4.3 Planejamento e objetivos do turismo

Não apenas cada parte do mundo faz cada vez mais parte do mundo, mas o mundo enquanto todo está cada vez mais presente em cada uma de suas partes. Isso se verifica não só para as nações e os povos, mas também para os indivíduos. Da mesma forma que cada ponto de um holograma contêm a informação do todo de que faz parte, doravante cada indivíduo também recebe ou consome as informações e as substâncias vindas de todo o universo (MORIN, 1995, p. 35).

Na atualidade, em contraposição ao modelo produtivo exógeno que impõe uma agricultura comercial e altamente dependente de insumos, surgem correntes de pensamento que pregam a sustentabilidade do espaço rural. De definição complexa por não ser plenamente entendida, ou, segundo alguns, por ser de difícil aplicação, a sustentabilidade pode ser entendida, ao menos, pelo o que ela não é, ou seja, sabe-se que um sistema produtivo não é sustentável quando se apresenta desajustado, seja em relação às necessidades, seja em relação às possibilidades de uma sociedade, que variam nas escalas espacial e temporal. Sabe-se, porém, que algo é sustentável quando consegue promover um acréscimo qualiquantitativo que resulte em uma melhoria da qualidade de vida da população envolvida. Isto implica que ser sustentável é promover crescimento econômico, eqüidade social e equilíbrio ecológico. Flores e Macedo (2005, p. 5) dizem que a sustentabilidade “[...] supõe o processo de garantir a permanência dos fatores fundamentais do desenvolvimento, impedindo ou evitando o seu perecimento.”

Mas, enfim, o que entendemos por desenvolvimento? Portuguez (1999, p. 26) ensina que “[...] na concepção popular, o desenvolvimento pode ser entendido como sinônimo de progresso, ampliação quali-quantitativa dos recursos de produção [...]”. Dentro de um conceito que extrapola os limites tradicionais e chega até à idéia de desenvolvimento sócio-espacial, o desenvolvimento envolve mudança, transformação positiva, desejável ou desejada, que nasce conscientemente como um valor social. Desenvolvimento sócio-espacial pressupõe um processo de aprimoramento das condições gerais do viver em sociedade em nome de uma maior felicidade individual ou coletiva.

O desenvolvimento, em dias atuais, vem associado à idéia de qualidade de vida, e esta encontra associação com parâmetros que verifiquem a longevidade, o grau de conhecimento e o padrão de vida das pessoas, e, dentro destes parâmetros, muitas variáveis são consideradas, tais como a mortalidade infantil, nível de escolarização, PIB, renda per capita, dentre muitas. Este conceito é o que indica o Índice de Desenvolvimento Humano (IDH), muito utilizado em nossos dias para designar estádios de desenvolvimento.

O desenvolvimento ideal seria, em termos objetivos, crescer economicamente mediante uma exploração racional dos recursos naturais, ao mesmo tempo que esse crescimento representasse uma melhora da vida da população, além do aumento da riqueza material e sua distribuição justa. Também se pode considerar dentro desta idéia a questão da justiça, da participação social e da preservação ambiental, tudo em favor de uma construção de cidadania, que também não deixa de ser uma variável para a avaliação do grau de desenvolvimento de um local. O desenvolvimento pode ser concebido, também, como uma noção de equilíbrio econômico, social e ambiental de um dado local, o que supera definitivamente a visão única de potencialização de riqueza material.

Ao falar sobre o desenvolvimento do turismo no espaço rural, Almeida (1999, p. 85-87) aponta alguns mitos que cercam o desenvolvimento, tais como a crença de que ele seja sinônimo de crescimento econômico, exclusivamente, da valorização da quantidade em detrimento da qualidade, da atividade industrial como o desenvolvimento em si e da necessidade de aumentar o consumo e a produção, indefinidamente. O autor sugere que o desenvolvimento deva considerar três dimensões do ser humano: a individualidade, a sua relação social e a intimidade com a natureza.

