LA RECONSTITUCIÓN DEL MERCADO NORTEAMERICANO DE TELECOMUNICACIONES ANTE LA GLOBALIZACIÓN, EL CAMBIO TECNOLÓGICO Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS: DIFERENCIAS INSTITUCIONALES, CAPACIDADES DE INNOVACIÓN Y DINÁMICAS DE MERCADO ENTRE CANADÁ, ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA Y MÉXICO

Germán Sánchez Daza

2. Políticas públicas, tecnológicas y de innovación en EUA

2.1. Telecomunicaciones, regulación y políticas públicas hasta la reestructuración

2.1.1. Las políticas públicas en las telecomunicaciones

Un objetivo común de las políticas públicas de telecomunicaciones hasta la década de los setenta fue el de alcanzar el servicio universal, que significaba proporcionar una línea telefónica en cada hogar, en el caso de EUA se atribuye a T. Vail, presidente de la AT&T, el establecimiento de esa política hacia principios del siglo XX, en su famosa frase "One policy, one system, and universal service" expresaba esa política basada en el monopolio. A continuación se hace una revisión de cómo evolucionó la regulación de las telecomunicaciones.

Regulación del monopolio

De acuerdo a lo que se planteo anteriormente, el problema central para el pleno desarrollo de las telecomunicaciones fue la constitución de un mercado rentable y no regulado, es decir que permitiera la vigencia plena de los mecanismos de mercado, con la menor regulación estatal. En este sentido, las causas directas argumentadas para llevar a cabo la desregulación fueron aquéllas vinculadas con la demostración de que no existían condiciones para mantener el monopolio natural y que, por el contrario, se estaba llevando a cabo una sustracción del excedente a través del mercado y tarifas preferenciales.

En el caso de Estados Unidos la reconstitución del mercado de telecomunicaciones tuvo como eje central la política de desregulación, cuyo punto de referencia es la reestructuración de la AT&T en 1984, “rompiendo” con el monopolio que se había constituido desde la década de los veinte; esta empresa controlaba para 1980 el 80.1% y el 82.2% del total de líneas y de ingresos de operación de los servicios locales, así como el 90.2% de los ingresos por servicios de larga distancia (datos a partir de FCC, 1997).

El marco jurídico vigente hasta esos años era el establecido por la Ley de Comunicaciones de 1934, siendo la Federal Communications Commission (FCC) la entidad reguladora del mercado de servicios de telecomunicaciones interestatal, en tanto que existían comisiones estatales que regulaban los intraestatales. Tal y como lo plantea Britt (1991: 32) ambas instancias controlaron la entrada a sus respectivos mercados, garantizando por la vía de los hechos la existencia del monopolio a fin de asegurar las inversiones necesarias para lograr el servicio universal, con tarifas y ganancias “justas”. Sin embargo, una característica de la Ley es que dejó en manos de la FCC gran parte de los temas centrales de la regulación, y que se definirán a través de sus diversas intervenciones y de la participación del Departamento de Justicia y de los actores económicos directamente involucrados. Kelley (1982:12 ss) resume en cinco los aspectos regulatorios centrales derivados de la legislación de 1934:

1) participación jurídica de los estados: que implicó una definición de política tarifaria, pues la necesidad de distinguir entre los servicios locales, intra e inter estatales, llevó a la delimitación de sus costos y precios, cuestión que se efectuaba a través del proceso denominado “separación”, basado en los métodos de liquidación y distribución de los ingresos; se trataba de un proceso de negociación entre las entidades regulatorias estatales, federales y las empresas locales y la AT&T; como consecuencia, las tarifas eran el resultado negociado entre los objetivos políticos y económicos de esos actores;

2) regulación federal de la tasa de beneficio: la FCC durante cuarenta años reguló la ganancia de AT&T a través de la denominada “continuing surveillance”, que implicaba el monitoreo de los ingresos y será hasta finales de la década de los sesenta cuando se establecerá una tasa de ganancia máxima;

3) política tarifaria: en virtud del punto anterior, la vigilancia sobre las tarifas de los servicios individuales solo fue establecida hasta finales de la década de los cincuenta con la introducción de la competencia, de tal forma que previamente la AT&T era libre de establecer dichas tarifas, cuidando sólo el aumento de sus ingresos;

4) restricciones a la entrada: como mencioné, basados en la concepción del monopolio natural –dadas las altas inversiones requeridas en capital fijo–, en los hechos las comisiones aseguraron el monopolio a través de delimitar el acceso a los distintos mercados, lo cual fue cuestionado desde la misma década de los treinta, sin embargo será el desarrollo tecnológico el que erosionará las barreras impuestas;

5) este mismo cambio tecnológico cuestionará las delimitaciones hechas en la Ley de 1934, pues se introducirán nuevos segmentos de servicios.

