LA RECONSTITUCI�N DEL MERCADO NORTEAMERICANO DE TELECOMUNICACIONES ANTE LA GLOBALIZACI�N, EL CAMBIO TECNOL�GICO Y LAS POL�TICAS P�BLICAS: DIFERENCIAS INSTITUCIONALES, CAPACIDADES DE INNOVACI�N Y DIN�MICAS DE MERCADO ENTRE CANAD�, ESTADOS UNIDOS DE AM�RICA Y M�XICO

Germ�n S�nchez Daza

2.2. Telecomunicaciones, pol�ticas p�blicas, tecnolog�a e innovaci�n a partir de la reestructuraci�n

2.2.1. La pol�tica de regulaci�n de las telecomunicaciones: la reconstituci�n de los mercados y su delimitaci�n. La ley de 1996 y su implementaci�n

A partir del desmembramiento de la AT&T surgieron diversos problemas para el funcionamiento del mercado de telecomunicaciones que, aunados con el desarrollo de las nuevas tecnolog�as, se convirtieron en retos para las autoridades regulatorias; en el centro se encontraba el objetivo de efectuar la “desregulaci�n” con la finalidad de promover el uso de las tecnolog�as nuevas y que sus beneficios fueran a favor de los usuarios, lo cual implicaba garantizar que los precios expresaran adecuadamente la elevaci�n de la productividad y la calidad derivadas de esas tecnolog�as, as� como su menor costo. De esta manera, los temas a bordar en la regulaci�n ten�an que ver con:

• delimitaci�n de los mercados tradicionales y el desarrollo de los nuevos segmentos,

• determinaci�n del tipo de regulaci�n para evitar la conformaci�n de monopolios o que �stos efectuaran pr�cticas nocivas,

• impulso de la competencia

• inducir el cambio tecnol�gico

• simplificar la desregulaci�n.

Si bien ser� hasta 1996 cuando entra en vigor una nueva legislaci�n, es a trav�s de las decisiones de la FCC y las de la Suprema Corte que se avanzar� en la reconstituci�n del mercado de telecomunicaciones. En el cuadro 2.5 se presentan las principales decisiones. De manera sint�tica, se podr�a plantear que a lo largo de estos 14 a�os –que van del acuerdo de desmembramiento de la AT&T en 1982 y hasta 1996, cuando se emite la Ley– se define el mercado de las telecomunicaciones a trav�s de un marco institucional din�mico, con la participaci�n activa de los principales actores, se trata de un conjunto de presiones e intereses que se hacen presentes tanto sobre la FCC, como sobre la Suprema Corte, los Jueces de Distrito, los organismos reguladores estatales y los legisladores.

Diversos autores han se�alado como la pol�tica de telecomunicaciones es el resultado de �sta interacci�n, por ejemplo Crandall y Hazlett (2000) acent�an la interacci�n de la FCC y de la Suprema Corte, de manera particular Weare (1996) muestra que no se estableci� una pol�tica estructural de telecomunicaciones, por el contrario, se trata de un conjunto de acciones que fueron determinando el rumbo del mercado y que es un resultado tanto del estilo incremental de los hacedores de pol�tica como de los problemas contractuales para definir una pol�tica estructural, que tienen que ver con la manera en que se integran los diversos intereses.

En t�rminos del desarrollo y caracter�sticas del mercado, se sintetiza en el cuadro 2.6 sus distintos segmentos, tomando en cuenta la participaci�n de las principales empresas, el grado de desarrollo, competencia y regulaci�n en cada uno de los ellos.

En relaci�n a los servicios b�sicos, si bien exist�an un conjunto de empresas locales, las RBOCs manten�an un monopolio sobre sus regiones, buscando desde el primer d�a el levantamiento de sus restricciones, igual sucede con el servicio de larga distancia, en el que la AT&T trat� de ampliar su mercado, tanto hacia los nuevos servicios como hacia los b�sicos. As�, por ejemplo, en 1987, El Departamento de Justicia intervino para recomendar el levantamiento de las restricciones a las RBOCs, permiti�ndoles otorgar el servicio de larga distancia fuera de sus �reas respectivas, adem�s de evaluar si pod�a permitirse la producci�n de equipo y la prestaci�n de servicios de valor agregado, sin embargo, en septiembre de ese a�o, el Juez Green rechaz� levantar las restricciones sobre larga distancia y producci�n de equipo, pero estableci� que pod�an transmitir servicios de informaci�n electr�nica (Horwitz, 1991: 278-279), asimismo determin� que no pod�an producir y desarrollar software (Travis, 1991: 93). Es en 1991 cuando la Suprema Corte levanta todas las restricciones relativas a los servicios del mercado de informaci�n (Weare, 1996: 419).

