LA RECONSTITUCIÓN DEL MERCADO NORTEAMERICANO DE TELECOMUNICACIONES ANTE LA GLOBALIZACIÓN, EL CAMBIO TECNOLÓGICO Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS: DIFERENCIAS INSTITUCIONALES, CAPACIDADES DE INNOVACIÓN Y DINÁMICAS DE MERCADO ENTRE CANADÁ, ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA Y MÉXICO

Germán Sánchez Daza

3.1.2. Las telecomunicaciones y las políticas públicas: características del sistema de innovación canadiense

El desarrollo del sector de las telecomunicaciones, al igual que el conjunto de la economía canadiense, estará marcado por las limitaciones y potencialidades de sus características geográfico naturales, sus vínculos con Estados Unidos y el Reino Unido y el tamaño de su territorio y población. La definición de Canadá como una pequeña economía, rica en recursos naturales, con una pequeña población dispersa en un gran territorio y la estrecha relación histórica con dos de las economías más importantes de los últimos dos cientos años, todos estoa elementos definirán fuertemente lo que serán la estructura y composición del sistema de innovación canadiense (Mcfetridge, 1993: 299 y subs.)

En este sentido, el primer periodo de industrialización, fines del Siglo XIX y principios del XX, estuvo marcado por un fuerte proteccionismo, explicado fundamentalmente por el interés del Estado y de las élites empresariales en captar el mercado interno y nivelar la balanza de pagos a través de la sustitución de importaciones por productos nacionales. Esta política proteccionista y sus implicaciones fue dirigida por la competencia entre EUA y GB, pues las empresas de EUA penetraron el mercado canadiense y, a través de él, al de la comunidad inglesa (Lucchini, 2002). De esta manera, el desarrollo económico canadiense durante este periodo si bien tuvo como base a los sectores agrícola y de recursos naturales –que eran al mismo tiempo los principales exportadores–, se desarrollan algunos sectores industriales vinculados con ellos y con la creciente demanda del mercado interno y de la infraestructura que se fue generando –ferroviaria, eléctrica, comunicaciones–. Todo esto con inversión de capital canadiense y estadounidense.

De acuerdo con Lucchini (2002) las empresas estadounidenses jugarán un papel central en la transferencia de tecnología, pues para esos años tenían ya una fuerte capacidad competitiva, de tal forma que para la década de 1920, hubo sectores industriales que lograron elevar sus exportaciones (equipos de transporte, automóviles y autopartes, sectores en los cuales dominaban las filiales estadounidenses y operaban bajo licencias de sus matrices). Asimismo, Lucchini destaca el papel que jugó el Acta de Patentes de 1872, que permitió el patentamiento a extranjeros, a condición de que hicieran uso de ellas dentro de los dos años de presentada la solicitud.

Bajo estas políticas, y como lo señalé en el parágrafo anterior, se da el surgimiento del sector de telecomunicaciones en Canadá, en primer lugar de lo que sería el servicio de telefonía y, posteriormente en 1895, la fabricación de equipo con la creación de lo que será la Northern Telecom, filial de Bell Canada y parte del consorcio del Bell System estadounidense.

Otro elemento fundamental de lo que será el sistema de innovación canadiense es el referido al sistema de educación superior y la investigación científica y tecnológica, que también surge durante este periodo, a pesar de que existían ya instituciones educativas de alto nivel desde mediados del siglo XIX. La investigación sobre la geografía y los recursos naturales era ampliamente dominante durante las primeras tres décadas del siglo XX. La creación del Nacional Research Council (NRC) en 1917 delimita claramente una primera intención de política científica por parte del gobierno canadiense, aunque vinculado con las exigencias de la primera guerra mundial y bajo el auspicio del gobierno inglés; será hasta 1930 cuando el NRC comenzará a promover sus proyectos de investigación y a tener control sobre el financiamiento gubernamental a la investigación que se realizaba en las instituciones académicas (Holdsworth, 2002) . Y es en 1932 cuando se instalan los primero laboratorios nacionales.

La crisis de 1929-33 y el periodo turbulento mundial que siguió afectó fuertemente a Canadá, por un lado la crisis fue más profunda que en Estados Unidos e Inglaterra, pero también el dinamismo de la economía de guerra fue bastante acelerado. De esta manera, la economía canadiense adopta el patrón de acumulación fordista que perdurará hasta fines de la década de los setenta, en este periodo se modificará fuertemente su estructura económica y se consolidarán diversos elementos del sistema de innovación. Así, durante la etapa de posguerra Canadá se convierte en una de las mayores economías del mundo, llegando a participar con el 5.3% de las exportaciones mundiales en 1970, logrando un cambio fundamental en su composición, de tal forma que para 1980 el 21.9% eran agrícolas, el 26.7% minero-petroleras y el 26.7% manufactureras, reflejo del cambio estructural de su economía y de su nivel de competitividad, que será cuestionado a partir de mediados de la década de los setenta. Este desempeño económico fue orientado por el conjunto de políticas federales, que según Rea (XXX) han sido más de carácter pragmático que del impulso de una orientación definida, de tal forma que si bien se caracterizó por participar en la apertura comercial, también existieron prácticas de protección de sectores específicos.

