LA RECONSTITUCI�N DEL MERCADO NORTEAMERICANO DE TELECOMUNICACIONES ANTE LA GLOBALIZACI�N, EL CAMBIO TECNOL�GICO Y LAS POL�TICAS P�BLICAS: DIFERENCIAS INSTITUCIONALES, CAPACIDADES DE INNOVACI�N Y DIN�MICAS DE MERCADO ENTRE CANAD�, ESTADOS UNIDOS DE AM�RICA Y M�XICO

Germ�n S�nchez Daza

2. Pol�ticas p�blicas, tecnol�gicas y de innovaci�n en EUA

2.1. Telecomunicaciones, regulaci�n y pol�ticas p�blicas hasta la reestructuraci�n

2.1.1. Las pol�ticas p�blicas en las telecomunicaciones

Un objetivo com�n de las pol�ticas p�blicas de telecomunicaciones hasta la d�cada de los setenta fue el de alcanzar el servicio universal, que significaba proporcionar una l�nea telef�nica en cada hogar, en el caso de EUA se atribuye a T. Vail, presidente de la AT&T, el establecimiento de esa pol�tica hacia principios del siglo XX, en su famosa frase "One policy, one system, and universal service" expresaba esa pol�tica basada en el monopolio. A continuaci�n se hace una revisi�n de c�mo evolucion� la regulaci�n de las telecomunicaciones.

Regulaci�n del monopolio

De acuerdo a lo que se planteo anteriormente, el problema central para el pleno desarrollo de las telecomunicaciones fue la constituci�n de un mercado rentable y no regulado, es decir que permitiera la vigencia plena de los mecanismos de mercado, con la menor regulaci�n estatal. En este sentido, las causas directas argumentadas para llevar a cabo la desregulaci�n fueron aqu�llas vinculadas con la demostraci�n de que no exist�an condiciones para mantener el monopolio natural y que, por el contrario, se estaba llevando a cabo una sustracci�n del excedente a trav�s del mercado y tarifas preferenciales.

En el caso de Estados Unidos la reconstituci�n del mercado de telecomunicaciones tuvo como eje central la pol�tica de desregulaci�n, cuyo punto de referencia es la reestructuraci�n de la AT&T en 1984, “rompiendo” con el monopolio que se hab�a constituido desde la d�cada de los veinte; esta empresa controlaba para 1980 el 80.1% y el 82.2% del total de l�neas y de ingresos de operaci�n de los servicios locales, as� como el 90.2% de los ingresos por servicios de larga distancia (datos a partir de FCC, 1997).

El marco jur�dico vigente hasta esos a�os era el establecido por la Ley de Comunicaciones de 1934, siendo la Federal Communications Commission (FCC) la entidad reguladora del mercado de servicios de telecomunicaciones interestatal, en tanto que exist�an comisiones estatales que regulaban los intraestatales. Tal y como lo plantea Britt (1991: 32) ambas instancias controlaron la entrada a sus respectivos mercados, garantizando por la v�a de los hechos la existencia del monopolio a fin de asegurar las inversiones necesarias para lograr el servicio universal, con tarifas y ganancias “justas”. Sin embargo, una caracter�stica de la Ley es que dej� en manos de la FCC gran parte de los temas centrales de la regulaci�n, y que se definir�n a trav�s de sus diversas intervenciones y de la participaci�n del Departamento de Justicia y de los actores econ�micos directamente involucrados. Kelley (1982:12 ss) resume en cinco los aspectos regulatorios centrales derivados de la legislaci�n de 1934:

1) participaci�n jur�dica de los estados: que implic� una definici�n de pol�tica tarifaria, pues la necesidad de distinguir entre los servicios locales, intra e inter estatales, llev� a la delimitaci�n de sus costos y precios, cuesti�n que se efectuaba a trav�s del proceso denominado “separaci�n”, basado en los m�todos de liquidaci�n y distribuci�n de los ingresos; se trataba de un proceso de negociaci�n entre las entidades regulatorias estatales, federales y las empresas locales y la AT&T; como consecuencia, las tarifas eran el resultado negociado entre los objetivos pol�ticos y econ�micos de esos actores;

