2- El principio de Legalidad

Este principio ha sido objeto de tanta Doctrina y Jurisprudencia en materia represiva, que la ampliación de su contenido puede identificarse en tres etapas: La primera, en la cual lo que constituye una conducta desvalorada pasó de la costumbre a la escritura (Lex scripta) y debió considerarse como tal antes del hecho (Lex praevia) La segunda que requería además su tipificación sin dejar margen a errores, analogías, excesos en la interpretación o en la punición (Lex certa) Y la tercera referida a la necesidad de que esa norma [precepto y sanción] tengan rango de Ley (Reserva legal)

Es evidente que mientras que el Juez debe recibir la Ley previa, cierta y escrita para su aplicación; la Administración sin embargo elabora las normas que contienen ilícitos administrativos sobre la base de los requerimientos de la gestión que continuamente desarrolla, por lo que no cabe dudas que este principio ha de ser matizado para regir en materia de Derecho Administrativo Sancionador.

Como trabajamos con dos grupos de normas sujetas a procesos de elaboración normativa diferentes, haremos la valoración de forma independiente.

2.1. Las contravenciones y el principio de Legalidad

Existen diferentes técnicas legislativas para la determinación de los ilícitos contravencionales en la Legislación comparada, pero la más usual y la que más se acerca a la experiencia de Cuba es la que recoge en el Reglamento tantos tipos de cada obligación prevista en la Ley como sea posible establecer, con lo que se sancionaría la infracción de la obligación material mediante la tipificación requerida, “Doctrina del complemento necesario.” Este proceso desemboca en una institución que ha dado mucho que hacer a la Doctrina: Las normas en blanco.

2.1.1. El problema de las normas administrativas en blanco. Relación entre los principios de Legalidad y Tipicidad

Bajo la definición de normas en blanco se identifican aquellos preceptos “que no describen por sí mismos la conducta prohibida, remitiéndose para ello a otras normas, cuya conculcación se asume como elemento definidor de la infracción”

Son varios los problemas que se señalan al analizar esta institución tan cuestionada en materia de Derecho Penal y por antonomasia tratada con mayores inconvenientes en el campo del Derecho Administrativo Sancionador.

Centralizaremos nuestro análisis en la regencia del principio de Legalidad desde su doble vertiente (formal y material) para constatar a partir de cual se desencadenan las mayores inconsecuencias.

Desde la vertiente formal, será necesario que la reserva de Ley esté pre-establecida, es decir, en materia de Derecho Administrativo Sancionador supondría el reconocimiento a la colaboración de los Reglamentos o disposiciones especiales previamente por la Ley marco..

Desde su vertiente material supondría la predeterminación normativa de tipos claros y comprensibles con sanciones lo suficientemente precisas, que se conocerían a priori dada su pre-existencia y asunción legal desde la norma de remisión.

Las dificultades se generan porque normalmente las disposiciones a las que se remite la norma tipificadora en blanco no son pre-existentes, sino futuras, en cuyo caso el juicio de acomodamiento a las normas en blanco ha de realizarse desde las dos vertientes, prestando especial atención a la necesaria correspondencia que ha de producirse entre la norma remitente y la norma remitida. Para lograr este propósito la norma de remisión deberá contener parámetros ciertos y precisos, de modo que no dejen margen a una exagerada discrecionalidad, especialmente en materia de sanciones.

Sobre el tema consultamos Jurisprudencia española, donde se da un manejo al asunto interesante, tratando de hacer una distinción entre el rigor con que deben aplicarse los principios antes mencionados en materia Penal y la necesaria flexibilidad que supone su aplicación en el Derecho Administrativo Sancionador.

Los magistrados del Tribunal Constitucional español valoran que el grado de certeza que el principio de tipicidad exige para el ilícito penal no puede ser igual respecto del ilícito administrativo, toda vez que la reprochabilidad social en este último, así como la menor restricción de los derechos y libertades individuales que representa la sanción a imponer, ante la multitud de infracciones sectoriales administrativas que muestran una tendencia cada vez más extensa dentro de los Ordenamientos Jurídicos, requieren de un esfuerzo de sistematización considerable por parte de las Administraciones que conducen a plantear la necesidad de fórmulas más flexibles. Claro, que esta flexibilidad debe estar sujeta a determinadas reglas lógicas que no signifiquen un abuso arbitrario de este criterio, buscando un punto de equilibrio entre la eficacia de la norma administrativa y el respeto a los derechos ciudadanos.