Se puede afirmar que durante la etapa de posguerra, hasta la crisis de los setenta, Canadá aplicó una política proteccionista selectiva, buscando fortalecer su industria, orientada fundamentalmente a la transformación de las materias primas y productos importados, incluyendo el ensamblaje. Se consolidó así una estrategia que implicó un acercamiento cada vez mayor con la economía estadounidense: exportación de recursos naturales e importación de bienes manufacturados o semielaborados; al mismo tiempo, la creciente inversión extranjera de origen estadounidense consolidó este proceso (Gutiérrez-Haces, 2000: 100 y subs.). Sin embargo, durante la administración de P. Trudeau (1968-1984) resurge el nacionalismo, que intenta regular la inversión extranjera y fortalecer la presencia de la canadiense, en especial en los sectores de energía y minas; si bien esta política influirá en una disminución en estos sectores, su importancia en el conjunto de la economía es fundamental. Sólo para el caso de la década de los setenta, se puede observar la IED que se dirigió a Canadá equivalía al 13.2% del total mundial en promedio, de tal forma que para 1980 Canadá ocupa el quinto lugar como receptor de inversión a nivel mundial, para esos años, significó el 8.8% de la formación bruta de capital fijo (datos calculados a partir de UNCTAD, 2007).

Un ejemplo del acontecer de las políticas comerciales e industriales de Canadá es el caso de la industria automotriz, la cual gozó de protección desde sus inicios hasta 1965, en este periodo sólo las importaciones de origen británico podían gozar de exención total, en tanto que las de otros países, incluidas las de EUA pagaban una tarifa del 17.5%. En el caso de autopartes, se podía exentar una parte del arancel según el porcentaje del contenido canadiense o de la comunidad británica o el total si es que no se producía en Canadá; el sector hacia la década de los sesenta estaba ya dominado por las filiales de las grandes corporaciones estadounidenses. Si bien entre 1962 y 1965 se llevan a cabo algunas reformas a este esquema, la modificación sustancial es en 1965, con el Pacto del Automóvil entre EUA y Canadá, que buscó fortalecer el intercambio comercial entre ambos países, eliminando barreras arancelarias, el objetivo canadiense era definir metas de empleo (Wonnacott y Wonnacott, 1967). Este pacto puede ser considerado como el punto de demarcación con el que se inicia la denominada integración profunda (Álvarez, 2007).

Estas políticas serán cuestionadas hacia mediados de la década de los setenta, con la crisis mundial y finalmente serán sustituidas por las políticas de liberalización y apertura a partir de la década siguiente.

En este contexto, se desarrolla un pequeño sector manufacturero de telecomunicaciones, encargado de Northern Electric que, durante sus primeros años se dedica a la producción de aparatos eléctricos (gramófonos) y cables, y ya para la primera guerra mundial producía pequeños conmutadores portátiles; en los siguientes años, logra avances en las comunicaciones inalámbricas por radio, mismas que serán utilizadas en la segunda guerra mundial; en 1939 créa su división de productos especiales, que revertirían en su primer laboratorio de investigación.

Los contratos de guerra serán sustanciales para la generación de nuevas tecnologías y productos elaborados por Northern, de tal forma que entre 1941 y 1945 multiplica por 2.5 sus ventas y pasa de cinco a ocho mil empleados; terminada la guerra, la demanda de líneas y equipos era creciente, de tal forma que mantiene su crecimiento durante los siguientes años. En 1949 Western Electric vende sus acciones a Bell Canada, resultado de una determinación judicial, lo cual hace que Northern tenga que optar entre licenciar tecnología o desarrollarla, decidiendo por ésta última. Será en 1961 cuando instale el Bell Northern Research en Ottawa, con 42 ingenieros, teniendo un rápido crecimiento, para 1965 ya había 800 empleados en actividades de I+D, por lo que se convertirá en un pilar del desarrollo tecnológico en telecomunicaciones y del sistema canadiense de innovación. La internacionalización de la empresa se inicia en la década de los setenta, con la instalación de una planta en EUA, asimismo en 1973 venden 10% de sus acciones al público, siendo el resto propiedad de Bell Canada.

