LA RECONSTITUCIÓN DEL MERCADO NORTEAMERICANO DE TELECOMUNICACIONES ANTE LA GLOBALIZACIÓN, EL CAMBIO TECNOLÓGICO Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS: DIFERENCIAS INSTITUCIONALES, CAPACIDADES DE INNOVACIÓN Y DINÁMICAS DE MERCADO ENTRE CANADÁ, ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA Y MÉXICO

Germán Sánchez Daza

5. Surgimiento de las regulaciones regionales y globales en las telecomunicaciones

5.1. Hacia un mercado regional, el TLCAN como una regulación norteamericana

El primer acuerdo de libre comercio bilateral que incluye los servicios de telecomunicaciones es el firmado entre Estados Unidos y Canadá (FTA, por sus siglas en inglés), si bien tuvo una breve duración (1989-1993) constituye el primer paso formal para la constitución del mercado norteamericano. El acuerdo afectó tanto a la rama productora de equipo como a la de servicios.

En términos de la producción de equipo, la disminución de aranceles afectaba negativamente a Canadá, por lo que se pactó un programa para su eliminación, que llegaba hasta 1998; otro elemento importante fueron los estándares y normas técnicas, que finalmente se homogeneizaron. Sobre la rama de servicios, se establece la apertura de los servicios nuevos, diferenciándolos de los básicos, pero con definiciones poco claras (Artículo 1404 C) refiriéndose a la transmisión de información y a los marcos regulatorios existentes en cada país; en tanto que se garantiza el monopolio en las telecomunicaciones básicas pero se condiciona a que no existan conductas anticompetitivas, lo cual incluye la eliminación de los subsidios, la conducta depredatoria y la provisión discriminatoria en el acceso a la red; se señalan medidas correctivas que incluyen llamadas de atención, separación estructural y revelaciones. Se deja la posibilidad de que se otorgue el tratamiento pero sin concretarlo.

Es importante señalar que inicialmente el plazo para la liberalización era de cinco años, sin embargo las presiones de las empresas multinacionales hicieron que se adelantara tal liberalización, de tal forma que Canadá acordó la rápida remoción de los productos principales. Al respecto se cita la "indiscreción" de un negociador de Canadá al declarar que había urgencia de AT&T y otros productores de equipo por acelerarla. En este sentido, un representante de esa empresa mostraba su satisfacción por el acuerdo tarifario del FTA, calificándolo como el elemento más positivo. (Janisch, 1989).

Del análisis de los clausulados del FTA, se deduce que se trató fundamentalmente de reconocer la necesidad de incluir los servicios de telecomunicaciones dada la importancia, dejando planteados los objetivos de liberalización y desregulación, pero como medidas de mediano plazo, en tanto que en la producción de equipo se logra esto y se fijan tiempos específicos. Habría que considerar que hasta ese momento no había un marco general sobre el tratamiento de los servicios en el comercio internacional. En este sentido la interpretación de la OCDE es que se trató de preservar los niveles existentes de oportunidades de acceso al mercado entre ambos países, respetando sus políticas internas (OECD, 1996).

El FTA es un importante instrumento que presionó en la dirección de transformar las telecomunicaciones en Canadá bajo el modelo neoliberal desarrollado en Estados Unidos (Mosco, 1992), y también permitía la penetración de las empresas en los mercados. En este sentido, también se convirtió en una presión para México, que se resolverá años más tarde con la negociación del TLCAN.

El TLCAN, en el caso de la rama de equipo, al igual que en el FTA, se trató fundamentalmente de una eliminación progresiva de los aranceles, que para el caso de México tendría como efecto el incremento del comercio intrafirma y, por tanto, la conversión de las plantas de producción en maquiladoras. Respecto a los objetivos que perseguía cada país con el TLCAN, en la rama de servicios de telecomunicaciones, se encuentran los siguientes (Shefrin, 1993): a) México: prevenir la rápida liberalización y limitar los servicios donde Tel Mex pudiera estar sujeto a competencia directa, en particular los servicios de larga distancia; b) Canadá sostenía una actitud defensiva de los intereses existentes, dado que su posición estaba condicionada por la impopularidad del Acuerdo de Libre Comercio y las elecciones de 1993; una de las posiciones durante las negociaciones fue que el tráfico básico viajara solo sobre las instalaciones canadienses (pretendiendo beneficiar a la empresa Teleglobe), entendiendo por tráfico básico los servicios telefónicos públicos y conducción de tráfico de voces privado sobre circuitos arrendados. c) Estados Unidos: solucionar los problemas específicos encontrados por las firmas en México, intentando corregir su legislación, garantizar a los usuarios el acceso a la red telefónica pública sobre términos razonables y condiciones no discriminatorias, dada la amplitud de las empresas que se establecen en México, propusieron que el TLC permitiera a las corporaciones crear redes de líneas privadas arrendadas.

Los objetivos anteriores son externados por un negociador de EUA, obviamente es parcial, sin embargo expresa cuando menos tres elementos que nos parecen centrales: primero, que los más interesados en la apertura del mercado eran los Estados Unidos; segundo, que la posición canadiense estaba condicionada por las opiniones encontradas sobre los efectos del área de libre comercio con Estados Unidos; tercero, en el caso de México se buscaba garantizar que el mercado de larga distancia se mantuviese protegido hasta 1996, tal y como estaba acordado en el título de concesión, así como el de aprovechar estas negociaciones para impulsar la prestación de servicios no permitidos a las empresas de Estados Unidos desde nuestro país.