Vê-se, desta maneira, uma superação da conceituação tradicional de desenvolvimento, onde a questão econômica era prioritária. Segundo esta nova concepção, o desenvolvimento deve ser visto como uma possibilidade que diga respeito ao anseio de cada grupo social, visando à superação dos seus problemas. Tal superação busca uma melhoria de vida e a chance dos membros da coletividade local se envolver no planejamento das ações necessárias ao atendimento dos anseios comuns, aproveitando a dimensão territorial (ABRAMOVAY:2000, p.1-15).

É desejável que o desenvolvimento se dê em harmoniosa relação econômica/ambiental. Para isso, há de se verificar o interesse das populações locais, os recursos disponíveis, os retornos financeiros desejáveis e alcançáveis. Assim o desenvolvimento deve satisfazer às necessidades do presente sem comprometer a capacidade das gerações futuras de atender as próprias necessidades, como sugere o Relatório Brundtland no conceito de desenvolvimento sustentável adotado pela Assembléia Geral da Organização das Nações Unidas (ONU). Evidenciam-se no momento presente algumas iniciativas que, além de promover a dinamização turística, conciliam-na à preservação ambiental, gestão racional dos recursos naturais e preocupação com os impactos sócio-culturais. Afora a componente econômica, o chamado desenvolvimento turístico sustentável, visa empreender ações de modo a não comprometer o futuro da atividade e do meio natural.

Por sua vez, o desenvolvimento local expressa o processo em que as localidades, com seus múltiplos recursos, sejam naturais, culturais, econômicos ou de outro tipo, criam oportunidades para o bem-estar coletivo, agregando atividades que dinamizem a economia local, no mesmo tempo que provocam baixos impactos socio-ambientais. O desenvolvimento local deve pressupor, interinamente, oportunidades de que os recursos disponíveis sejam aproveitados e as deficiências e carências sejam supridas sem o abalo do equilíbrio dinâmico de uma sociedade. Ou seja, o desenvolvimento local decorre de um processo micro-social em que a manutenção das condições mínimas de vivência está acima da busca tresloucada pelo excesso ou pelo excedente que resulte em um progresso econômico imediato. Vê-se que o conceito de desenvolvimento local trespassa o de sustentabilidade uma vez que ambos ambicionam um progresso quali-quantitativo das condições sócio-ambientais.

Além desses fatores, Bandeira apud Bovo (2006, p. 18) assegura:

Nos últimos anos, surge um novo conceito de gestão da coisa pública devido, principalmente, à necessidade de reconsiderar as estratégias tradicionalmente adotadas na formulação de políticas públicas. As abordagens regionais passaram a ser, gradativamente, substituídas por iniciativas de abrangência sub-regional ou local, cuja problemática tende a ser mais homogênea. As análises locais permitem diagnósticos mais precisos da situação e das potencialidades de uma área.

O foco no local, como princípio para o desenvolvimento, deve-se, em parte, ao fracasso das “[...] intervenções generalizadas e padronizadas promovidas pelos governos em âmbito nacional que não contemplavam as especifidades locais.” (BOVO; 2006, p.49).

Para que ocorra o desenvolvimento local, sob a perspectiva do uso dos recursos, é utilizado o espaço físico onde se estabelecem os grupos humanos. Assim, a intervenção sobre o território em nível local faz com que os produtos ajustem-se aos recursos. Dessa forma, as estratégias para o desenvolvimento passam pela questão do desenvolvimento endógeno, que devem compatibilizar produtos, planejamento, políticas e anseios locais. Almeida e Blós (1997, p. 37-38) definem desenvolvimento endógeno, contrapondo-o ao desenvolvimento exógeno. Enquanto este é determinado externamente e transplantado de um para outro local, aquele é localmente definido. No processo de desenvolvimento endógeno, conforme os autores, os benefícios gerados pelo aproveitamento dos recursos locais são mantidos no circuito da economia local e, igualmente, respeitam os valores locais. O que pesa decisivamente em favor do desenvolvimento endógeno é que o exógeno apenas utiliza-se dos recursos locais sem a preocupação de algum retorno para a localidade. Se estes recursos se prestarem ao modelo imposto de fora, são aproveitados, ao contrário são desnecessários, descartáveis. Destarte, se os recursos locais forem integrados aos estilos de vida locais (exemplo da agricultura), se constituirão em meios para vitalizar a economia local.