Ahora bien, tanto la AT&T como las RBOCs estuvieron sujetas a regulaci�n por parte de la FCC en cuanto a los servicios b�sicos, si bien estos eran definidos por las entidades estatales, lo cual caus� una disputa por las atribuciones de cada instancia. Se puede plantear que la regulaci�n de las tarifas jug� un papel central en la innovaci�n y desarrollo de las telecomunicaciones. Como mencion� anteriormente, de 1934 a 1965 la FCC y AT&T negociaban bajo el esquema de continuing surveillance, que era un proceso informal, sin embargo, a partir de 1967 se establece la regulaci�n con base en una tasa de retorno sobre la inversi�n, los principios sobre los que se fundamentaba la determinaci�n de tasas es que fueran justas y razonables, y que hubiera un balance entre los intereses del inversionista y los del consumidor; esto permit�a a la Comisi�n flexibilidad y significaba un an�lisis pesado de ingresos y gastos. Las cr�ticas realizadas a esta forma de fijaci�n de las tarifas ha sido fundamentalmente la carencia de incentivos para la reducci�n de costos, as� en 1990 la FCC afirmaba que “rate of return does not provide sufficient incentives for broad innovations in the way firms do business” (citado por Vogt, 1999: 362). Esta evaluaci�n determinar� la implantaci�n de la regulaci�n de las tarifas a trav�s del m�todo de fijar un precio tope, price cap, que se aplica en 1989 a la AT&T y un a�o despu�s a las RBOCs. La manera en que operaba esta fijaci�n se puede resumir de la siguiente forma:

Precio Tope Nuevo= Precio tope del a�o anterior + Inflaci�n +/- Costos ex�genos – Ajuste por incremento de la productividad

Costos ex�genos= administrativos, legislativos o judiciales. Se incluyen una lista de 9, entre ellos la depreciaci�n.

La aplicaci�n de esta regulaci�n buscaba establecer mecanismos de incentivos para la innovaci�n y la eficiencia de las empresas, al mismo tiempo que beneficiaba al consumidor a trav�s de la disminuci�n de los precios: “LECs must become more efficient, and offer innovative, high quality services, in order to succeed under a price cap regime. If a LEC fails to keep pace with the productivity requirement embedded in the cap, it risks seeing its earnings erode.” (FCC: 1991. 370, citado por Vogt, 1999: 45). Seg�n este documento, hab�a encontrado que la productividad de las LEC evolucionaba m�s r�pido que el de la econom�a en general, crec�a por encima un 2.8% anual.

Finalmente, la regulaci�n contempl� diversos aspectos en su implementaci�n:

a) la FCC dio la opci�n de seleccionar un factor de productividad m�s alto;

b) la Comisi�n agreg� un dividendo de productividad del consumidor CPD de 0.5% argumentando que el factor de productividad estaba basado sobre un sistema de tasa de beneficio, que no incentivaba a las empresas, pero ahora �ste ser�a mayor;

c) sin embargo, tambi�n la FCC se preocup� por dar flexibilidad a las LEC, adoptando el marco de canasta de servicios y bandas. Cre� cuatro canastas, despu�s fueron seis (comunes de l�nea, sensibles al tr�fico, acceso especial, interconexi�n, video, marketing), el tope se aplicaba al total de las canastas; fij� un margen del 5% +/-.

La aplicaci�n de esta regulaci�n implic� una negociaci�n con las operadoras, as� por ejemplo, ante la cr�tica del establecimiento de un piso para bajar los precios (-5%), en 1995 acept� una mayor flexibilidad; asimismo, en 1997 elimina el CPD. Otro aspecto de conflicto fue el factor de productividad, fijado en 1992 en 3.3%, 4% en 1995 y 6.5% en 1997, este �ltimo implic� fuertes debates y la FCC argument� que se hab�a ajustado seg�n una nueva metodolog�a; esto llev� a una negociaci�n con AT&T en detrimento de las RBOCs, resolvi�ndose en 1999. Al a�o siguiente, la FCC adopt� la propuesta CALLS, que elimina progresivamente el factor X (productividad) para las tasas de conexi�n local y de transporte que alcanzaran niveles de objetivos espec�ficos y una eliminaci�n progresiva de cinco a�os para accesos especiales

Como mencion�, la regulaci�n de los precios era una determinaci�n de los estados, para 1990 quienes ya hab�an experimentado el price caps eran California, Illinois, Kansas, Michigan, New York, y Wisconsin; en la actualidad en la mayor parte de los estados se aplica, bajo diversas modalidades.

