CAPITULO II. LAS CONTRAVENCIONES Y LOS DELITOS PARALELOS

En este capítulo nos referiremos a la evolución de las normas que integran el Derecho Administrativo Sancionador en Cuba siguiendo una secuencia en la que indistintamente se entrecruzan denominaciones e instituciones. A partir de ello, hacemos una construcción lógica y objetiva de las normas que en nuestra consideración forman la estructura de esta materia, en la que se insertan las instituciones objeto de nuestro estudio, es decir: Las contravenciones y los delitos paralelos; asimismo intentamos hacer un análisis doctrinal y desde el Derecho comparado de las mismas.

Nos parece obligado dejar sentado que por ser ésta una materia de reciente reconocimiento dogmático, su tratamiento doctrinal presenta múltiples indefiniciones e imprecisiones conceptuales (incluso contradictorias) lo que resulta fácilmente comprensible a partir de su disímil tratamiento jurídico contextual.

1- La Potestad Sancionadora de la Administración y el Derecho Administrativo Sancionador en Cuba

En Cuba, igual que en el viejo mundo, no puede hablarse del ejercicio de la Potestad Sancionadora de la Administración hasta que no se desarrolla el Derecho Administrativo, la Administración Pública y por tanto las normas que tipificaban ilícitos administrativos, sin embargo, eso no quiere decir que no existieran órganos administrativos, ni intereses que proteger en este orden antes del siglo XX.

Para hacer este análisis no podemos remitirnos al Ordenamiento Jurídico de la metrópoli, ni a sus instituciones peninsulares, porque en los territorios de ultramar otra era la realidad socio-económica y política. Un régimen esclavista de facto con estructuras económicas de corte feudal y un poder político dirigido desde un país europeo donde se gestaba el sistema capitalista; ésta constituía la compleja situación política de nuestra isla durante el período colonial (siglos XV-XIX)

El gobierno colonial de los primeros siglos estuvo regido por El Real y Supremo Consejo de Indias y la Casa de Contratación, que tenían amplios poderes políticos, administrativos y económicos en nuestros territorios. En la isla el poder principal radicaba en el Capitán General o Gobernador, luego por orden jerárquico estaban los alcaldes, los corregidores y los cabildos municipales, a quienes correspondía aplicar la Legislación de Indias, según su competencia.

Ya desde la época colonial, “La Legislación de Indias reprimía como faltas: el juego de azar, el vagabundeo y a los gitanos. Se imponían penas como los azotes, el trabajo obligatorio, llegando hasta el destierro. La falta era una trasgresión a las normas del buen gobierno y de un procedimiento abreviado respecto del delito. Se llegaba a prescindir de la defensa y el término de prescripción era menor que el del delito”

Las Partidas de Alfonso X reprimían como delitos, aunque leves la mayor parte de las conductas que el Derecho romano denominó cuasidelitos.

“La Nueva Recopilación reprimió como faltas igualmente: el juego, la adivinación y la vagancia, dando intervención en estos asuntos a la Iglesia”

Del mismo modo que el antiguo Derecho de Policía fue el antecedente más directo del Derecho Administrativo Sancionador, un poco más cercano en el tiempo, en nuestro país también lo fue.

La implementación política de la metrópoli para el logro de sus propósitos se hace bajo el emblema de la cruz y la espada, sobre el tema traemos a colación una cita de Riera: “Desde la época colonial se ha venido insistiendo en la función social y educativa que la policía cumple. De ahí que se lea en los textos de los conquistadores, misioneros, adelantados y encomenderos, su preocupación por reducir los indios a la policía con el fin de ser útiles para la vida civilizada. En realidad lo que buscaban estos señores (segundones, hijosdalgos o caballeros) era consolidar unas condiciones socioeconómicas que permitieran suavizar el largo proceso de colonización y proclamar –rotundamente- el éxito de la misión civilizadora en América Latina. Tanto las Leyes de India como las capitulaciones otorgadas por los Reyes a favor de los conquistadores aconsejaban que estos organizaran las tierras recién descubiertas, de acuerdo a sus experiencias en la Península, es decir, siguiendo los cánones o moldes feudales...”

La Hacienda se convierte en el principal engranaje de la actividad económica del sistema de producción colonial, donde se conforma como una unidad de poder similar a la del señor feudal “Cuenta con sus propios capellanes, sus propias cárceles, sus propios cepos y látigos para los renuentes a su control, su propia fuerza de policía”

Los monarcas que reinaron durante el siglo XVI mostraron ciertos escrúpulos para aceptar la esclavitud en la primera etapa de colonización, lo que se plasmó en algunos preceptos legales abolicionistas y una minuciosa reglamentación (desde la corte española) de lo que supuestamente debía ser la vida en las colonias; sin embargo, las propias exigencias de la metrópoli unidas a la distante realidad del nuevo mundo se encargaron de facilitar soluciones a los representantes de la corona en las colonias para adaptar las regulaciones recibidas, así nos dice Ots Capdequi: “Con frecuencia apelaron las autoridades coloniales, frente a Cédulas Reales de cumplimiento difícil, o en su concepto peligroso a la socorrida formula de declarar que se acata pero no se cumple” Esta fue una de las coberturas que sirvió de justificación para la flexibilización de las Leyes en el nuevo mundo y por tanto la mar de arbitrariedades en materia de Derecho de Policía.