A promoção do desenvolvimento local, através da atividade turística, pode “[...] equalizar cinco objetivos, cuja compatibilização é muito problemática: [...] preservação/conservação ambiental; identidade cultural; geração de ocupações produtivas e de renda; desenvolvimento participativo e qualidade de vida.” (BENEVIDES; 2002, p. 25). Assim, o desenvolvimento, via turismo, envolve muitos aspectos inter-relacionados e dependentes, sendo de difícil análise. Entretanto, o desenvolvimento local tem na atividade turística uma possibilidade de forjar novos arranjos organizacionais que considerem as potencialidades locais nas políticas públicas setoriais.

Desta maneira não é desejável o desenvolvimento de uma localidade em que não seja considerada a geração de empregos, as perspectivas de futuro, o apego com a identidade local e a participação ativa da sociedade local, considerações estas que atendem a proposição de um desenvolvimento endógeno, mesmo porque a “[...] promoção do desenvolvimento baseado na noção de lugar não pode estar associada à visão clássica de desenvolvimento que, para muitos, está vinculada ao crescimento econômico [...].” (BOVO, 2006, p. 50).

As políticas de desenvolvimento local devem verificar a capacidade produtiva e associá-la aos investimentos disponíveis, sem desconsiderar os possíveis mecanismos de mercado que regem as atividades produtivas. Em outros termos, as políticas públicas não podem ser instrumentos ‘politiqueiros’ que preguem uma realidade utópica. Campanhola e Graziano da Siva (2000a, p. 4) admitem que as soluções para o desenvolvimento local devem pautar-se pelos recursos locais existentes em prol da comunidade local.

Embora o objetivo primeiro deste escrito seja a sugestão de subsídios para a formulação de políticas públicas voltadas para o turismo em espaço rural, não pode ser esquecido que o turismo é tão somente uma das iniciativas para o desenvolvimento rural e, por isso, deve ser integrada em planos e programas que visem objetivos mais amplos e de maior ênfase ao desenvolvimento socioeconômico como um processo totalizante e totalizador.

Sobressai a capacidade do turismo em possibilitar o desenvolvimento econômico de uma localidade se considerarmos o efeito multiplicador da atividade, ou seja, o poder que o turismo tem de ativar e movimentar outros setores e atividades que não são necessariamente turísticas. Com relação a este fato, Ruschman (1999, p. 50) diz que o turismo capitaliza o meio rural, agregando valor econômico com atividades não agropecuárias, estimulando o consumo e “[...] desencadeando o tradicional efeito multiplicador da atividade econômica.” Fernandes e Coelho (2002, p. 53) garantem que:

Ao contrário de muitas outras atividades, o turismo interage nos três setores econômicos e, quando se desenvolve, desencadeia um processo de irradiação de benefícios que ultrapassam seus limites de atuação, incrementando negócios não só no setor terciário, como também nos setores primário e secundário.

É de Fernandes e Coelho, (2002, p. 122), ainda, a seguinte observação sobre o efeito multiplicador do turismo:

[...] o turismo é uma atividade bastante ampla do ponto de vista produtivo, pois engloba vários segmentos da economia, e não se restringe à hospedagem, transportes, agências de viagens ou serviços de entretenimento. O estudo de sua ação geradora de riqueza é extremamente complexo, dado seu caráter multidisciplinar que inclui as inter-relações setoriais no sistema econômico. Ou seja, o turista, ao realizar o consumo de um produto ou serviço qualquer, terá seu gasto repercutido em vários setores da economia, uns mais outros menos, ensejando efeitos multiplicadores no sistema produtivo.

Lage e Milone (2000, p.132-133) também argumentam sobre o efeito multiplicador do turismo dizendo que o dinheiro gasto pelo turista permanece no local, circulando e movimentando outros setores da economia, além disso, serviços e produtos que podem não ser caracterizados como turísticos acabam por ser incorporados ao circuito pela necessidade que o serviço apresenta de ser complementarizado.

A par deste efeito multiplicador é que se tem impactos positivos da atividade tais como o aumento da renda local, o estímulo aos investimentos, a distribuição de renda, entre outros.