En cuanto a los servicios m�viles, se observa que la FCC se enfrent� nuevamente a las presiones de las grandes operadoras, del cambio tecnol�gico y las demandas de los usuarios, sin embargo desde el inicio, en 1981, permite la existencia de una estructura duop�lica regional que har� que hacia 1993 el Congreso establezca nuevas reglas a fin de promover la competencia (FCC, 1995). Es en la regulaci�n de este segmento en el que se ha criticado la actuaci�n de la FCC, en particular sobre la promoci�n de las nuevas tecnolog�as, 1988, retardando su desarrollo en relaci�n con lo que acontec�a a nivel mundial; asimismo, esa estructura oligop�lica fue cuestionada por los altos precios que mantuvieron, raz�n por la cual el Congreso determin� que la FCC hiciera un seguimiento anual del mismo.

La FCC en la regulaci�n de los servicios m�viles tuvo que enfrentar la convergencia de distintas tecnolog�as y la administraci�n del espectro radioel�ctrico, cuesti�n que lograr� combinar hacia principios de la d�cada de los noventa, a trav�s de los Servicios Personales de Comunicaci�n y, posteriormente, con el concepto de CMRS Commercial Mobile Radio Services, de tal forma que incidir� en su crecimiento acelerado.

En cuanto a los servicios de televisi�n por cable, en la Ley de 1984 las operadoras fueron prohibidas de incursionar, es en 1992 cuando la FCC acord� que las operadoras pod�an prestar el servicio de video (video dialtone) (Pettit y Mcguire, 1993) sin necesidad de una franquicia, a trav�s de una interpretaci�n de la Ley de 1984, se trata de incentivar la inversi�n y la competencia, asimismo tom� previsiones para evitar la discriminaci�n y los subsidios cruzados. Ser� en la Ley de 1996 cuando se permita la mutua introducci�n de empresas de telecomunicaciones y de cable.

En t�rminos de los nuevos servicios, se puede observar que la FCC avanzar� a trav�s de una serie de definiciones que buscaban regular el posible control de mercado de las grandes operadoras. Efectivamente, la FCC en la d�cada de los sesenta enfrent� la convergencia de las telecomunicaciones y la computaci�n a trav�s de su Computer Inquiry de 1971, intentando delimitar las “comunicaciones puras” del “procesamiento de datos puro”; en virtud de que esta distinci�n no era clara, la FCC tambi�n gener� una tercer categor�a, “h�bridos”; encontr� que los servicios de procesamiento de datos eran florecientes y competitivos, por lo que consider� que si participaban las compa��as telef�nicas reguladas (las RBOCs) podr�an ejercer su poder monop�lico, formando as� una integraci�n vertical de servicios y generando obst�culos para una competencia justa y obstruir su innovaci�n. La determinaci�n tiene tres aspectos m�s, primero que el mercado de servicios agregados ser�a no regulado, segundo que en ese mercado s�lo ten�a capacidad regulatoria la propia FCC y, tercero, acord� que las RBOCs pod�an prestar esos servicios a trav�s de una filial, con contabilidad separada (Cannon, 2001 y 2003).

La confusi�n de estas definiciones llev� a que la FCC determinara caso por caso cu�les empresas ca�an en cada segmento, adem�s de que su decisi�n contraven�a el acuerdo de 1956 en que la AT&T no entrar�a al mercado de computaci�n. La FCC intent� enfrentar estos problemas a trav�s de su resoluci�n conocida como Computer II de 1980, en la cual define dos tipos de servicios, los b�sicos –oferta de la capacidad de transmisi�n sobre una v�a de comunicaci�n que es virtualmente transparente, en t�rminos de su interacci�n con la informaci�n provista por el consumidor– y los enhanced, definidos como cualquier otra cosa diferente a los b�sicos o a la capacidad de transmisi�n. Asimismo, siguiendo en la l�nea de la anterior resoluci�n, estableci� reglas para la separaci�n estructural de las subsidiarias, en especial para las grandes operadoras como AT&T (posteriormente ser�n aplicadas a las RBOCs) y GTE, �stas �ltimas adem�s de mantener separaci�n contable y no promover los servicios incrementados, ten�an que someter a la aprobaci�n de la FCC sus planes de capitalizaci�n.