El control social de la época asumiría pues diversas modalidades, en dependencia del orden que imperara en cada etapa y lugar; fue tan disímil que no pudiera uniformarse su valoración sino mediante la fórmula de la conquista y la civilización de los nativos, la sumisión de los negros africanos y luego la redención de los criollos rebeldes, para el saqueo de nuestras riquezas y el dominio sobre nuestras tierras.

El proceso de transformación política que se observa en Europa con el surgimiento de los modernos Estados liberales durante los siglos XVIII y XIX repercutió también en la actitud de la metrópoli hacia sus colonias, pues ya las guerras independentistas eran un signo de incapacidad del gobierno para mantener sometidas las nuevas naciones emergidas del coloniaje en nuestros territorios, por lo que se intenta un poder centralizado por los propios monarcas Felipe V y Carlos III a partir de reformas políticas y administrativas que se hacen efectivas mediante las intendencias (1787) El viejo sistema político colonial se vio afectado, desde los gobernadores hasta los cabildos municipales, los cuales vieron disminuida su autonomía. Los criollos fueron desplazados de sus puestos y en su lugar se ubicaron a los peninsulares y personas de confianza de la corona, los cuales arreciaron el control de policía.

Ya en el siglo XIX, en España se entroniza el principio de la división de poderes que deja su huella en la legislación de la época, pues La Administración Pública había alcanzado un poder inusitado en cuanto al ejercicio de la Potestad Sancionadora, cuestión que trata de minimizarse por el Legislador durante los procesos de codificación penal realizados a partir de 1848, en los que se incorpora el tratamiento a los cuasidelitos del Derecho romano, recogidos en Las Partidas como delitos leves, pero denominándosele faltas, las que de esta forma quedan judicializadas. El código penal de 1870, considerado por los gobernantes de la época como “Un monumento a la sabiduría para una población homogénea”, fue vetado durante varios años para regir en las colonias donde la heterogeneidad étnica y social de sus habitantes no se ajustaba al sistema de sanciones que la metrópoli tenía previsto para determinadas personas (azotes para la raza de color y trabajos forzados en fincas y campos para los esclavos y colonos chinos)

Una de las características del Libro tercero, en el cual se incorpora el tratamiento a las faltas, es que la mayoría de sus normas constituyen preceptos en blanco que remiten a regulaciones administrativas, precisamente por su propósito de unificar bajo la égida del Derecho Penal las infracciones que se resolvían en un marco meramente administrativo hasta esos momentos.

Tras largos debates y presiones realizadas por autoridades y representantes del gobierno de la isla ante la corona real, por fin se logró la aceptación por parte de ésta para que el Código Penal de 1870 se hiciera extensivo a Cuba mediante Real Decreto de 23 de mayo de 1879.

La Ley Provisional de Enjuiciamiento Criminal para la aplicación del Código español en Cuba, también entró en vigor mediante el referido Real Decreto de 23 de mayo de 1879, pero contenía disposiciones tan elementales para el procedimiento, que omitió cuestiones tan importantes como los problemas de jurisdicción y competencia.

La forma prevista para resolver estas posibles discrepancias aparece luego regulada en la Ley de Enjuiciamiento Criminal española de 1882, (que se extendió a Cuba por Real Decreto de 19 de octubre de 1888 y comenzó a regir el 1ro. de enero de 1889), fecha en que comenzaron a funcionar también las Audiencias de lo Criminal, que marcaron un hito importante en la institucionalización de la Justicia cubana; En su artículo 51 esta ley establece: «Respecto de las competencias que la Administración suscite contra los Jueces o Tribunales de la Jurisdicción Ordinaria, y de los recursos de queja que éstos puedan promover contra las Autoridades Administrativas, se estará a lo que dispone la sección cuarta, del Titulo Segundo, Libro primero de la Ley de Enjuiciamiento Civil»

La Ley de Enjuiciamiento Criminal de 1888 resistió la prueba del tiempo y de la evolución social e institucional del país hasta 1973, (aunque cargada de modificaciones introducidas en su texto por el gobierno español, por el gobierno creado durante la intervención norte-americana, por la Legislatura de la República mediatizada hasta 1959 y por el gobierno revolucionario) no obstante, puede decirse que los aspectos que más incidieron en sus modificaciones estuvieron relacionados con las variaciones introducidas en la organización del poder judicial y la competencia durante los diversos períodos constitucionales, sin que el tratamiento a las faltas o contravenciones se alterara en su esencia durante su regencia.