2) regulaci�n federal de la tasa de beneficio: la FCC durante cuarenta a�os regul� la ganancia de AT&T a trav�s de la denominada “continuing surveillance”, que implicaba el monitoreo de los ingresos y ser� hasta finales de la d�cada de los sesenta cuando se establecer� una tasa de ganancia m�xima;

3) pol�tica tarifaria: en virtud del punto anterior, la vigilancia sobre las tarifas de los servicios individuales solo fue establecida hasta finales de la d�cada de los cincuenta con la introducci�n de la competencia, de tal forma que previamente la AT&T era libre de establecer dichas tarifas, cuidando s�lo el aumento de sus ingresos;

4) restricciones a la entrada: como mencion�, basados en la concepci�n del monopolio natural –dadas las altas inversiones requeridas en capital fijo–, en los hechos las comisiones aseguraron el monopolio a trav�s de delimitar el acceso a los distintos mercados, lo cual fue cuestionado desde la misma d�cada de los treinta, sin embargo ser� el desarrollo tecnol�gico el que erosionar� las barreras impuestas;

5) este mismo cambio tecnol�gico cuestionar� las delimitaciones hechas en la Ley de 1934, pues se introducir�n nuevos segmentos de servicios.

En este marco regulatorio AT&T consolida su monopolio , aun cuando siempre estuvo presente la amenaza de la Ley Antimonopolio (Sherman); ser� precisamente el uso de esta Ley y el cambio tecnol�gico lo que ir�n limitando su poder hasta que, finalmente, ser� desmembrada. Entre los casos m�s importantes podemos citar:

i) en 1956, en un juicio contra pr�cticas monop�licas, se dictamin� que la AT&T quedaba limitada para la prestaci�n de servicios no regulados, en particular de la transmisi�n de datos y todo lo relativo a las computadoras (Iwens, 1985);

ii) en 1959 se libera parte de la red de microondas para que pueda ser utilizada por la competencia, a�n cuando la primera autorizaci�n para servicios de larga distancia especializados ser� hasta 1963 (Crandall, 1991: 19);

iii) en 1968 se toma la decisi�n denominada Carterfone, en la cual se autoriza la concurrencia en la venta de equipo terminal y la obligaci�n de la AT&T de conectarlos a su sistema;

iv) en 1972 la FCC decide abrir la entrada al segmento de las comunicaciones nacionales v�a sat�lite, deteniendo la intervenci�n de la AT&T durante tres a�os (Baughcum, 1990);

v) en 1980 la FCC decide no regular los nuevos servicios de telecomunicaciones, con lo cual la AT&T podr�a penetrar el mercado de la transmisi�n de datos que ten�a vetado (Iwens, 1985).

Ruptura del monopolio nacional y surgimiento de monopolios regionales

Es a finales de 1974 cuando se inicia el llamado "Modified Final Judgment" que durar� siete a�os y por el cual se inicia la estructuraci�n de la industria de telecomunicaciones actual. El Departamento de Justicia de EUA acusa a la AT&T de monopolizar el sector de telecomunicaciones y demanda la separaci�n de la Western Electric (filial de producci�n de equipo) y m�s tarde agregar� la exigencia de separaci�n de sus 23 filiales de servicios locales. El juicio gir� en torno de dos "abusos" de la AT&T: i) el hecho de que la AT&T compr� casi todo el equipo que necesitaba de su filial Western Electric, lo cual significaba el ejercicio de pr�cticas monop�licas y afectaba al conjunto de productores de equipo, ii) las firmas que deseaban generar servicios de larga distancia no obten�an las conexiones que requer�an o lo hac�an de manera lenta y costosa, coloc�ndolas en desventaja con los servicios de larga distancia que prestaba la AT&T (Economist, 1987).

