LA RECONSTITUCIÓN DEL MERCADO NORTEAMERICANO DE TELECOMUNICACIONES ANTE LA GLOBALIZACIÓN, EL CAMBIO TECNOLÓGICO Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS: DIFERENCIAS INSTITUCIONALES, CAPACIDADES DE INNOVACIÓN Y DINÁMICAS DE MERCADO ENTRE CANADÁ, ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA Y MÉXICO

Germán Sánchez Daza

4.1.2. Telecomunicaciones, políticas públicas y sistema tecnoeconómico

Durante el periodo que va desde el surgimiento de la telefonía hasta 1990 la economía mexicana atraviesa diversas fases de acumulación de capital: una primera que está vinculada con la implantación del ferrocarril y la industrialización de productos básicos, con fuerte presencia de los sectores agrícola y minero, que concluye con la crisis mundial de 1929-33; la fase de acumulación fundamentada en la consolidación del sector manufacturero –a partir de finales de la década de los treinta y hasta la década de los setenta–, que violentamente se cierra con la crisis de 1982. En ésta última fase, las políticas proteccionistas e industriales juegan un papel central, impulsando la instalación y desarrollo de ramas industriales tanto tradicionales como con mayor contenido tecnológico, en particular destacan lo bienes de consumo duradero y los insumos industriales.

La denominada política de sustitución de importaciones buscó fomentar la instalación de empresas que permitieran el trasplante productivo y tecnológico que dominaba en los países capitalistas más avanzados (p. e. electrodomésticos, automotriz), para ello se permitió la inversión extranjera y se impulsó su alianza con el capital local (Ortiz y Torres, 1973: 270). Durante la década de los cuarenta la cuestión tecnológica se vislumbra como un obstáculo al crecimiento industrial y producción de nuevos productos y procesos, así como la renovación de la planta productiva a partir de la importación de maquinaria. Será precisamente con la crisis de inicios de la década de los cincuenta cuando se ponga en discusión el tema del desarrollo industrial y que de manera obligado estaría vinculado con el tema de la inversión extranjera. Los argumentos centrales para atraer a ésta serían. “...a) su contribución al incremento de la producción nacional; b) mejoramiento de la utilización de los recursos del país y c) aportación de nuevas técnicas de producción, organización y distribución...” (Loyo, 1956: 344, citado por Pellicer, 1974).

Será a través del establecimiento de la Ley de Industrias Nuevas y Necesarias de 1955 como se determina y regula la alianza y los espacios que corresponden a cada una de las partes, asimismo, un año después se publicó el Reglamento para la Expedición de Permisos de Importación, con lo cual se trató de regular el proceso de industrialización

Entre 1940 y 1970 las políticas utilizadas incluyeron estímulos fiscales, con una baja tasa impositiva, se promulgaron diversas disposiciones legales orientadas al fomento industrial por la vía de subsidios y exenciones fiscales. Si bien este conjunto de políticas no formaban un programa integral, sí tuvieron efectos positivos sobre el crecimiento y desempeño industrial (Bitrán, 1992). Se puede señalar que la manufactura hacia 1970 representaba ya el 25.7% del PIB y su estructura había cambiado sustancialmente, si para 1939 el 75% eran bienes de consumo no duradero, para 1970 éstos representaban el 45.5% en tanto que los intermedios habían elevado su participación al 35.5%, los bienes durables al 11.7% y los de capital al 7.3%, todo esto impulsando el crecimiento económico del país, a tasas superiores al 5% promedio anual.

Entre las características y consecuencias de esta industrialización, hacia 1970 se destacaban: el alto grado de concentración y su carácter oligopólico, su sesgo antiexpor-tador (que lo hacía depender de los otros sectores exportadores, en especial la agricultu-ra), el predominio del capital extranjero en las ramas más dinámicas. En términos de la economía en su conjunto, este proceso también impuso una estructura del ingreso bas-tante desigual, aunque se generó una política social que permitió elevar el nivel educa-tivo y un incremento en los indicadores de salud (ver Álvarez, 1987 y Huerta, 1986).

Respecto a esto último, diversos autores señalan como durante esta época el estado impulsa también políticas para satisfacer la creciente demanda de mano de obra calificada, en particular la conformación de centros de capacitación industrial general y, en algunos casos, especializada. Asimismo, se ha mostrado que durante la fase de industrialización, se lograron desarrollar capacidades tecnológicas importantes, que si bien no eran en el ámbito de la investigación para la innovación de frontera mundial, sí fueron fundamentales para alcanzar el nivel de industrialización señalado.