Con estas decisiones se dejaba la posibilidad de que los proveedores de servicios incrementados prestaran los b�sicos sin que hubiera regulaci�n (Leo y Huber, 1997: 810) y al mismo tiempo adoptaban lo que ser�a la regulaci�n por capas (Cannon, 2003:194), con esto �ltimo surgen los temas de la interconexi�n, la desagregaci�n de la red y la delimitaci�n de los costos de cada segmento o elemento de la red.

Sin embargo, para 1985 la FCC abr�a nuevamente su resoluci�n, entre las causas que se argumentaron para emitir la Computer III estaba la pregunta sobre si los costos derivados de la separaci�n estructural eran necesarios o, por el contrario, resultaban un sobrecargo injustificado para el consumidor. La resoluci�n final ser� lo que se denomin� como la separaci�n no estructural, con un conjunto de salvaguardas que concretaban la preocupaci�n de la FCC sobre la realizaci�n de pr�cticas anticompetitivas por parte de las incumbents (Cannon, 2003: 199). La Computer III se resume en dos conceptos: Comparatively Efficient Interconecction (CEI) y Open Network Architecture (ONA); el primero era un paso intermedio para llegar al segundo. La CEI fue establecida como una forma de exigir un acceso igual a la red para todos los proveedores de servicios incrementados, exigencia que era requerida cuando la operadora de red tambi�n ingresaba a prestar tales servicios, lo cual equival�a a exigir la conexi�n en los mismos t�rminos; para esto las RBOCs ten�an que presentar un plan de CEI (que inclu�a informaci�n sobre interfaces, elementos desagregados de los servicios b�sicos, reventa, instalaci�n, mantenimiento, reparaci�n) a la FCC para su aprobaci�n.

Por su parte la ONA impon�a una estructura de red, en bloques b�sicos a fin de hacerlos disponibles para los proveedores de servicios incrementados, los planes ONA deb�an presentarse aun sin que las operadoras prestaran servicios incrementados; sin embargo, si era aprobado el plan ONA, la operadora pod�a ser autorizada para prestar servicios incrementados sin un plan CEI (Prieger, 2000: 6); en 1987 la RBOCs fueron autorizadas para prestar los servicios de informaci�n basados en la transmisi�n y en 1991 se les permite la prestaci�n de todos los servicios de informaci�n, incluidos los basados en contenidos.

La regulaci�n y delimitaci�n del mercado de telecomunicaciones rese�ada hasta aqu� nos muestra las principales preocupaciones y objetivos de las pol�ticas y el sentido que se les otorg�, definiendo la segmentaci�n de los servicios y de la misma infraestructura; el conjunto de medidas adoptadas se integrar�n en la Ley de Telecomunicaciones de 1996.

En la Ley, emitida el 8 de febrero de 1996, se se�alan como motivaciones centrales “An Act To promote competition and reduce regulation in order to secure lower prices and higher quality services for American telecommunications consumers and encourage the rapid deployment of new telecommunications technologies.” (Telecommunications Act, 1996), destacando adem�s que se busca el “fortalecimiento del libre mercado y lineamientos de pol�ticas de desarrollo social”. Centralmente, la Ley tiene como eje principal romper con las barreras existentes para la prestaci�n de todos los servicios de telecomunicaciones por parte de las distintas empresas de cada segmento, en particular las derivadas del acuerdo de desmembramiento de la AT&T de 1984, de tal forma que las operadoras puedan prestar los servicios de larga distancia y locales al mismo tiempo, especificando las condiciones en que debe hacerse la interconexi�n (ver adem�s de la Ley, Meyerson, 1997 y Brennan, 1996).

Se establecen las obligaciones de las operadoras locales para la interconexi�n a los competidores, permite reventa y el uso de los UNE (unbundled network elements), estableciendo como objetivos la portabilidad del n�mero, la paridad en el marcado y se les obliga a la incubaci�n o implantaci�n de equipo de los arrendatarios en sus propias instalaciones. Para el caso de las denominadas “ncumbent”, se les obliga a la informaci�n e infraestructura tecnol�gica necesaria para la interconexi�n.