También el código penal español rigió con sus modificaciones durante más de medio siglo, ambas Leyes contribuyeron al desarrollo institucional y doctrinal de nuestro Derecho.

Según Gómez Treto, en Cuba hubo un concepto de infracción administrativa que venía del Derecho anterior, de origen colonial, que se extendió al siglo XX y que “... reducía el instituto a aquellas violaciones culpables de las normas que regían la actividad interna de la llamada Administración... La sanción de estas violaciones la aplicaba directamente la autoridad administrativa estatal como facultad privilegiada para restaurar el orden disciplinario interno del ámbito administrativo... En el fondo, se aceptaba como un rezago necesario del antiguo poder absolutista de los monarcas, pero que no podían desbordar el marco de lo administrativo. Para las violaciones extra-administrativas (cometidas fuera del ámbito de la Administración Pública regía el régimen penal de las faltas..., que eran juzgadas por los órganos de base del Sistema Judicial”

Así, quedó marcada la práctica jurídica posterior durante la etapa de República mediatizada, no obstante, el desarrollo social, económico y urbanístico generó nuevos subsistemas de normas en materia de Derecho de Policía, como por ejemplo las regulaciones del tránsito y la vialidad.

El 4 de abril de 1936 se promulga la Ley No. 802 “Código de Defensa Social” (de influencia positivista desde su denominación hasta el contenido de su normativa) el cual regulaba en el libro tercero los tipos contravencionales en sustitución del término de faltas usado por el que le precedió, a decir de Raggi: “evitando mostrar inclinación hacia una orientación doctrinal exclusiva, hemos adoptado un sistema ecléptico al relacionar las infracciones que consideramos de carácter contravencional, excluyendo aquellas faltas que presentan rasgos de verdadera malicia o las características más o menos acentuadas de una infracción de carácter delictivo, atendiendo principalmente a su mayor o menor gravedad, así han pasado al libro segundo casi todas las faltas contra las personas y la propiedad para convertirse en delitos leves con sanciones apropiadas a su entidad respectiva.”

En las contravenciones se hace uso de la misma técnica que comentamos al analizar el Código Penal español, ya que la mayoría de los artículos constituyen normas penales en blanco que remiten a reglamentaciones administrativas que igualmente se judicializan en cuanto a su tratamiento para exigir responsabilidad.

La transformación que se opera en nuestra sociedad con el triunfo revolucionario, tomando como punto de partida el proceso de nacionalización de la economía, basada en la propiedad social y su administración por parte de los órganos de gobierno y del pueblo, tiene su repercusión en el régimen jurídico de todos los sectores de la vida nacional, lo que precisó un replanteo del ámbito de aplicación del Derecho Administrativo y sus relaciones con otras ramas del Derecho Público.

Como señala Gómez Treto: “...durante el período de provisionalidad, todo el poder constituyente, [legislativo y administrativo] del pueblo fue ejercido por el Gobierno Revolucionario –integrado por el consejo de Ministros-... por lo que en la práctica, toda la función estatal aparecía como administrativa...”

El Código de Defensa Social perdió su coherencia y sistematicidad producto de las múltiples modificaciones introducidas en su parte especial, muy en particular durante el período de gobierno revolucionario, por lo que bajo la influencia del Derecho de los países del campo socialista, en el que se apreciaba una tendencia a la despenalización por esta época, (por ejemplo ya en la URSS se trabajaba en el proyecto de Ley Fundamental de Infracciones administrativas, la que fue aprobada el 23 de octubre de 1980, que trasladaba el conocimiento de las conductas que violaban levemente la Legalidad al ámbito administrativo) y como parte del proceso de Institucionalización del Estado Socialista que se registra en la década de los años 70, se promulga un nuevo Código Penal mediante la ley 21 de 15 de febrero de 1979 del cual se elimina el libro tercero, extrayéndose las contravenciones del sistema judicial que pasan a la exclusiva competencia administrativa mediante el Decreto Ley No. 27 de 27 de octubre de 1979.

La Institucionalización de nuestro Estado a finales de la década del setenta creó el marco propicio para reacomodar determinados sectores normativos dentro de nuestro Ordenamiento Jurídico; así vemos como el Derecho Laboral sale del campo del Derecho Administrativo para ocupar su lugar en el orden jurisdiccional; el Derecho económico encuentra su cause a partir de los órganos de arbitraje hasta su posterior jurisdiccionalización y en el Derecho Penal se desjudicializan las contravenciones y se incorporan al campo del Derecho Administrativo como infracciones administrativas.