Ahora bien, es a partir de finales de la década de los sesenta que se incrementan las empresas productoras de equipo de telecomunicaciones, entre ellas podemos señalar: Spar Aerospace Ltd (1968) especializada en comunicaciones espaciales y de radio y Mitel Corp (1973) productora de conmutadores y equipo terminal. Sin embargo, antes de continuar con el desarrollo de la economía canadiense y las telecomunicaciones es conveniente detenernos a analizar su sistema de innovación.

Como se mencionó, entre las primeras acciones de fomento a la investigación científica y el desarrollo tecnológico está la creación del NRC en 1917, que en sus primeros años se centró en el otorgamiento de becas para estudios de posgrado y en 1932 crea sus laboratorios, de ahí en adelante su presencia irá en aumento de tal forma que para el periodo de la segunda guerra mundial jugarán un papel central para desarrollar armas, empaquetamiento y conservación de alimentos, medicina y combustibles sintéticos. De esta manera se generaron capacidades tecnológicas que siguieron siendo apoyadas por el NRC posteriormente a la guerra, constituyéndose así una estructura de investigación que incluía a los laboratorios del NRC, del Defence Research Council, a las Fuerzas Armadas y de las universidades, teniendo una baja participación la investigación de las empresas .

En el periodo de 1945 a 1970 se realizan importantes desarrollos tecnológicos tales como la creación de un modelo de reactor nuclear, y en industrias como la aeroespacial (área de comunicaciones satelitales) y en ciencias de la computación (que es resultado de la colaboración entre la Universidad de Toronto y las Fuerzas Armadas).

En este contexto se efectúa el debate sobre la inexistencia de una política científica y tecnológica que coordine los esfuerzos que se estaban realizando; entre 1965 y 1975 se elaboran diversos análisis sobre la temática, en ellos se ubican y reconocen los avances de la investigación científica en Canadá, sin embargo destacan dos conclusiones: la falta de coordinación y la necesidad de instituciones especializadas para gestionar el apoyo a la investigación. En este sentido, entre las acciones principales durante este periodo que se desarrolló la creación de organismos para la gestión y administración de la ciencia y la tecnología, ver cuadro 2.14. En la década de los setenta, estas discusiones estarán condicionadas por la crisis y sólo se logrará una concreción con el surgimiento de las nuevas políticas neoliberales en la década siguiente.

Otra medida importante durante el periodo de posguerra fue la creación de incentivos fiscales para impulsar la investigación científica y el desarrollo tecnológico en las empresas, en 1944 se emite la Income Tax Act, que permitía deducir del ingreso el 100% de los gastos en investigación, también podía deducir una tercera parte de los gastos de capital incurridos en ID (que en 1961 se elevó al 100%). Entre 1962 y 1966 se permitió una deducción mayor a las empresas cuyo gasto en ID excediera la inversión realizada en 1961, equivalente al 50% más; sólo por este rubro y periodo las empresas recibieron una deducción de 60 millones de dólares canadienses. En 1967 se modifica este sistema y se implanta la Industrial Research and Development Incentives Act, que regirá hasta 1975, durante su vigencia las empresas recibirán un estímulo equivalente a 290 millones de dólares canadienses (Madore, 2006).

Ahora bien, el sector de las telecomunicaciones fue beneficiado por el desarrollo de capacidades tecnológicas a partir de la investigación de defensa, incluyendo tanto contratos a empresas como Northern Telecom y Bell Canada, como la creación del Defence Research Telecommunications Establishment en 1951 y que en 1969 será absorbido por el Department of Communications del gobierno federal y en 1994 y se convertirá en el Communications Research Centre Canada (CRCC).

Un reflejo de la composición de la participación en el sistema de innovación en telecomunicaciones son las patentes otorgadas en Canadá. Tomando en cuenta el bienio 1979-1980 y la nacionalidad de los inventores, en el grafico 2.1 se observa que existe un predominio de Estados Unidos y con una muy baja participación de Canadá, 48.5% y 6.1% respectivamente, cuestión que es muy similar para el total de patentes otorgadas en ese periodo, las participaciones son del 64.1 y 6.3%, lo que expresa la importancia tecnológica de Estados Unidos en Canadá, así como el potencial existente en éste. Esto último considerando que las patentes otorgadas a extranjeros, el 93.9%, han sido desarrolladas en su país de origen y se registran en Canadá con la finalidad de mantener su protección y poder así explotarla en esa economía.

Ahora bien, al analizar a las empresas propietarias de las patentes inventadas por canadienses se observa en el cuadro 2.16 el predominio ejercido por Northern Telecom (filial de Bell Canada) y la presencia de otra empresa canadiense, Mitel, de dos filiales de empresas estadounidenses (ITT y GTE, esta con intereses en la operadora BCTel) y del gobierno. Se trata de capacidades de innovación muy concentradas, con presencia del capital multinacional y del gobierno, con predominio de una empresa monopólica integrada verticalmente.

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