LA RECONSTITUCIÓN DEL MERCADO NORTEAMERICANO DE TELECOMUNICACIONES ANTE LA GLOBALIZACIÓN, EL CAMBIO TECNOLÓGICO Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS: DIFERENCIAS INSTITUCIONALES, CAPACIDADES DE INNOVACIÓN Y DINÁMICAS DE MERCADO ENTRE CANADÁ, ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA Y MÉXICO

Germán Sánchez Daza

4.2. Telecomunicaciones, políticas públicas, tecnología e innovación a partir de 1990

4.2.1. Regulación, privatización y liberalización de las telecomunicaciones

Las decisiones más importantes para la desregulación y apertura de los distintos segmentos de las telecomunicaciones se efectúan entre 1989 y 1990, a continuación se hace una síntesis, destacando los elementos más importantes.

En octubre de 1990 la SCT emite el reglamento de telecomunicaciones correspondiente a la Ley de Vías Generales de Comunicación (que data de 1940), en él se plasman todas las propuestas para llevar a cabo la desregulación del sector, así como la introducción de la competencia en la prestación de los servicios y el tránsito de una concepción de servicio universal de telefonía (un aparato en cada hogar) hacia los criterios de rentabilidad. Previo a esta reglamentación, se había reestructurado la Subsecretaría de Comunicaciones, desapareciendo la antigua Dirección General de Telecomunicaciones y Telégrafos Nacionales, creándose el organismo descentralizado Telecom, que absorbería las funciones de gestión de redes y prestación de los servicios que daban las dependencias que desaparecían.

La nueva reglamentación tiene como objetivo brindar un marco jurídico al surgimiento de las telecomunicaciones modernas, amparándose en las concepciones económico neoliberales imperantes internacionalmente. En principio se establece que la SCT tendrá la facultad de gestoría del sector mediante políticas de desarrollo, concesiones a privados, funciones de normalización, promoción de competencia y de investigación. Asimismo, se reserva el Estado la prestación de los servicios telegráficos; el establecimiento, operación, control y servicios a través de satélites y su segmento terreno. Los demás servicios se pueden concesionar o permisionar, los servicios concesionados serán prestados a través de las redes públicas de telecomunicaciones, siendo los siguientes: telefónicos, radiocomunicación y otros, incluyendo los de larga distancia vía redes terrestres. En estos servicios el gobierno se reserva el derecho de promover la competencia en la misma área. Los servicios permisionados de telecomunicaciones serán clasificados de la siguiente forma: de valor agregado, redes locales complementarias, estaciones radioeléctricas y redes privadas. Los permisionarios de estos servicios no pueden prestar servicios de conducción de señales de larga distancia entre terceros, pero los concesionarios de redes públicas sí están autorizados para prestar servicios de valor agregado.

En términos de política tarifaria, se vetan los subsidios cruzados entre los servicios concesionados, siendo autorizadas sus tarifas por la SCT, en tanto que las tarifas de servicios permisionados son liberadas de cualquier control. Asimismo, se obliga a los concesionarios a cubrir los servicios básicos con una caseta pública en poblaciones pequeñas. Continuando con un proceso que se venía dando desde la década de los ochenta, se libera totalmente el equipo terminal, es decir que se permite su instalación y mantenimiento de manera totalmente libre (SCT, 1990).

En ese mismo año, se modificó el título de concesión que tenía Tel Mex desde 1976, con los siguientes compromisos: expansión del servicio al 12% anual de 1990 a 1994, establecimiento de telecomunicación a todas las poblaciones con 500 habitantes (cuando menos con la modalidad de agencia), instalación de teléfonos públicos para lograr dos por cada mil habitantes para 1994, reducir los tiempos de espera para nuevos servicios, elevar la calidad del servicio a estándares internacionales.(Diario Oficial de la Federación 1990). Además se permite a Tel Mex pedir autorización para prestar los servicios de radiotelefonía móvil, de valor agregado, distribución de señales de televisión, fabricación de equipo de telecomunicaciones, computación y electrónica a través de filiales, además de los servicios básicos y de poder comercializar todo tipo de equipo terminal. Se ratifica la anulación de los subsidios cruzados y se conforma una canasta de servicios básicos, que elevará sus precios conforme al índice nacional de precios al consumidor, pero a partir de 1997 deberá de haber una disminución de las tarifas conforme a un factor de productividad.

Cabe señalar que desde 1989 se había venido modificando la estructura tarifaria, convirtiendo el impuesto telefónico en tarifa, y pagando un impuesto a Tel Mex, pero que es posible de exentar si se realiza la inversión conforme a lo planeado. Además de que se habían venido incrementando las tarifas con el fin avanzar en la eliminación de los subsidios cruzados.