Embora a oferta turística possa ser incrementada e a demanda cresça nesta justa proporção, nenhum desenvolvimento que se queira sustentável deve prescindir de um planejamento. Silveira (2001, p. 140) admite que o planejamento deve ser uma ação integrada e que englobe tanto os governos, quanto planejadores, gestores públicos e privados, investidores, ambientalistas, turistas e populações locais, e que verifique a infra-estrutura existente, os atrativos e o meio ambiente. Em termos complementares, Weissbach (2004, p. 257) afirma:

Qualquer iniciativa local para o desenvolvimento do turismo no meio rural deve se iniciar por um estudo econômico e ecológico do espaço rural, seguido da descrição dos produtos turísticos e da análise da demanda atual e da potencial, além de ter em mente que os benefícios gerados sejam revertidos às comunidades locais. Em síntese, é planejar o desenvolvimento turístico com base em uma ação local.

Beni (2000, p. 165) argumenta que o planejamento em turismo segue as seguintes etapas: determinação de objetivos, inventário turístico, análise e síntese da situação, formulação de políticas e plano turístico, e implementação e controle de gestão do processo. De mesma forma, é inconcebível um planejamento que prescinda de uma caracterização socioeconômica e ambiental dos recursos disponíveis.

Doris Ruschmann afirma que o planejamento na atividade envolve aspectos relativos à ocupação territorial, economia, sociologia e à cultura dos núcleos receptores, assim como a heterogeneidade dos turistas. Desta maneira, o planejamento turístico é algo complexo. Assim é que a autora propõe um planejamento integrado, que não privilegie ou negligencie algum aspecto (2002, p. 113-115).

Fennel (2002, p. 141) propõe o roteiro a seguir como forma de estabelecer políticas públicas para o ecoturismo, mas que se julga aplicável ao turismo, como um todo, e ao turismo no espaço rural, especificamente:

1. Preparação do estudo: que inclui a avaliação do tipo de planejamento necessário.

2. Determinação de objetivos: Refletem a política geral do turismo do governo nacional e incluem prioridades de desenvolvimento.

3. Levantamento: Avaliação e inventário completo dos recursos existentes.

4. Análise e síntese: Estudos dos antecedentes históricos do turismo na região, obstáculos ao desenvolvimento, considerações legais, etc.

5. Formulação de planos e políticas: Estruturadas a partir das necessidades econômicas e sociais da região, definem políticas menos abrangentes como as de infra-estrutura, recursos humanos, transporte, entre outros.

6. Recomendações: Indica as atrações, as áreas de desenvolvimento, as ligações pelo transporte, as rotas, as instalações e os serviços, além de recomendações quanto aos impactos da atividade.

7. Implementação e monitoramento: Aplicação das políticas e verificação de seu funcionamento, o que deve ser feito periodicamente.

Conforme sugerem Lickorish e Jenkins (2000, p. 221), o planejamento é necessário para se chegar em um desenvolvimento desejável do turismo. No entanto, os autores anotam, a exemplo de Beni (2000), que todo planejamento deve ser precedido do estabelecimento de objetivos que darão as bases do plano turístico. Esses objetivos constarão da política turística, que, em linhas gerais, estabelece os parâmetros e diretrizes que governam o planejamento do desenvolvimento no futuro. Os autores supracitados evidenciam a existência de seis estágios no planejamento do desenvolvimento do turismo:

1. O estabelecimento dos objetivos;

2. A incorporação desses objetivos na declaração da política;

3. A formulação das diretrizes da política para estabelecer os parâmetros do planejamento;

4. Um programa de implementação para atingir o que foi estabelecido no plano;

5. Um mecanismo de monitoração para avaliar se o plano de desenvolvimento do turismo está atingindo seus objetivos;

6. Um processo de revisão para reavaliar e aperfeiçoar os objetivos e as políticas, conforme necessário (LICKORISH; JENKINS, 2000, p. 222).

Lickorish e Jenkins são esclarecedores quanto à seqüência proposta. Dizem que ela é contínua, porém não é rígida. Neste escrito propõe-se trilhar os três primeiros estágios de maneira que estudos posteriores possam seguir o planejamento como um todo.