Los años de 1970 a 1982 serán de crecimiento inestable, resultado del agotamiento del patrón de reproducción en su ámbito nacional y mundial, en el caso de México las características de la industrialización alcanzada mostrarían sus limitaciones y contradicciones con mayor fuerza, el creciente déficit comercial manufacturero fue solucionado parcialmente con el boom petrolero, al mismo tiempo que se elevaba el déficit presupuestal y la inflación era incontrolable. La crisis de 1982 vino a ser la solución violenta a esta forma de acumulación, dando pie al surgimiento del patrón neoliberal, que logrará instaurar nuevas condiciones para el crecimiento a partir de 1987-88. En este proceso de creación, se impulsarán las denominadas reformas estructurales que tendrán como objetivos centrales el saneamiento fiscal (reforma tributaria y privatizaciones), la estabilización macroeconómica, la liberalización comercial, la desregulación y la liberación financiera.

Es en este marco que se inicia, la industria de telecomunicaciones, al amparo de la política estatal, impulsó la “mexicanización” de Tel Mex y la implantación de producción de equipo, de tal forma que en 1957 se instala una planta de reparación de aparatos telefónicos de importación y la canalización e instalación de redes públicas telefónicas, coinversión inicial de ITT y L. M. Ericsson, siendo esta última totalmente asimilada por la primera en 1967. Así, durante los siguientes años estas empresas trasnacionales –a las cuales se les agregarán otras como Siemens, NEC y Condumex, ésta última de capital nacional– gozarán de un mercado protegido, instalando centros de desarrollo tecnológico, que impulsarán las nuevas tecnologías de conmutación, en especial la electrónica. En este sentido, se puede afirmar que esta estrategia de sustitución de importaciones tiene éxito en esta rama, alcanzando grados de integración de sus productos entre un 50-60% en términos de su valor hacia finales de la década de los setenta, teniendo un superávit comercial al exportar centrales telefónicas con tecnología semielectrónica (Sánchez, 1995). Esto se modificará sustancialmente para la década siguiente, pues la crisis mundial fue enfrentada por las empresas multinacionales ajustando sus operaciones mundiales, adoptando el modelo de integración global, con lo cual las plantas en México se transformaron en plantas maquiladoras y los centros de adaptación tecnológica fueron cerrados, con esto la rama hacia fines de los ochenta tenía una balanza comercial altamente deficitaria.

Ahora bien, en términos de la ciencia y la tecnología, la formación del sistema de investigación moderno es bastante reciente y está vinculado con el proceso de industrialización. Los primeros elementos constitutivos de este sistema los podríamos ubicar a finales de la década de los veinte, cuando se reconstruyen los avances realizados durante el porfiriato y se le da una connotación distinta tanto a la educación como a la misma labor de investigación. Destaca en particular el año de 1929 cuando se otorga la autonomía a la Universidad de México –restablecida con carácter de nacional en 1910–, integrándole además cuatro centros de investigación: El Observatorio Astronómico Nacional, la Comisión de Biología, la Comisión Geológica y la Biblioteca Nacional. Sin embargo, será a finales de la década de los treinta cuando se define y desarrolla el proceso de institucionalización de las actividades científicas y tecnológicas, que en un primer momento se refería más a la adquisición, difusión y experimentación, que a la generación de nuevos conocimientos. En el cuadro 2.20 se detallan las fechas de creación de instituciones que serán fundamentales para el sistema científico tecnológico de México.

Existen dos elementos centrales en la constitución del actual sistema de investigación científico tecnológico y que son: a) la profesionalización de las actividades docentes y de investigación, que se inicia en la década de los cincuenta con el proceso de creación de plazas de tiempo completo en las instituciones de educación superior; b) la conformación de posgrados, que tienen como objetivo la formación de cuadros para la investigación y el desarrollo académico, cuestión que se da en la década de los sesenta. Sin embargo, aun para esos años, la atención del Estado a la investigación científica y tecnológica había sido poco organizada, dando por supuesta su importancia pero sin mayor incorporación en las estrategias de desarrollo; por esto hacia finales de la década de los sesenta se efectúa un intenso debate en torno a la necesidad de una política científica y tecnológica que permitiera romper con la condición de dependencia tecnológica de México, un resultado directo de esta polémica fue la creación del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT) en 1970 y de la Ley sobre el registro de la transferencia de tecnología y tres años después la Ley sobre el uso y explotación de patentes y marcas así como la Ley para Promover la Inversión Mexicana y Regular la Inversión Extranjera

