaba la concepción de que las telecomunicaciones eran una rama cuya estructura monopólica era calificada como "natural": "Existe un monopolio natural cuando las economías de escala son tan importantes que una sola empresa puede abastecer al mercado más barato de lo que podrían hacerlo dos o más empresas. Un ejemplo es el servicio telefónico local. Es obviamente más barato hacer sólo un tendido de líneas telefónicas que dos." (Wonnacott y Wonnacott, 1987).

Entre las causas que se argumentaban para explicar esos monopolios naturales estaban de manera central las enormes inversiones requeridas en capital fijo, los denominados costos hundidos: "Los servicios telefónicos, de electricidad, agua y gas son monopolios naturales debido a que los costos fijos de instalación de las líneas telefónicas o eléctricas y de tubería para los casos de agua y del gas son muy elevados con respecto a los costos variables." Por tanto, la existencia de este monopolio obligaba a la participación activa del gobierno a fin de regularlos y evitar cualquier tipo de prácticas nocivas para el servicio y sus usuarios: "Estas industrias son inconsistentes con el equilibrio competitivo de largo plazo; los resultados competitivos no pueden ser alcanzados, el gobierno les concede frecuentemente exclusividad en la producción, a cambio del derecho de reglamentar y vigilar sus políticas de precio, producción y calidad. Por lo tanto, las franquicias y regulaciones gubernamentales son la quinta razón para la existencia de un monopolio, la cual está estrechamente relacionada con la presencia de los monopolios naturales." (Call y Holahan, 1985).

En este sentido, uno de los objetivos centrales de la intervención estatal en las telecomunicaciones fue el de garantizar el acceso a las telecomunicaciones básicas (telefonía casi exclusivamente) al mayor número de habitantes, de tal forma que se planteó como objetivo el servicio universal, concebido como un aparato telefónico en cada hogar. Esto se tradujo en una política de tarifas que se basaba en los subsidios cruzados, que consisten en la fijación de las tarifas o precios de los servicios a fin de dar subvenciones de los servicios de larga distancia hacia los locales, de los comerciales hacia los residenciales y de los urbanos hacia los rurales, esto considerando que se trataba de un servicio con alto contenido social y no exclusivamente comercial.

Desde el punto de vista de la crítica de la Economía Política, se considera que la participación del Estado en este ramo económico correspondía, en primer lugar, a la necesidad de regular la distribución de la ganancia a nivel social y gestar la reproducción del capital –pues los altos desembolsos de inversión en capital fijo en esta industria repercutirían de manera negativa en la apropiación de ganancia de otros sectores– y, en segundo término, la importancia socio política que tiene como medio de interconexión entre las personas, las empresas y la sociedad en su conjunto, hacían a las telecomunicaciones elemento vital en la sociedad capitalista, se requería que el Estado garantizara tanto su crecimiento como su acceso a los distintos estratos sociales.

Ahora bien, el surgimiento de nuevas tecnologías y servicios hizo posible la creación de redes paralelas privadas, así como un sin fin de servicios; a esto se sumaron las críticas a la ineficiencia de los monopolios de telecomunicaciones, los retrasos en las inversiones, la insatisfacción de la demanda de los nuevos servicios y en muchos casos la prestación de los servicios de manera inadecuada, de tal forma que en su conjunto fueron argumentos que se sumaron a la concepción neoliberal en boga para justificar la necesidad de la liberalización de los servicios y su desregulación. Así, Wellenius plantea que “Para vencer las persistentes insuficiencias en el desarrollo de las telecomunicaciones, es necesario atraer inversión privada y nuevos entrantes al negocio de las telecomunicaciones así como cambiar el rol de los gobiernos de la propiedad y administración de operaciones hacia la formulación de políticas y regulación del sector" (Wellenius, 1994: IX).