Se establecen las obligaciones de la FCC para implementar las reglas, identificar barreras que obstruyan la entrada a los distintos segmentos de las telecomunicaciones, establecer condiciones para que compa��as de gas y el�ctricas puedan provean servicios, siempre y cuando no incurran en pr�cticas anticompetitivas, reconociendo la jurisdicci�n que tienen los estados para auditar a estas empresas.

Un elemento que ser� fundamental es que las interconexiones deben ser resultado de una negociaci�n entre las incumbent y los competidores y/o arrendatarios, la FCC y los estados ser�n mediadores y tendr�n la capacidad para arbitrar. Estos pueden colocar cargos e imponer pol�ticas neutras competitivas para promover el servicio universal y la protecci�n del consumidor. Se reconoce que cada operadora que provee los servicios intraestatales e interestatales deber� contribuir al servicio universal sobre una base de equidad y no discriminatoria, adem�s deber� de proveer servicio universal a las escuelas primarias, secundarias, bibliotecas, hospitales a tasas preferenciales.

En el caso de las RBOCs, se les permitir� la entrada al mercados de larga distancia si tienen competidor en los servicios locales, si cubre una lista de requerimientos que la FCC verificar� y, en su caso, aprobar� la entrada y deber�n de establecer una filial separada, hasta por tres a�os. Asimismo, se permiten a las RBOC manufacturar equipo si cubren los protocolos t�cnicos de la FCC y no incurren en pr�cticas monop�licas.

Uno de los elementos presentes en la Ley, es la obligaci�n y el poder de la FCC para definir la existencia de poder de monopolio, y ejercer, en consecuencia la regulaci�n necesaria para impedirlo.

Los servicios de radio y televisi�n tambi�n son incentivados para la deregulaci�n; para los servicios de cable se extiende la regulaci�n sobre sus tasas hasta 1999, y seguir�n controlados hasta que a nivel regional exista competencia. Se permite a las operadoras de telecomunicaciones la incursi�n en el mercado de televisi�n por cable y viceversa.

La Ley elimina parte de las restricciones sobre capital extranjero (porcentaje de directores y funcionarios de nacionalidad estadounidense que deban existir en una corporaci�n), adem�s de adoptar el criterio de oportunidades competitivas efectivas (que se refiere a tomar en cuenta si existe aut�ntica competencia en sus pa�ses de origen para la autorizaci�n de una inversi�n extranjera en telecomunicaciones) y establece una fundaci�n para la educaci�n tecnol�gica nacional y promueve inversi�n en ella.

Asimismo legisla las licencias y la administraci�n del espectro radioel�ctrico para la provisi�n de servicios de televisi�n digitales y amplia la posibilidad de cualquiera pueda obtener las licencias.

Como puede observarse, la Ley aspiraba a lograr mercados competitivos, desarrollar ampliamente las tecnolog�as y satisfacer la creciente demanda de servicios diversos. A partir de 1996, la FCC buscar� implementarla, sin embargo se enfrentar� a la resistencia y defensa de los intereses de las operadoras de telecomunicaciones, de las de cable y de medios.

En este sentido hay que destacar que la Ley fue el resultado de la evoluci�n de la regulaci�n, del cambio tecnol�gico y de los intereses de los distintos actores: empresas, legisladores, consumidores, reguladores, etc. Era de esperarse que se siguieran manifestando estos intereses, pero ahora a trav�s de usar la misma Ley y aquellos elementos v�lidos para lograr orientar las decisiones de la FCC a su favor. Un ejemplo de esto fue el retraso que hubo para permitir que las cableras prestaran servicios de telecomunicaciones, que fue obstruido por las operadoras incumbent, aunque estas s� iniciaron la penetraci�n de los servicios por cable (Hundt, 2006). Otro ejemplo de la incidencia de los actores desde la elaboraci�n de la Ley es la intervenci�n de los “lobbystas”, que a�os despu�s se supo que un par de ellos hab�an participado en la redacci�n de un apartado de ella (Schwartzman, 2006)

De esta manera, se estableci� un marco legal que indujo la reconstrucci�n del mercado de telecomunicaciones, que analizar� en el cap�tulo 3.

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