Por otro lado, el proceso de privatización se inicia en septiembre de 1989, cuando el Presidente Salinas anuncia que Teléfonos de México será desincorporado, señalando que el Estado no contó, a lo largo de los años que tuvo bajo su control a la compañía telefónica, con los recursos suficientes para su expansión y que de 1989 a 1994 se requerían para la modernización de la misma 10 mil millones de dólares, concluyendo que era una "...desviación de los principios de la revolución el gigantismo del Estado."(DOF, 1989)

La resolución presidencial incluye seis condiciones para llevarla a cabo:

1) Garantizar que el Estado mantenga la rectoría en las telecomunicaciones del país; su papel será el de regulación y supervisión del sector, asegurando la diversificación del servicio, su eficiencia y el equilibrio financiero de Tel Mex.

2) Mejorar radicalmente el servicio telefónico a los ciudadanos; planteando metas de compostura y de instalación de casetas y servicios de telefonía de larga distancia.

3) Garantizar los derechos de los trabajadores, respetando el contrato colectivo de trabajo y el convenio de concertación y se determina que los trabajadores participaran en la nueva estructura accionaria.

4) Expandir el sistema telefónico, entre los objetivos señalados están: crecimiento del 12% anual, instalación de 4 millones de líneas en el periodo 1990-1994, elevar la densidad telefónica de 5 a 10 líneas por cada cien habitantes, una inversión de 25 billones de pesos (equivalente a los diez mil millones de dólares antes mencionados) financiando ésta en un 70% con recursos internos.

5) Realizar investigación científica y tecnológica.

6) Permanecer bajo el control mayoritario de los mexicanos, aceptando inversión extranjera hasta en un 49% del capital, y de manera individual un socio extranjero no podrá poseer más del 10%. La rentabilidad dependerá de la productividad de la empresa.

Estas condiciones se sostendrán en el proceso de venta, que se concreta en 1990 y que gana el grupo encabezado por Carlos Slim; de este proceso es importante destacar tres elementos: que entre los capitales que participaron estaban representados varios grupos de inversionistas mexicanos, ajenos al sector telecomunicaciones, y además participaron dos empresas extranjeras. La información vertida en esos momentos fue que en la nueva administración prevalecería una división "natural"; Grupo Carso se especializaría en los problemas jurídicos, sociales e inmobiliarios; Southwestern Bell atendería el aspecto comercial, telefonía móvil y la edición de directorios y, por último, France Cable & Radio (filial de France Telecom) se concentraría en la modernización de la red y el sistema satelital.

En ese mismo año se abren a la competencia las telecomunicaciones móviles, en las cuales se adopta el criterio de autorizar una licencia nacional, a Tel Mex, y ocho licencias regionales. En las concesiones otorgadas se encuentra nuevamente la participación de empresas multinacionales con inversionistas mexicanos, lo cual parece ser la constante en los servicios de telecomunicación para los próximos años.

En abril de 1994 entra en vigor una nueva Ley sobre inversiones extranjeras, en la cual se establece que se puede aceptar inversión extranjera hasta en un 49% en empresas que se ubiquen en el ramo de servicios de telefonía básica y televisión por cable; con autorización de la comisión respectiva se puede permitir una mayor inversión en el caso de la telefonía celular. Asimismo se restringe a mexicanos los servicios de radiodifusión y otros, de radio y televisión distintos de TV por cable y, de exclusividad del estado, los de comunicación por vía satélite.

En junio de 1995 entró en vigor la Ley de Telecomunicaciones que tiene como principal objetivo regular la apertura a la competencia, textualmente: “…promover el desarrollo eficiente de las telecomunicaciones, así como fomentar una sana competencia entre los diferentes prestadores de servicios de telecomunicaciones a fin de que éstos se presten con mejores precios, diversidad y calidad en beneficio de los usuarios, y promover una adecuada cobertura social” (Ley Federal de Telecomunicaciones, Art. 7). Su contenido central se compone de lineamientos generales para la regulación de las telecomunicaciones, dejando las especificaciones para su reglamentación posterior. Entre sus principales contenidos se encuentran:

* un nuevo marco institucional, en el que la SCT aparece como el responsable de las políticas y de la regulación del sector, para lo cual se establece un órgano decentralizado como el responsable administrativo y con “autonomía plena”;

* para el caso de los servicios de valor agregado bastará con un registro ante la SCT;

* las comunicaciones satelitales, se abren a la inversión privada, a través de licencias y mediante licitación pública, asimismo se permite prestar servicios desde satélites extranjeros siempre y cuando se les otorgue una licencia;

* para el establecimiento de redes públicas de telecomunicaciones, ocupación de órbitas y frecuencias espaciales se requiere de concesiones. Se convocarán a licitación pública las bandas de frecuencia del espectro radioeléctrico disponibles;

* se determina la apertura de las redes públicas y la obligación de interconexión sin discriminaciones, oportunamente y sin oponer barrera alguna;

* las tarifas deberán ser competitivas, registrarse ante la SCT y se prohiben los subsidios cruzados.