La concepción de monopolio natural en este mercado tendió a perder sustento y se ha venido sustituyendo por lo que se considera como la necesaria introducción de la competencia, pero regulada. De hecho se plantea que la regulación es necesaria para mantener el control social, garantizar que la oferta y demanda funcionen adecuadamente en la satisfacción del consumidor, señalándose los nuevos espacios de la regulación:

* prevenir que el operador abuse de su posición dominante en la competencia,

* asegurar que el monopolio privado no se beneficie de esa condición para imponer precios por arriba de sus costos,

* continuar promoviendo ciertas metas sociales y económicas, incluyendo el servicio universal, transparentando los subsidios necesarios,

* asegurar la adherencia a ciertos estándares técnicos,

* asegurar normas de calidad del servicio y mantenerlas,

* monitorear las condiciones de la licencia y asegurar que las leyes y la regulación sean respetadas,

* tratar los problemas de interconexión,

* regular tarifas y contribuciones de pago para el desarrollo de la red.

En esta perspectiva se puede plantear que la regulación significa a su vez la definición de políticas estatales que deben ser consideradas: competencia (incentivar la innovación, la eficiencia y la productividad); regulación (alcanzar un control de los procesos de mercado, seguridad nacional, garantizar servicios sociales básicos y salvaguardar la salud financiera de las empresas); reestructuración (separación de funciones y crear nuevas entidades especializadas en la regulación) y propiedad (privatización e inversión extranjera).

Diversos autores subrayan el papel que tienen los aspectos político- institucionales para la definición de las políticas en telecomunicaciones, en particular Collings propone que para identificar el modelo regulatorio de las telecomunicaciones y el sistema de propiedad en un país es necesario comprender perfectamente bien el contexto de las instituciones políticas e incentivos existentes en el mismo, debiendo ser considerados la división del poder gubernamental, el sistema de partidos y de voto y el grado de federalismo. Estos elementos indican el tipo de presiones que están presentes para la definición del marco regulatorio.

De otra forma, la definición de la manera en que se han de llevar a cabo los procesos de desregulación y, en su caso, privatización, están mediados por los intereses sociales y económicos que se tienen en cada país. Asimismo, estas definiciones deberán de ser reflejadas en las políticas adoptadas y las medidas reglamentarias que se especifiquen. Se trata de procesos político sociales y en esa medida se puede plantear que no existe una sola vía y que al aplicarse una misma política a condiciones distintas trae resultados diferenciados, en función de los intereses y estructuras concretas. Al respecto, Cowhey (1994) reconoce que existe una gama de alternativas y presenta algunas de ellas:

* modernización de los monopolios existentes, es el caso de Singapur, alguna competencia puede ser permitida, introduciendo una administración innovativa, una mejor regulación y aplicar grandes montos de capital;

* el desarrollo de múltiples monopolios, como en Argentina, Hong Kong y Canadá;

* diferencia por tipo de servicios, por ejemplo los de valor agregado, la distinción puede servir para que éstos sean abiertos a la competencia, en su caso permite que se modernicen los monopolios básicos.

* reservar servicios, esto tiene la virtud de enfocar la atención sobre determinados servicios los cuales requieren monopolio para producir economías de escala suficiente y de alcance;

* competencia total, por ejemplo en Estados Unidos, Japón, Reino Unido, Nueva Zelanda y Australia, la lógica básica ha sido permitir la competencia entre muchos proveedores de facilidades de red, sobre un rango total de servicios de red.

De esta manera, se puede estar de acuerdo en que el problema no puede ser visto como monopolio versus competencia, desregulación-intervención estatal, sino que tipo de reforma de monopolio y competencia son los mejores y para qué propósitos. Sin embargo, la selección de cualquier alternativa implica una definición de política, y tiene efectos muy diversos, dando la posibilidad de que los agentes manifiesten sus intereses y se conformen presiones para la toma de decisiones.