Lo relativo a los servicios de telecomunicaciones se encuentra ubicado en el Capítulo XIII del TLCAN, que tiene diez artículos, entre ellos encontramos que se garantiza el acceso y uso a las redes públicas en términos y condiciones razonables y no discriminatorios; asegurando tanto la conexión de equipos, circuitos privados y/o circuitos arrendados como la realización de funciones de conmutación, señalización y procesamiento; se define además una política tarifaria que tiene tres ejes: los precios de los servicios públicos deben reflejar los costos económicos directos, tarifas fijas para los circuitos privados arrendados e impedir los subsidios cruzados entre los servicios públicos de telecomunicaciones (Art. 1302). En cuanto a los servicios mejorados o de valor agregado son abiertos a la competencia bajo los principios de transparencia, no discriminación y rapidez en los trámites (Art. 1303).

Se incluye la normalización técnica, que requiere personal e instituciones especializadas que deberán ser acreditadas; además se explicita que no deberán ser usadas para obstruir el libre comercio (Art. 1304). En cuanto al monopolio en los servicios públicos, al igual que en el FTA, si bien se permite, se obliga a que no existan prácticas monopólicas, que incluyen los subsidios cruzados, la conducta predatoria y el acceso discriminatorio a las redes y a los servicios públicos de telecomunicaciones. En uno de los anexos se específica que el gobierno de México se reserva el derecho exclusivo de operar e invertir en comunicaciones vía satélite.

Según Tiger (1992), Asesor del Departamento de Comunicaciones de Canadá, sostiene que el Acuerdo EUA-Canadá fue un antecedente importante del TLC, planteando que desde el inicio el objetivo fue el de buscar una mayor liberalización del sector, resaltando la importancia de la constitución del mayor mercado mundial de telecomunicaciones así como la creación de una regulación para el acceso y uso de redes públicas bajo los lineamientos de ser "razonable y no discriminatorio"; reconoce que se marcan los límites de tal regulación pero al mismo tiempo señala que existe gran flexibilidad para los reguladores nacionales –por ejemplo pueden limitar la propiedad extranjera en redes públicas o su posibilidad de cruzar las fronteras. Por último, argumenta que es lamentable que no se acordara la aplicación del principio de “nación más favorecida”, pues su aceptación significa que las firmas extranjeras deben ser tratadas todas por igual, estimulando así la competencia.

Sid Shniad (1995), asesor sindical del TWU (uno de los sindicatos de telecomunicaciones) de Canadá, mantiene una posición crítica en torno al TLCAN, sus objeciones centrales se refieren a que limita la soberanía del gobierno canadiense para poder definir políticas tarifarias –eliminando así el objetivo de servicio universal de las telecomunicaciones–, pone en riesgo los empleos en Canadá pues se pueden dar servicios de valor agregado desde el otro lado de la frontera, asimismo plantea que ahora las corporaciones trasnacionales podrán proveer sus propios servicios de datos y ofrecerlos públicamente. Por último señala como mientras el primer ministro Mulroney proponía una reglamentación nacional, firmaba el TLCAN que la contradice, perdiéndose el control sobre el sector.

Por otro lado, en torno a la negociación del TLCAN sobre la rama productora de equipo, la Cámara Nacional de la Industria Electrónica y de Comunicaciones Eléctricas afirmó: "En términos generales se logró lo que se solicitó. Una comparación entre la lista para desgravación arancelaria presentada por esta Cámara y lo negociado, indica que los resultados fueron excelentes, especialmente en lo que se refiere a productos terminados (...) En cuanto a las reglas de origen, (...) los resultados permitirán impulsar el desarrollo de la industria, al propiciar que se incorpore la alta tecnología zonal y se eleva la integración nacional."(CANIECE, 1994)

El eje central de argumentación de los representantes gubernamentales fue precisamente la liberalización de los mercados, garantizar la utilización de las redes de manera abierta y "sin discriminaciones", dejando de lado las diferencias sustanciales existentes entre los países. En este sentido, efectivamente el TLCAN viene a beneficiar a las grandes corporaciones multinacionales, quienes son las únicas que pueden hacer frente a los grandes niveles de inversión y avance tecnológico que requiere el mercado de telecomunicaciones. Aunado a esto, las posibilidades de que una empresa de servicios de telecomunicaciones se instale en un país y preste sus servicios a usuarios ubicados en otro es un riesgo para la gestión gubernamental y en la medida que el TLCAN limita las posibilidades de regulación, puede convertirse en problema de soberanía.

Ahora bien la OCDE destaca como un punto importantes del TLCAN el que se permita la provisión de servicios transfronterizos, lo cual significa que puedan prestarse servicios de valor agregado desde fuera de un país; concluye que el TLCAN viene a estimular la competencia y el desarrollo de las redes privadas; subrayando que desde el punto de vista de los usuarios de redes privadas y las empresas multinacionales, el TLCAN les garantiza el acceso a los sistemas más avanzados de información para sus negocios sin tener las restricciones de localización (OCDE, 1995).

Además deriva dos lecciones que son importantes y que efectivamente serán aplicadas posteriormente: los países menos liberalizados enfrentaran mayores ajustes al incluirse a las reglas de comercio libre y que para que los servicios de telecomunicaciones formen parte de los acuerdos de libre comercio se requieren ajustes en el marco regulatorio y legal de los países participantes.

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