Resulta ilustrativo el siguiente diagnóstico sobre la “dependencia tecnológica” elaborado por Miguel S. Wionczek: “1) Mientras la parte decisiva de los conocimientos técnicos usados en la actualidad en México proviene directamente del exterior, sobre todo de los Estados Unidos, en muy pocos casos la tecnología importada está sujeta a la adaptación interna. 2) No es posible definir qué parte de estos conocimientos corresponde a la tecnología libremente disponible en el ámbito mundial y llega al país a través de la educación de los mexicanos en el exterior, libros y otros de la bibliografía técnica; qué parte viene incorporada en bienes de capital y productos intermedios importados y qué parte llega asociada directamente con la inversión extranjera. 3) Hay evidencia circunstancial en el sentido de que la más importante es la transferencia de la tecnología extranjera a nivel de las empresas mediante acuerdos contractuales.” (Wionczek, 1974: 367). Subrayando este último elemento, los fundamentos de la nueva visión fueron ubicados en el costo de la dependencia (pago de regalías, patentes, etc.) y la pertinencia de las mismas tecnologías (en una doble vertiente, la ventaja comparativa estaría dada en la mano de obra y en cuanto a la deformación de los patrones de consumo). De esta manera, se elaboró un discurso que considera que es necesario generar tecnologías apropiadas a nuestros países, que son abundantes en mano de obra y en los cuales no es posible ni necesario utilizar tecnologías ahorradoras de ella; con lo anterior se lograría disminuir la transferencia de recursos hacia los países desarrollados; se deberían establecer ordenamientos legales sobre tecnología, a fin de controlar esta transferencia vía patentes, regalías, etc. y finalmente, se considera que es necesario realizar políticas explícitas de ciencia y tecnología, que fortalezcan la investigación y el desarrollo científico tecnológico.

El punto culminante de esta perspectiva será el Plan Nacional Indicativo de Ciencia y Tecnología en el que “el CONACYT propuso dar un fuerte impulso selectivo a la ciencia y la tecnología, que fuese congruente con las necesidades de desarrollo del país, y consideró la política de C y T como un todo; es decir, abarcando no sólo la investigación, la formación de recursos humanos y la base institucional y de coordina-ción, sino también los aspectos de política de industrialización afectarán las decisiones tecnológicas, la política respecto a contratos de licencia y uso de tecnología extranjera y patentes, la política sobre inversiones extranjeras, etc.” (Aréchiga, 1988: 130).

Pese a los esfuerzos realizados y al amparo de la petrolización de la economía, la administración de López Portillo (1976-1982) los dejará de lado, calificándolos de fundamentalistas, y propondrá una visión mucho más fragmentaria y empirista, presentando por plan científico tecnológico un recuento de proyectos y demandas. Las causas de este “retroceso” o “fracaso” han sido ubicadas de distinta manera, Miguel S. Wionczek (1988), por ejemplo, señala que se trató tanto de la falta de valoración de las voluntades de los agentes que encabezarían el proceso de planificación científico tecnológica como del funcionamiento “perverso del ciclo sexenal”. Sin embargo, me parece más clara la crítica de Aréchiga, que señala que esto obedeció a la incomprensión de la llamada “dependencia tecnológica”, que tiene su fundamento en la forma de reproducción del capital en sus diversas dimensiones: “...el qué se produce, cómo se produce y qué se consume, se encuentra en mayor medida determinado desde el exterior por las necesidades de expansión del capital mundial –la cual define una división internacional del trabajo– y por la visión interna del significado del “progreso y desarrollo” que, de alguna manera, es también un reflejo, a nivel de la ideología, de la reproducción del capital a nivel social.” (Aréchiga, 1988: 145).

Resumiendo, se puede decir que durante la década de los setenta y principios de los ochenta se vive un importante auge de las actividades de investigación científica y tecnológica, así como del desarrollo de políticas, que se verá interrumpido por la crisis de los ochenta y la inserción al nuevo patrón de reproducción; además, se debe subrayar que los distintos diagnósticos elaborados entre 1965 y 1982, recurrentemente mencionan las siguientes características de las actividades de investigación científica y tecnológica:

• recursos financieros y humanos escasos

• alta concentración en el Distrito Federal así como en las instituciones de educación superior,

• escasa relación entre la educación superior y la investigación,

• falta de vinculación entre las instituciones de educación superior y la industria

• fuerte participación del estado.

Las crisis de 1982 y 1985 tendrán serios impactos sobre las actividades científicas y tecnológicas; por el lado de la ciencia se impone la restricción financiera que limitará cualquier posibilidad de aplicación de políticas de fomento y pondrá al orden del día el tema de la eficiencia. Precisamente una de las medidas más importantes que se toman en el periodo, derivada del peligro de éxodo masivo de investigadores, es la creación del Sistema Nacional de Investigadores en 1984.

El desarrollo de las comunicaciones también estuvo presente en las preocupaciones de esta época, ya en el Plan Indicativo se ubicaba al sector como débil, pues las limitaciones señaladas para el conjunto de la investigación se mostraban más agudas; se calcula que en 1969 existían 78 investigadores en el área de “Ciencias de la Comunicación y del Control”, estaban ubicados 51 en las instituciones de educación superior y 27 en el sector estatal, con la ausencia del productivo privado; la participación del área en el total era de aproximadamente 2.4%. Desde la óptica de la clasificación económica sectorial, las comunicaciones sólo aportaban el 0.3% del gasto total en investigación y desarrollo, financiado en un 58.1% por las instituciones de educación superior públicas, el sector paraestatal con un 35.8% y por las IES privadas el 5.1%; ubicando sólo a 39 investigadores de tiempo completo en la rama que representaban el 0.4% del total, por lo que se planteaba que para la década de los setenta se requerían 1400 nuevos ingenieros.

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