A pesar de este reconocimiento, el discurso dominante impuso una única política: la privatización y el fomento de las leyes del mercado, dejando de lado las diferencias sustanciales entre los diversos países; uno de los artífices de este discurso fue el Banco Mundial, que desde la década de los sesenta era una institución fundamental para las telecomunicaciones. Así, en 1987, Richard D. Stern –funcionario del Banco Mundial– planteaba que había consenso en la introducción de la competencia y las diferencias se ubicaban en la profundidad y manera en que pudiera funcionar; la política de promoción de la reestructuración con acento en los procesos de privatización y modernización tecnológica se impusieron en sus recomendaciones y condiciones de financiamiento: "Anteriormente, el Banco constituía una fuente importante de financiación directa para la expansión por los PTT de la infraestructura de las telecomunicaciones. Desde mediados de los 90, los préstamos concedidos por el Banco a las empresas estatales han quedado sujetos a un firme compromiso por parte de los correspondientes estados, de reformar el sector. Entre estos compromisos figura el de que los gobiernos indiquen claramente su estrategia para dejar de participar en el capital de los operadores así como de administrarlos. Subsidiariamente, en estos compromisos se ha incluido el de realizar progresos concretos de reforma para comercializar, privatizar, facilitar la entrada a nuevos concurrentes en el sector y mejorar su funcionamiento (….) El Banco ha servido de catalizador en cuanto al fomento de la privatización y las soluciones comerciales para desarrollar el sector de las telecomunicaciones. Su objetivo ha sido crear un entorno favorable a la inversión privada necesaria para mantener y acelerar el desarrollo del sector de las telecomunicaciones. En consecuencia, el Banco aboga por que se utilicen fondos públicos, en especial para apoyar las reformas del sector y, concretamente, para fomentar la reforma de la reglamentación, lo que movilizará probablemente el capital privado y personal directivo para desarrollar el sector." (Intven et al., 2000: 1-19).

La cita es bastante clara, tanto en términos de la contundencia de las políticas a implementar como en relación al papel que ha jugado el Banco Mundial como principal motor de esas políticas de las telecomunicaciones mundiales.

La conformación del nuevo mercado de las telecomunicaciones a través de la ruptura de monopolios y el establecimiento de empresas privadas en cada uno de los países se convirtió, como era de esperarse, en un proceso diferenciador, que implicó la transferencia de recursos públicos hacia el fortalecimiento de empresas privadas, de manera fundamental a las grandes corporaciones internacionales, siendo bastante acentuado en los países capitalistas dependientes o periféricos, en éstos la privatización-liberalización se convirtió en un medio para disminuir la deuda pública y lograr el mayor financiamiento a sus proyectos, aceptando los lineamientos derivados de las políticas del Consenso de Washington, solucionando así el rezago en sus telecomunicaciones, vendieron sus activos, con lo cual atrajeron capital multinacional para modernizar sus sistemas y mejorar sus balanzas de pagos, todo esto bajo la justificación de la eficiencia y la competitividad y la promesa de que el mercado hará su trabajo. Sin embargo, no se tomaron en cuenta ni las características propias de las estructuras productivas ni la relevancia de las telecomunicaciones en el nuevo patrón de acumulación, en términos de su papel central en la producción y distribución del conocimiento y la innovación, de tal forma que se aplicaron las políticas de telecomunicaciones sin conexión alguna con las demás políticas. El costo será muy alto, pues se deja de captar gran parte de los efectos multiplicadores del sector en virtud de que no se generan capacidades tecnológicas, se transfieren recursos vía compra de tecnología, se lleva a cabo una pérdida de bienes nacionales y la reforma tarifaria profundiza la polarización económica y social de esos países.

En este sentido J. Hills concluye que "La liberalización y la privatización son pues mecanismos políticos que utilizan los gobiernos para la redistribución de los beneficios económicos entre las distintas categorías de usuarios y los usuarios poten-ciales de la red telefónica.(...) La liberalización de la red nacional y de la red internacio-nal es un mecanismo de transferencia de los costes fijos desde los usuarios multinacio-nales y de grandes compañías a las pequeñas compañías y usuarios residenciales."

En este contexto, veamos como estas políticas fueron desarrolladas en los países objeto de nuestro estudio y como se ubicaron en el contexto específico de los sistemas productivos y de innovación, para determinar precisamente sus diferencias.

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