El 7 de octubre de 1981 el Senado votaba la desregulaci�n de las telecomunicaciones en EUA y en enero del a�o siguiente se conclu�a un acuerdo entre la AT&T y el Departamento de Justicia: la AT&T se deshac�a de sus 22 sociedades de explotaci�n que se reagrupaban en siete compa��as regionales (llamadas Regional Bell Operating Companies RBOCs o "Baby Bell"): Ameritech, Bell Atlantic, Bell South, NYNEX, Pacific Telesis, Southwestern Bell y US West; qued�ndose s�lo con los Bell Laboratories, Western Electric y la explotaci�n del servicio de larga distancia. Esto representaba deshacerse de 2/3 de sus activos pero s�lo 1/3 de sus beneficios (Iwens, 1985). Las RBOCs fueron autorizadas para dar servicios locales e intrarregionales, y vetadas para prestar otros, tales como almacenamiento de voz y datos, procesamiento y recuperaci�n de datos, servicios de video-texto, correo electr�nico, y el de larga distancia (interregional) y la producci�n de equipo. Ratific�ndose que la AT&T podr�a entrar al mercado de la electr�nica y la computaci�n, pero limitando su participaci�n en la transmisi�n de informaci�n, pues no podr�a agregar ni generar informaci�n. Otro elemento importante del acuerdo es que AT&T reten�a las patentes de sus laboratorios, en las nuevas empresas se autorizaba el uso de ellas sin pago de licencia hasta por cinco a�os.

Para Crandall (1991) el final del monopolio de AT&T solo ven�a a ratificar la inexistencia de los elementos que le justificaban como un fen�meno natural, de tal forma que, argumenta, ya desde finales de los cincuenta el cambio t�cnico, las distorsiones regulatorias y la energ�a de los nuevos competidores crearon presiones para la apertura, por lo que la FCC fue perdiendo el control de la misma regulaci�n. Sin embargo, desde nuestro punto de vista, las condiciones para que se rompa el monopolio solo se dan a partir de la existencia de las nuevas tecnolog�as y la demanda creciente por parte de las grandes multinacionales que presionaron fuertemente para su transformaci�n; en este sentido Ana Luz Ruelas (1996: 160 ss) demuestra que se trata de un fin pol�tico, de un conflicto de intereses.

La ruptura de la AT&T implica la constituci�n de mercados regionales regulados, con un dominio monop�lico de las nuevas empresas denominadas RBOCs. Es pertinente subrayar los elementos bajo los cuales se llega a este acuerdo y que son fundamentales para el surgimiento de empresas fuertes y competitivas, lo que m�s adelante les permitir� su internacionalizaci�n, esos elementos son:

1) tama�o de mercado: el acuerdo garantiza que no se fragmente el mercado en peque�as empresas, sino que se constituye un tama�o que permite la consolidaci�n de empresas que puedan aprovechar econom�as de escala;

2) modernizaci�n e innovaci�n: uno de los elementos que permite el acuerdo es el que las empresas disfruten de las innovaciones logradas por AT&T (licenciamientos sin costo) y les garantiza la continuidad mediante la conformaci�n de nuevos laboratorios, ahora compartidos entre las nuevas operadoras. Esto es fundamental en la medida que existe una continuidad en los procesos de digitalizaci�n y generaci�n de nuevos servicios, con esto se permite que las nuevas empresas aprovechen tambi�n las econom�as de alcance;

3) limitaciones: un elemento que va a jugar en favor de la internacionalizaci�n, es que las restricciones que se les imponen a las RBOCs es que no pueden acceder a los nuevos servicios de valor agregado, lo cual las forzar� a invertir en otras regiones o pa�ses.

Por otro lado, cabe destacar que hasta antes de la ruptura se habla de un monopolio que adem�s est� integrado verticalmente, de tal forma que AT&T inclu�a la producci�n de equipo a trav�s de su filial Western Electric, esta integraci�n es fundamental pues fue parte de la ventaja que tuvo AT&T a lo largo de m�s de cincuenta a�os.

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