A partir de la publicación de la Ley, se elaboran las reglamentaciones específicas para los servicios de larga distancia, local y telefonía pública. En 1996 se crea por decreto la Comisión Federal de Telecomunicaciones, cuyos miembros son propuestos por el Ejecutivo Federal y podrán ser objetados por el Senado de la República.

En este marco, entre 1997 y 2005 se efectúan la regulación a través de la participación activa de la Cofetel, sin embargo, durante este proceso se manifiestan las deficiencias de la Ley, asimismo se hacen presentes los distintos intereses gubernamentales y privados. A fin de ilustrar esta problemática, a continuación se presentan tres conflictos.

1. La apertura de larga distancia. Desde principios de la década de los noventa se ejercieron presiones sobre el gobierno para acelerar la apertura de este mercado, en particular las empresas estadounidenses estaban interesadas en ingresar a él, sin embargo también los organismos internacionales “orientaban” en este sentido, en beneficio del mercado, por ejemplo el Banco Mundial en 1994 señalaba que en la agenda de las reformas del sector estaban como elementos centrales el rebalanzamiento de las tarifas de Tel Mex (a fin de evitar los subsidios cruzados) y una revisión de las condiciones para la interconexión (Wellenius y Staple, 1996). La posición de Tel Mex si bien manifestó su aceptación por la apertura, en la práctica hizo lo posible por retardar el proceso, alegando cuestiones técnicas y, posteriormente, oponiendo obstáculos para llegar a un acuerdo en el precio de la interconexión; del inicio del proceso hasta la apertura, el proceso duro poco más de tres años.

2. A finales de 1997, la CFC inicia el proceso para verificar si Tel Mex tiene poder dominante en cinco mercados de telecomunicaciones, este proceso durará en su conjunto cuatro años, en el conflicto participarán el poder judicial, la COFETEL, la SCT, las empresas competidoras, empresas consultoras y, por supuesto, Tel Mex.

3. Negociación de tarifas de interconexión. En el caso de larga distancia, se establece que deberán de llegar a acuerdo las distintas empresas, sin embargo, en todos los casos se ha recurrido al arbitrio de la COFETEL. La disminución ha sido sustancial, de un cargo de 2.5 centavos de dólar en 1997-1998, se pasó a 1.25 para el año 2000, además en 1997 se cobraba un cargo adicional de 2.5 centavos de dólar por completar llamada, que se elimina a partir de 1999.

Estos conflictos expresaban, como era de esperar, los intereses en juego, pero también la falta de claridad institucional y legal, en los conflictos más agudos se expresaron fuertes diferencias entre la COFETEL, la CFC y la propia SCT; Ruelas (2005: 59) plantea que se transitó hacia un régimen monopólico de autorregulación, en el que Tel Mex podía ejercer su poder . El titular de la CFC señalaba en 2003 que a pesar de que existía una disminución de las fusiones, las prácticas anticompetitivas se seguían ejerciendo, entre las más frecuentes citaba discriminación en los servicios, cargos indebidos y reducción de precios; en 2001 se resolvieron 13 demandas por prácticas anticompetitivas, que representaban el 73% del total de resueltas por la CFC.

Al respecto del marco institucional, en 1999 la OCDE señalaba las principales debilidades: no existe una adecuada independencia del órgano regulador, falta de transparencia en la toma de decisiones, poder discrecional del regulador para definir las concesiones, cargos de interconexión e internacionales son altos, la forma de fijar los precios posibilita la colusión. En este mismo sentido Mariscal y Rivera (2007) plantean que el origen es el precario marco jurídico institucional, de tal forma que hay una debilidad de los organismos creados para regular la competencia.

A pesar de que en el año 2000 había ya un consenso en el sentido de que era necesario reformar la Ley, incluso se efectúan varios eventos y debates para ello, se ven frustrados estos esfuerzos y sólo se harán modificaciones al vapor y en relación a las concesiones de televisión y radio en 2006.

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