Com relação a este tema, Solla (2002, p. 127) dá ênfase ao planejamento como uma fórmula para se alcançar os propósitos do turismo no espaço rural. Ao contrário, diz o autor, corre-se o risco de seguir o modelo sol e praia que tem intervindo de modo abusivo, sem os devidos cuidados em relação ao meio natural e a cultura local, atendo-se, exclusivamente ao aspecto econômico.

Planejamento e política de turismo são temas que estão intimamente ligados, já que o planejamento inclui a elaboração de políticas. Yázigi (1999, p. 167-168) coloca a mesma idéia, enfatizando, ainda, que as políticas municipais necessitariam ser precedidas de políticas de turismo estaduais e estas das nacionais. Entretanto, segue o autor, no Brasil estas iniciativas são isoladas, ou seja, o município é forçado, muitas vezes, a elaborar suas políticas independentes das que deveriam precedê-las.

Planejar é prever, antever. Embora não deva ser uma panacéia, o planejamento é uma necessidade tendo em vista a minimização de impactos negativos. Assim sendo, os efeitos indesejados do desenvolvimento turístico são créditos da inexistência ou má formatação do planejamento e da intervenção governamental no turismo, considerando esta intervenção como a adoção de políticas para a atividade.

Dentre os inúmeros passos no percurso do planejamento, há de se deter na questão de que a procura não seja maior que a oferta. Em outras palavras: havendo uma procura maior do que realmente existe a ser oferecido, tem-se uma extrapolação do limite da capacidade de suporte do destino turístico, expressão máxima da deterioração pela superexploração turística.

Há o entendimento de que os melhores resultados e eficiência de um trabalho podem ser obtidos se existir um planejamento participativo, visto que a população local dispõe do conhecimento da história, da identidade, dos valores, das crenças e das potencialidades locais (BENI, 2006, p. 67).

Entende-se que o turismo possa ser desenvolvido sem um planejamento prévio, entretanto esta atividade poderá apresentar problemas irreversíveis. Por outro lado, a existência de um planejamento turístico pode detectar antecipadamente e tentar sanar, eventuais “gargalos” na atividade.

Bramwell (2001, p. 378-379) indica quatro tipos de instrumentos políticos usados pelos governos para promover o turismo e que ajudam na escolha dos tópicos que comporão a política de turismo para determinada localidade: a) o encorajamento através de informações, de educação e persuasão geral; b) os incentivos financeiros; c) os gastos em ações voltadas para o turismo e d) as regulamentações turísticas.

Os objetivos do turismo são fundamentais na formulação das políticas públicas, visto que um é condição sine qua non do outro. Além do que, vários questionamentos devem pautar a necessidade de objetivos para o turismo, tais como:

- Que tipo de produto do turismo pode ser oferecido?

- Que tipo de produto do turismo deve ser oferecido?

- Como o turismo deve ser comercializado?

- Que tipo de turista deve ser atraído?

- Quais os prováveis impactos que podem surgir das opções da política? (LICKORISH; JENKINS, 2000, p. 225-227).

É dos autores acima, a observação de que “[…] devido à natureza do turismo e à maneira como ele impacta as sociedades, é importante que o planejamento não ocorra sem diretrizes políticas.” (LICKORISH; JENKINS, 2000, p. 236).

Então, sugere-se que os seguintes objetivos sejam levados em consideração na proposição de subsídios para a formulação de políticas públicas para o turismo no espaço rural:

1. Desenvolver o turismo;

2. Otimizar a distribuição sazonal e geográfica da atividade;

3. Criar políticas públicas setoriais voltadas para o turismo;

4. Criar ações para a promoção turística (demanda);

5. Efetivar a oferta (ou ordenação) turística;

6. Verificar os recursos e as atividades turísticas existentes e possíveis;

7. Promover o turismo com base na proteção ambiental e cultural;

8. Fiscalizar as ações turísticas;

9. Promover o envolvimento das comunidades locais no desenvolvimento turístico.

Estes objetivos, como parte fundamental do planejamento, devem encerrar as reais necessidades turísticas da localidade e serem incorporados aos planos municipais que ordenam a atividade, de tal forma que sejam de conhecimento de todos aqueles que estejam incluídos no circuito turístico, sejam empreendedores, poder público ou comunidade.