En este marco regulatorio AT&T consolida su monopolio , aun cuando siempre estuvo presente la amenaza de la Ley Antimonopolio (Sherman); será precisamente el uso de esta Ley y el cambio tecnológico lo que irán limitando su poder hasta que, finalmente, será desmembrada. Entre los casos más importantes podemos citar:

i) en 1956, en un juicio contra prácticas monopólicas, se dictaminó que la AT&T quedaba limitada para la prestación de servicios no regulados, en particular de la transmisión de datos y todo lo relativo a las computadoras (Iwens, 1985);

ii) en 1959 se libera parte de la red de microondas para que pueda ser utilizada por la competencia, aún cuando la primera autorización para servicios de larga distancia especializados será hasta 1963 (Crandall, 1991: 19);

iii) en 1968 se toma la decisión denominada Carterfone, en la cual se autoriza la concurrencia en la venta de equipo terminal y la obligación de la AT&T de conectarlos a su sistema;

iv) en 1972 la FCC decide abrir la entrada al segmento de las comunicaciones nacionales vía satélite, deteniendo la intervención de la AT&T durante tres años (Baughcum, 1990);

v) en 1980 la FCC decide no regular los nuevos servicios de telecomunicaciones, con lo cual la AT&T podría penetrar el mercado de la transmisión de datos que tenía vetado (Iwens, 1985).

Ruptura del monopolio nacional y surgimiento de monopolios regionales

Es a finales de 1974 cuando se inicia el llamado "Modified Final Judgment" que durará siete años y por el cual se inicia la estructuración de la industria de telecomunicaciones actual. El Departamento de Justicia de EUA acusa a la AT&T de monopolizar el sector de telecomunicaciones y demanda la separación de la Western Electric (filial de producción de equipo) y más tarde agregará la exigencia de separación de sus 23 filiales de servicios locales. El juicio giró en torno de dos "abusos" de la AT&T: i) el hecho de que la AT&T compró casi todo el equipo que necesitaba de su filial Western Electric, lo cual significaba el ejercicio de prácticas monopólicas y afectaba al conjunto de productores de equipo, ii) las firmas que deseaban generar servicios de larga distancia no obtenían las conexiones que requerían o lo hacían de manera lenta y costosa, colocándolas en desventaja con los servicios de larga distancia que prestaba la AT&T (Economist, 1987).

El 7 de octubre de 1981 el Senado votaba la desregulación de las telecomunicaciones en EUA y en enero del año siguiente se concluía un acuerdo entre la AT&T y el Departamento de Justicia: la AT&T se deshacía de sus 22 sociedades de explotación que se reagrupaban en siete compañías regionales (llamadas Regional Bell Operating Companies RBOCs o "Baby Bell"): Ameritech, Bell Atlantic, Bell South, NYNEX, Pacific Telesis, Southwestern Bell y US West; quedándose sólo con los Bell Laboratories, Western Electric y la explotación del servicio de larga distancia. Esto representaba deshacerse de 2/3 de sus activos pero sólo 1/3 de sus beneficios (Iwens, 1985). Las RBOCs fueron autorizadas para dar servicios locales e intrarregionales, y vetadas para prestar otros, tales como almacenamiento de voz y datos, procesamiento y recuperación de datos, servicios de video-texto, correo electrónico, y el de larga distancia (interregional) y la producción de equipo. Ratificándose que la AT&T podría entrar al mercado de la electrónica y la computación, pero limitando su participación en la transmisión de información, pues no podría agregar ni generar información. Otro elemento importante del acuerdo es que AT&T retenía las patentes de sus laboratorios, en las nuevas empresas se autorizaba el uso de ellas sin pago de licencia hasta por cinco años.

Para Crandall (1991) el final del monopolio de AT&T solo venía a ratificar la inexistencia de los elementos que le justificaban como un fenómeno natural, de tal forma que, argumenta, ya desde finales de los cincuenta el cambio técnico, las distorsiones regulatorias y la energía de los nuevos competidores crearon presiones para la apertura, por lo que la FCC fue perdiendo el control de la misma regulación. Sin embargo, desde nuestro punto de vista, las condiciones para que se rompa el monopolio solo se dan a partir de la existencia de las nuevas tecnologías y la demanda creciente por parte de las grandes multinacionales que presionaron fuertemente para su transformación; en este sentido Ana Luz Ruelas (1996: 160 ss) demuestra que se trata de un fin político, de un conflicto de intereses.

La ruptura de la AT&T implica la constitución de mercados regionales regulados, con un dominio monopólico de las nuevas empresas denominadas RBOCs. Es pertinente subrayar los elementos bajo los cuales se llega a este acuerdo y que son fundamentales para el surgimiento de empresas fuertes y competitivas, lo que más adelante les permitirá su internacionalización, esos elementos son:

1) tamaño de mercado: el acuerdo garantiza que no se fragmente el mercado en pequeñas empresas, sino que se constituye un tamaño que permite la consolidación de empresas que puedan aprovechar economías de escala;

2) modernización e innovación: uno de los elementos que permite el acuerdo es el que las empresas disfruten de las innovaciones logradas por AT&T (licenciamientos sin costo) y les garantiza la continuidad mediante la conformación de nuevos laboratorios, ahora compartidos entre las nuevas operadoras. Esto es fundamental en la medida que existe una continuidad en los procesos de digitalización y generación de nuevos servicios, con esto se permite que las nuevas empresas aprovechen también las economías de alcance;

3) limitaciones: un elemento que va a jugar en favor de la internacionalización, es que las restricciones que se les imponen a las RBOCs es que no pueden acceder a los nuevos servicios de valor agregado, lo cual las forzará a invertir en otras regiones o países.

Por otro lado, cabe destacar que hasta antes de la ruptura se habla de un monopolio que además está integrado verticalmente, de tal forma que AT&T incluía la producción de equipo a través de su filial Western Electric, esta integración es fundamental pues fue parte de la ventaja que tuvo AT&T a lo largo de más de cincuenta años.

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