2.1.2. Constatación de una práctica legislativa heterogénea en materia de Contravenciones en Cuba

Aunque comentamos antes que el modelo que más se acercaba al utilizado en Cuba en materia de elaboración de las disposiciones normativas que regulan contravenciones era el del “Reglamento como complemento necesario”, esto no quiere decir que esta Doctrina sea la que prevalezca, ni que todas estas normas tengan realmente una reserva legal.

Para constatar si el Legislador ha sido riguroso en esta práctica, basta comprobar el origen de las mismas, de acuerdo con el Código de motivos que en cada una de ellas se plasma. Del análisis realizado con un grupo de normas, es evidente que muchas de estas regulaciones son el fruto de una necesidad práctica nacida del quehacer administrativo en determinadas instancias, las cuales se canalizan a través del Comité Ejecutivo del Consejo de Ministros o del Consejo de Estado, que son los órganos habilitados para dictar estas disposiciones, lo que equivale a asegurar que no todas tienen una Ley marco y que las que se aluden en muchos casos como puntos de partida, son improcedentes a la luz del contenido del principio de Legalidad antes expuesto. (Véase Apéndice No. 5) Las razones antes apuntadas impiden un análisis pormenorizado del mandato legal de la Ley marco y la disposición normativa contravencional específica en cada caso.

La situación antes apuntada ha traído consigo una serie de irregularidades en materia de Legislación contravencional que repercuten en otros principios que igualmente están conectados al principio de Legalidad, me refiero a los principios de Analogía in peius y proporcionalidad.

La interpretación analógica en perjuicio del infractor ataca el presupuesto de ley cierta, cuando los tipos contravencionales no están definidos adecuadamente, por su ambigüedad o redacción genérica y se facilita al operador del sistema ampliar la interpretación del precepto y adecuar el mismo supuesto para calificar diferentes conductas, pero también se registra cuando la Administración extrapola el ámbito de las obligaciones que ha de regular de forma coercitiva y esto último es muy común cuando no existe una Ley previa que las especifique como antes apuntamos.

Por otra parte, la ausencia de una Ley marco para las sanciones es una cuestión sumamente riesgosa en materia de seguridad jurídica que viola de plano el principio de Legalidad. El estudio realizado con la Legislación contravencional cubana vigente, nos da la medida de cuan arbitrario se puede volver el ejercicio de la Potestad Sancionadora de la Administración, cuando no tiene límites que encausen su poder discrecional, pues la posibilidad de convertirse en órgano legisferante de la norma que luego aplica puede conducir a excesos que se alejan del marco garantista que debe informar esta parte del Derecho. En las normas analizadas (Véase Apéndice No. 6) las sanciones a personas naturales marcadas con asteriscos rebasan los límites de lo que debe constituir una política represiva en el campo contravencional, toda vez que la cuantía de las multas a imponer rebasan los salarios promedios de cualquier trabajador cubano; pero también sobrepasan el monto de las multas penales previstas para muchos tipos delictivos en el Código Penal, todo lo cual se traduce en una política irracional, que no se corresponde con la relevancia del bien jurídico protegido, por lo que se quebranta el principio de proporcionalidad al mismo tiempo.

¿Dónde está la razón de tanta incongruencia? –Simple, no existe Ley marco que establezca las obligaciones con las correspondientes especificaciones para su posterior reglamentación y al propio tiempo, con un sistema de sanciones que recoja sus límites en la materia objeto de regulación.

La relación entre principio de Legalidad y la discrecionalidad administrativa ha sido expuesta por Igartua Salaverría en una cita que transcribimos: “Como se sabe el principio de Legalidad entronizó a la Ley como acto normativo supremo e irresistible al que, en principio no es oponible ningún otro derecho, cualquiera que sea su forma y fundamento. El radio de acción de este principio cubre, por tanto, espacios más amplios que el meramente administrativo... Tan es así, que la misma alusión discrecionalidad sólo es concebible en el marco de este principio. Es decir, la discrecionalidad está –conceptual y lógicamente- conectada con la Legalidad. En efecto, la actividad discrecional se define como tal porque encuentra en la Ley un límite (relativo al fin, a la competencia, al procedimiento...) de lo contrario se llamaría libre.”