Por su parte, el Decreto Ley No. 27 de 1979 antes citado establece un procedimiento no muy viable, pues en la práctica la imposición de una sanción administrativa al amparo de estas regulaciones resultaba muy engorrosa y dilatada, ya que la infracción se notificaba al autor por la autoridad facultada (policía o inspector), pero sólo podía imponerse la medida correspondiente mediante resolución del director administrativo del gobierno local dictada días después. (Art. 10)

La única sanción principal imponible era la de multa, cuya cuantía era resbalante, pero no podía rebasar los cincuenta pesos (Arts. 7, 18, 19, 20, 21, 22, 23) Accesoriamente podía imponerse al infractor alguna obligación de hacer algo (Art. 11) Las multas debían pagarse dentro de los 15 días, pero el sancionado tenía el derecho de recurrir ante el órgano que dictó la resolución y este tramite producía efectos suspensivos respecto de la sanción. Una vez ejecutable la sanción, de no pagarse en el término correspondiente, se duplicaba o triplicaba su monto y si no se hacía efectiva, se debía aplicar la vía de apremio administrativo sobre los ingresos del sancionado.(Art. 12)

Los tipos de infracciones contenidas en este Decreto Ley, coincidían en su mayoría con las figuras que se consideraban contravenciones en el Código de Defensa Social, de éstas se excluían expresamente las que se producían por razón del Tránsito en la vía Pública y Las de Migración y Extranjería, que se regulaban por Legislaciones especiales.

Las imperfecciones del Decreto Ley 27/79 hicieron necesarias nuevas regulaciones, por lo que en 1984 se promulga el Decreto Ley No. 80 que recoge un subsistema más adecuado de las infracciones administrativas y simplifica el procedimiento para su aplicación.

Esta nueva Ley se erige en Ley básica para el tratamiento a las contravenciones. La primera parte contiene los presupuestos sustantivos genéricos de la infracción administrativa y de su sanción, así como las autoridades facultadas para su aplicación. En la segunda parte se recogen las regulaciones adjetivas para proceder en estos casos de manera uniforme. Los supuestos típicos con sus penas concretas, aparecen recogidos en los correspondientes Decretos dictados por el Consejo de Ministros, los cuales se dibujan en dependencia de los intereses del área a la que pertenecen los bienes jurídicos protegidos.

Una de las cuestiones interesantes del Decreto Ley 80-84 es que considera responsables también a la persona institucional, es decir, a la persona jurídica, y como aclara Gómez Treto “En todo caso hay que dejar sentado, que infracciones sólo son imputables a las personas jurídicas, es decir, a aquellas unidades o entidades estatales o no, pero que estén investidas de personalidad y nunca a las dependencias estatales –tales como órganos u organismos- carentes de personalidad propia y que participan en la gestión y la personalidad del Estado.” Es bueno señalar que en el caso de las personas institucionales este Decreto Ley reserva al Consejo de Estado la facultad de decidir el monto de las sanciones.

En la década de los años ochenta, los efectos de la corriente minimalista del Derecho Penal, se hicieron sentir con fuerza en el sector jurídico nuestro a través de los congresos internacionales convocados por la ONU sobre Prevención del Delito y Tratamiento al Delincuente y de otros Cónclaves igualmente trascendentes, por lo que comienza a aplicarse una política de despenalización, que tiene su colofón en la promulgación de la Ley No. 62 de 30 de abril de 1987, que reduce considerablemente el articulado del código penal, restringe los marcos sancionadores, destipifica conductas leves que luego engrosan las regulaciones contravencionales e incluye otras fórmulas de desjurisdiccionalización.

Simultáneamente se promulga el Decreto Ley 99 de 1987 (Vid. Apéndice 4) que regula el modo de exigir responsabilidad administrativa por contravenciones personales, del cual se excluyen: Las infracciones contenidas en el Libro II, excepto el artículo 111 y el artículo 206 de la Ley número 60 de 28 de septiembre de 1987, Código de Vialidad y Tránsito; Las del régimen de Migración y Extranjería; Así como las regulaciones de las Asociaciones.

De igual forma se dicta el Decreto 141 de 1988 que recoge tipos contravencionales contra el orden interior, muchos de los cuales proceden de la despenalización llevada a cabo por la Ley 62-87 y se recogen como figuras paralelas.

Con el advenimiento de la etapa de período especial en la década del 90, se transformó nuestra realidad económico-social, haciéndose necesarias nuevas regulaciones que con urgencia, dieran protección a intereses de la Administración, (sociales, institucionales, urbanos, económicos, ecológicos, etc.) generándose en las instancias ejecutivas gran cantidad de Decretos y Decretos Leyes que recogen contravenciones; lo que trajo como consecuencia una ruptura entre esta Legislación y las reglas que para su concepción sistémica pretendió establecer el Decreto Ley 99 de 1987.