LA RECONSTITUCIÓN DEL MERCADO NORTEAMERICANO DE TELECOMUNICACIONES ANTE LA GLOBALIZACIÓN, EL CAMBIO TECNOLÓGICO Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS: DIFERENCIAS INSTITUCIONALES, CAPACIDADES DE INNOVACIÓN Y DINÁMICAS DE MERCADO ENTRE CANADÁ, ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA Y MÉXICO

Germán Sánchez Daza

4. Políticas públicas, tecnología e innovación en México

Las políticas públicas dominantes en telecomunicaciones se instrumentan en México a partir de 1990, con la privatización del monopolio Tel Mex y la emisión del Reglamento de Telecomunicaciones, desplegándose después la Ley de Telecomunicaciones en 1995 y varias reglamentaciones relativas a los distintos segmentos del mercado. En este sentido, se pueden identificar tres grandes periodos en la regulación de las telecomunicaciones:

* 1878-1939: surgimiento de la regulación, desarrollo de las telecomunicaciones y consolidación de una estructura duopólica,

* 1940-1990: consolidación de la regulación institucional y predominio de la participación estatal, desarrollo del monopolio estatal,

* 1990-2005: privatización y desarrollo de estructuras oligopólicas competitivas.

La regulación durante los dos primeros periodos está basada en la participación directa del Ejecutivo, aun cuando en el segundo se puede identificar una mayor institucionalización; para efectos del presente estudio se abordarán conjuntamente y después se concentrará en el tercer periodo, en el cual se adoptan las políticas dominantes en el sector mismas que tendrán serías consecuencias sobre las capacidades tecnológicas en el país.

4.1. Las telecomunicaciones y políticas públicas antes de 1990

4.1.1. Surgimiento e institucionalización de las políticas públicas en telecomunicaciones, del duopolio privado hasta el monopolio estatal

La telefonía en México surge en 1878, desarrollándose al amparo de las conce-siones otorgadas por el ejecutivo, después de varias iniciativas que implicaron conflic-tos entre inversionistas extranjeros, hacia 1906 ya estaban instaladas las dos empresas que desarrollarán la telefonía en el país, la Compañía Telefónica y Telegráfica Mexica-na, S.A. y la L. M. Ericsson, la primera inicialmente vinculada con la compañía Bell de EUA y adquirida por la ITT en 1925, en tanto que la segunda fue desde su inicio filial de la empresa sueca del mismo nombre. Durante toda esta época el ejecutivo efectúa la regulación a través de la secretaría encargada de las comunicaciones y la obra pública.

En 1940, bajo el régimen de L. Cárdenas se emite la Ley de Vías Generales de Comunicación, que reformó a la emitida en 1932, en ella se establece la regulación del estado en términos de concesión, supervisión y autorización de tarifas de las comunicaciones, en nuestro caso de las radioeléctricas; la encargada directa será la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT). Esta Ley regirá las telecomunicaciones hasta 1990 .

En 1948, al amparo del proceso de sustitución de importaciones y del fortalecimiento de capitalistas nacionales, surge Teléfonos de México (Tel Mex), mediante la conversión de la compañía Ericsson y la adquisición, dos años después, de la Compañía Mexicana, constituyéndose así el monopolio de las telecomunicaciones ; Tel Mex atravesará por diversas fases de propiedad, en 1958 es absorbida por capital mexicano, cuatro años después inicia una participación estatal minoritaria que se convierte en mayoritaria en 1972, que perdurará hasta su privatización en 1990. Durante todo este proceso, la SCT fue la reguladora de los permisos y concesiones a Tel Mex, así como de la política tarifaria –que estaba cimentada en el logro del servicio universal y los subsidios cruzados–, en esta lógica una de las medidas que toma es la instauración del impuesto al servicio telefónico, en 1952, que será fundamental para el desarrollo de las telecomunicaciones y, al mismo tiempo, una transferencia de recursos públicos hacia la empresa. Este impuesto durante las década de los setenta y ochenta fue del 64% sobre los servicios locales y el 39% sobre las conferencias de larga distancia, el monto era invertido en la infraestructura de telecomunicaciones, subvencionando así al monopolio Tel Mex.

El papel del estado en las telecomunicaciones no se detuvo en la regulación sino que también participó activamente en su difusión, destacando su intervención en la ampliación del servicio hacia las zonas rurales –a través de la Comisión de Telecomunicaciones Rurales creada en 1957– y a través de la SCT y de su Dirección General de Telecomunicaciones (DGT), que fue pilar fundamental en la red federal de microondas y en las comunicaciones satelitales; hacia principios de la década de los setenta, además de ser la encargada de ejercer de manera directa la regulación, prestaba un conjunto de servicios especializados y poco rentables, entre los cuales se pueden mencionar la conducción de señales de televisión, teleaudición, datos y telegráficas, servicio telegráfico internacional, télex, videotel, voz, teleinformática, facsímil y telefotografía, radiomarítimos y telerreservaciones. Además administraba las redes federal de microondas, la nacional de estaciones terrenas, telegráfica, télex, servicios móviles, segmento terrestre de satélites y rural. Asimismo, había establecido una escuela de formación técnica especializada.

Así, para 1972 y hasta 1989, el Estado tiene en sus manos prácticamente la totalidad de la prestación de los servicios de telecomunicaciones, pero además a través de sus demandas de insumos y dados sus lineamientos de política industrial, se pretende impulsar la rama productora de equipo, de tal forma que en 1974 el Estado se convierte también en socio mayoritario de Indetel, que era filial de ITT y una de las dos grandes empresas productoras de equipo. El objetivo era impulsar esa rama a fin de aumentar el grado de integración nacional de sus productos y lograr en el largo plazo la anulación de importación de equipo y fomentar la exportación. Hacia mediados de los setenta el estado tenía una amplia capacidad para orientar el desarrollo del sector telecomunicaciones, sin embargo, será precisamente la ruptura ocasionada por la innovación tecnológica, el agotamiento de las formas de reproducción del sector y las presiones de la demanda lo que obliga a un cambio radical al esquema generado hasta entonces y dará origen al proceso de reestructuración en las telecomunicaciones en México, todo esto en el marco de la crisis que impulsará el despliegue del patrón de reproducción neoliberal a nivel mundial.

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