Título II: Tipos de Integración

a) Distintos tipos de integración: La Integración Fronteriza - Zona de Libre Comercio - Unión Aduanera – Mercado Común - Comunidad Económica y Unión Económica. Zona Franca.

b) La integración Latinoamericana.

II.- a) Distintos tipos de integración:

Los sistemas de integración son siempre dinámicos y difícilmente consoliden un tipo o modelo puro de integración, ya que habitualmente, a los elementos propios y característicos de cada modelo suele sumársele alguna particularidad de otro modelo integracionista, lógicamente adecuándolo a las necesidades y circunstancias del área a integrar.

Las integraciones regionales suelen articularse a través de diversos sistemas a saber:

a) Integración Fronteriza.

b) Zona de Libre Comercio.

c) Unión Aduanera.

d) Mercado Común.

e) Comunidad Económica o Unión Económica.

Estos distintos esquemas de integración requieren por parte de los Estados diferente grado de compromiso.

En los más elementales, los Estados no suelen ceder facultades o potestades en órganos regionales y comunitarios, conservando para sí la plenitud de sus derechos soberanos. Los órganos creados suelen tener sólo funciones administrativas y las decisiones políticas se toman por el acuerdo unánime o consenso de los Estados Miembros.

A medida que analizamos esquemas más complejos es mayor el grado de compromiso asumido por los Estados, y esto se observa tanto en la complejidad de la estructura orgánica, las funciones y poderes conferidos a los órganos comunitarios, en la elaboración del llamado derecho comunitario y por supuesto también en el método de solución de conflictos elaborado, que puede variar desde las negociaciones directas, el sometimiento de la cuestión a un tribunal arbitral (ad - hoc o permanente) o la creación de un tribunal jurisdiccional permanente con la atribución de poderes suficientes para imponer sus decisiones a los Estados Parte (como es el caso del Tribunal de Justicia para las Comunidades Europeas).

- Integración Fronteriza:

Es en rigor más que un proceso de integración, un movimiento subregional con un objetivo tarifario en el comercio fronterizo.

- La Zona de Libre Comercio:

Se trata de un proceso jurídico comercial transitorio por el cual los Estados Parte regulan sus intercambios comerciales concediéndose exenciones progresivas aduaneras, de gravámenes y restricciones.

Implica la eliminación de las barreras arancelarias entre los Estados integrantes de la zona únicamente para los productos originarios de los Estados Parte. Es decir implica la implementación intra-zona del “arancel 0", ya sea para la totalidad de los bienes y servicios que circulen en ella o rigiendo parcialmente dicha exención para un número determinado de productos.

Se dice que es un estadio intermedio entre el régimen de preferencias aduaneras y las uniones aduaneras, ya que en la Zona de Libre Comercio cada país conserva su autonomía comercial, tarifaria e impositiva frente a los terceros (Estados o particulares).

Es decir que se busca el levantamiento de las barreras arancelarias intra-zona pero cada Estado conserva su autonomía y fija libremente los aranceles hacia el exterior (extra-zona).

Como ejemplo de zonas de libre comercio podemos mencionar a el NAFTA (Notrh Amerian Free Trade Agreement), que vincula a Canadá, los Estados Unidos de Norteamérica y México; o el APEC (Acuerdo Económico de los Países del Pacífico Este).

Entre los que nos vinculan, podemos citar el Acuerdo de Complementación económica MERCOSUR-Chile, el cual establece en su artículo 2º que:

“Las Partes Contratantes conformarán una Zona de Libre Comercio en un plazo de 10 años a través de un programa de Liberación Comercial que se aplicará a los productos originarios de los territorios de las Partes Signatarias. Dicho programa consistirá en desgravaciones progresivas y automáticas aplicables sobre los gravámenes vigentes para terceros países en el momento de despacho a plaza de las mercaderías”.

- La Unión Aduanera:

Conforme la definición que nos brinda el Diccionario de Ciencias Jurídicas; Políticas y Sociales , la Unión Aduanera (U.A.) es una convención entre dos o más Estados que suprime el pago o percepción de derechos al salir las mercaderías de un país hacia otro o al ingresar desde el extranjero.

Asimismo refiere que tales acuerdos ofrecen trascendencia económica y hasta política, por ejemplo la reunificación germana del siglo XIX fue posible gracias a la preparación que significó entre los pueblos que integraron el Imperio alemán la formación de la unión aduanera que formaron Prusia, Baviera, Hannover, Sajonia y otros Estados en 1.834.

La Unión Aduanera se caracteriza por la supresión de todas las trabas y restricciones aduaneras intra-zona y el acuerdo de una política común en relación con los terceros.

Se articula sobre dos elementos básicos que son:

a) La liberación del comercio recíproco entre los Estados participantes, con la supresión de los aranceles para los bienes y servicios que circulen en el área (vigencia del arancel intra-zona cero).

b) La elaboración y vigencia de un arancel externo común (A.E.C.)