En virtud del presupuesto de Lex certa, que forma parte del principio de legalidad, la Jurisprudencia y la Doctrina extendieron los cuestionamientos dogmáticos a la norma material, lo que implica hacer referencia al principio de tipicidad, respecto del cual existen posiciones contradictorias, ya que se ha desarrollado una tendencia que lo considera como parte del núcleo duro del contenido del principio de legalidad, mientras que otros plantean que el presupuesto de Lex certa sería un mandato que se hace efectivo a partir del supuesto que constituye el contenido del principio de tipicidad.

La primera tendencia es la más reciente, considera el mandato del principio de legalidad como un principio normativo que abarca también el contenido del de tipicidad, lo que en nuestra materia constituye hoy el aspecto más polémico, ya que ni la Constitución cubana, ni el Decreto Ley 99-87 contienen entre sus preceptos este mandato en materia de Derecho Administrativo Sancionador, por lo que tales exigencias no entrañan violaciones de derechos fundamentales como ocurre en otros países, (y en nuestro caso con el Derecho Penal); en este sentido, nuestra reflexión se orienta a partir de la Jurisprudencia y el Derecho comparado español, que además de su influencia originaria en nuestras instituciones, “salvando las distancias” presenta un desarrollo de la Potestad Sancionadora de la Administración tan prominente que el Legislador se vio obligado a reconocerla y regularla, lo que le ha valido para que esta parte del Derecho alcance un considerable desarrollo dogmático.

Una vez promulgada la Constitución española de 1978 que en su artículo 25 contiene el mandato legal de tipicidad tanto para los delitos como para las faltas e infracciones administrativas, el Consejo de Estado de España emitió su dictamen de 1 de julio de 1982 que expresa: «Después de entrar en vigor la Constitución, no es posible crear ex novo mediante Reglamento infracciones administrativas, sanciones de tal naturaleza, o ambas cosas al mismo tiempo, al contrario, debe ser una Ley la que introduzca los elementos básicos y definitorios de una y otras, ya que aquí opera el principio de Legalidad en su superior nivel» Se refiere a su vertiente formal.

Por su parte la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común de 21 de febrero de 1992 establece en su artículo 129.3 «Las disposiciones Reglamentarias de desarrollo podrán introducir especificaciones o graduaciones al cuadro de infracciones o sanciones, sin constituir nuevas infracciones o sanciones, ni alterar la naturaleza o límites de las que la Ley contempla, y siempre que contribuyan a la más correcta identificación de las conductas o a la más precisa determinación de las sanciones correspondientes»

Pero para que la tipificación sea correcta, la Ley debe especificar como antes indicamos la descripción de los elementos esenciales de la obligación “Doctrina de la descripción suficiente”, lo cual a juicio del Tribunal Constitucional español «Permite predecir con suficiente grado de certeza las conductas infractoras y se sepa a que atenerse en cuanto a la aneja responsabilidad y a la eventual sanción» en cuyo caso el referido órgano decidió declarar la nulidad de una norma que «No permite predecir con suficiente grado de certeza el tipo y grado de sanción susceptible de ser impuesta» porque «Cuando no cumple con la exigencia de una verdadera predeterminación de comportamientos, ni que se realice una conexión entre éstos y las sanciones que se enumeran... de hecho se permitiría al órgano sancionador, actuar con un excesivo arbitrio» Se hace referencia así a la vertiente material del principio de Legalidad que se efectiviza a través de la norma típica y cierta, de ahí su conexión con el principio de tipicidad, razón por la cual se incorpora por la moderna doctrina al contenido del mismo.

Por otra parte, el hecho de que muchas de las disposiciones contravencionales no van dirigidas hacia la totalidad de la población (sino a determinados sectores) propicia una divulgación parcializada de las mismas, que no siempre cubre la totalidad de los grupos de riesgo, quedando espacios en los que el desconocimiento de estas normas puede provocar no sólo su infracción, sino también la indefensión de los ciudadanos ante la reacción de la Administración y por tanto, la violación del principio de Legalidad por falta de certeza, máxime en nuestra Legislación contravencional en la que el desconocimiento de la norma no exime de su cumplimiento.

Todo lo expuesto redunda en un precedente esencial para que el principio cubra la materia y es que a simple vista, debe conocer el administrado respecto del cual se regula la conducta, cual sería la posible infracción y la reacción que ha de esperar de la Administración por ella, pero a su vez esta infracción deberá responder a una reserva legal sobre el objeto de regulación, para que sea legítima la exigencia de responsabilidad.