Algunos autores agregan como característica propia de la unión aduanera la existencia de un tercer elemento que es la creación de una Aduana Común que provea de rentas al área integrada.

Los derechos aduaneros quedan eliminados dentro del territorio que constituye la Unión y cada Estado aplica idénticos derechos de aduana en sus relaciones con los terceros Estados.

Por lo tanto hay una política exterior común que la diferencia de la zona de libre comercio. Se establece el Arancel Externo Común (A.E.C.).

Según la calificación efectuada por el Acuerdo General de Aranceles Aduaneros y el Comercio (G.A.T.T.), en su artículo XXIV, apartado 8, “Se entenderá por Unión aduanera la sustitución de dos o más territorios aduaneros por un solo territorio”. Sus miembros eliminan los derechos de aduana y demás restricciones al comercio para lo esencial del intercambio de productos originarios intra-zona, y que los derechos y demás reglamentaciones aplicadas por los Estados Parte en su comercio con actores extra zona serán sustancialmente idénticos.

Como ya se expuso, los sistemas de integración regional, además de ser dinámicos, difícilmente se consoliden en un modelo puro. Por ejemplo, la Comunidad Económica Europea, si bien adoptó una Unión Aduanera, su desarrollo en las normas del tratado infiere mayores consecuencias que las apuntadas por el G.A.T.T.

Así el Tratado de la Comunidad Europea señala que ésta se basará en una unión aduanera que abarcará la totalidad de los intercambios de mercaderías y que implementará la prohibición entre los Estados Miembros de los derechos de aduana de importación y exportación, así como la adopción de un arancel externo común en sus relaciones con terceros países.

Se eliminan así, los derechos y demás restricciones al comercio intra comunitario sobre los productos originarios del área, y también los extra-zona que hayan cumplido sus obligaciones aduaneras para la Comunidad en algún Estado Miembro siendo aquella quien establece y percibe el arancel que deben soportar los productos de los países no miembros, y legislar en la materia.

Otro concepto o noción de lo que se entiende por unión aduanera resulta de la jurisprudencia de los tribunales internacionales.

El Tribunal Permanente de Justicia de La Haya en el año 1.931, en oportunidad de pronunciarse respecto al régimen aduanero existente entre Alemania y Austria, estableció que una Unión Aduanera requería:

- uniformidad de legislaciones y de aranceles entre sus miembros,

- unidad de fronteras y de territorio aduanero frente a los Estados no miembros,

- supresión de derechos de exportación e importación en los intercambios entre los Estados Parte, y

- el reparto, según proporciones establecidas, de los derechos aduaneros.

Como se observa no podemos decir que contemos con un concepto rígido y bien consolidado. Por el contrario, si bien la Unión Aduanera se caracteriza por la existencia de elementos específicos – arancel intra zona cero y A.E.C. - cada región le adiciona aquellos que son necesarios para el logro de sus objetivos comunes, teniendo en cuenta las características propias del área que se pretende integrar.

Diversas Uniones Aduaneras:

Se han desarrollado a lo largo de la historia, diversos esquemas o uniones aduaneras. Algunas lograron sostenerse sólo formalmente, fracasando en la consecución de los fines propuestos, otras han logrado avances y sufrido retrocesos, y otras han ido desarrollándose lenta, pausadamente, pero de mantener el firme propósito de obtener el logro de sus objetivos, podrán lograr el desarrollo de la región. Podemos citar:

- El Grupo Andino.

- Mercado Común Centroamericano (M. C. C. A.).

- El CARICOM.

- La ALADI.

- El Mercado Común del Sur.

El Grupo Andino:

El Grupo Andino (hoy Comunidad Andina) se originó con la firma del Acuerdo de Cartagena en 1.969 como intento de los países andinos (Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador y Perú) por una parte, de superar la situación de preeminencia que tenían dentro de la vieja ALALC los tres países más industrializados de la región (Argentina, Brasil y México) y, por la otra, acelerar las acciones para conformar una unión aduanera. Posteriormente ingresó Venezuela en el año 1.973 y Chile lo abandonó en 1.976.

Este esquema se apoyó en el modelo europeo estableciendo en su estructura institucional un órgano supranacional (la Junta del Acuerdo de Cartagena, hoy Secretaría General), y agregando a su organización pocos años después un Tribunal de Justicia.

Los objetivos del Grupo Andino fueron:

- Eliminar las barreras al comercio recíproco.

- Establecer la vigencia de un Arancel Externo Común.

- Armonizar las políticas económicas y sociales.

- Adoptar un programa conjunto de industrialización.

Inicialmente el comercio intra-subregional se incrementó entre los países miembros cuyos mercados tenían escasos lazos preexistentes, poniendo en marcha el programa de industrialización. Pero poco después se abandonaron los plazos para el cumplimiento del programa de liberación y la adopción del arancel externo común.

Consientes de este estado de cosas en 1.987 se modifica el Acuerdo de Cartagena, con la firma del Protocolo de Quito se estableció una mayor flexibilidad para el logro de las metas del Grupo Andino.

En diciembre de 1.991 se firma en Cartagena el Acta de Badalona, que preveía el establecimiento de una zona de libre comercio que entraría a regir el 1º de enero de 1.992, con la definición de un arancel externo común con cuatro niveles.

Mercado Común Centroamericano (M. C. C. A.):

El Tratado General de Integración Centroamericana -Tratado de Managua-, que fue suscripto en 1.960 entró en vigor en el año 1.961 entre El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua. Costa Rica se adhirió en 1.963. En él se prevé el libre comercio inmediato del 95% de los bienes en el área.

Fue uno de los esquemas de integración más avanzados y exitosos de América Latina en la década de los años sesenta. En 1.970 Honduras se retiró de facto con la imposición de aranceles a las importaciones provenientes de América Central en virtud de un conflicto surgido con El Salvador.

Esta situación sumada a conmociones políticas y dificultades económicas, hicieron que el MCCA sólo sobreviviera nominalmente.

En junio de 1.990 se aprobó en Guatemala el Plan de Acción Económica para Centroamérica, en el que se preveía la revitalización de la integración económica de Centroamérica estableciéndose las bases para una nueva estrategia para la integración económica regional compatible con la apertura externa.

En el año 1.992, y reincorporada Honduras, creó junto a El Salvador y Guatemala “El Triángulo del Norte” con el establecimiento, ya en 1.993, de una zona de libre comercio a la que se unió Nicaragua para crear el “Grupo de los Cuatro”. Estos países firmaron en octubre de 1.993 el Protocolo de Guatemala con el objetivo de establecer una Unión Económica, modernizando el programa encaminado en el Tratado de Managua de 1.960.

Los miembros del Mercado Común Centroamericano (Costa Rica, Guatemala, Honduras, El Salvador y Nicaragua) y Panamá formaron en 1.993 el SICA - Sistema de Integración Centroamericana.

El CARICOM:

Está integrada por Antigua y Barbuda, Bahamas, Barbados, Belice, Dominica, Granada, Guyana, Jamaica, Montserrat, San Cristóbal y Nieves, Santa Lucía, San Vicente y las Granadinas y Trinidad y Tobago. En 1.995 ingresó Suriname.

En el año 1.967 se había creado la Asociación de Libre Comercio del Caribe (CARIFTA) constituyendo un acuerdo de libre comercio limitado, pero fue sustituido por el Caricom cuando Barbados, Guyana, Jamaica y Trinidad y Tobago firmaron el Tratado de Chaguarramas el 4 de julio de 1.973.

A partir de julio de 1.989 los Jefes de Gobierno de los Estados Miembros comenzaron con la adopción de una serie de medidas tendentes a impulsar, promover y estimular la integración política y económica, siendo uno de los principales objetivos el establecimiento gradual en el área de un arancel externo común (A.E.C.) para la mayoría de los bienes.

En enero de 1.995 el Caricom y Chile firmaron un acuerdo para evaluar la posibilidad de establecer el libre comercio entre ellos.

La ALADI:

La Asociación Latinoamericana de Integración está formada por Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Cuba, Ecuador, México, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela.

Fue creada en 1.980, en reemplazo de la A.L.A.L.C , con la finalidad de promover el crecimiento del intercambio comercial y la cumplimentación económica, como medio para que los países de la región puedan acelerar su proceso de desarrollo económico y social a fin de asegurar un mejor nivel de vida para sus pueblos.

Esta Asociación de doce (12) países permite la celebración de acuerdos entre dos o más países. Utiliza como herramienta para lograr sus objetivos en el plano comercial, los acuerdos de libre Comercio que pueden ser bilaterales, plurilaterales o regionales.

En su marco, se han celebrado más de cuarenta (40) acuerdos de alcance parcial entre dos o más países, la mayoría de los cuales fueron suscriptos en la década de los noventa. Un ejemplo es precisamente el MERCOSUR.

Si un país integrante de la ALADI firma un acuerdo de libre comercio con países no miembros, debe extender las concesiones a los demás miembros de la Asociación.

La ALADI administra diversos acuerdos comerciales bilaterales y regionales configurando un área de preferencias arancelarias.

Su organización consta, entre otros órganos, de un Comité Permanente de Representantes integrado por Delegaciones de los doce (12) Países Miembros, cada una de ellas formada por un Embajador y personal diplomático y de apoyo. Además la Secretaría General, que funciona en Montevideo y cumple funciones técnicas, tiene personal profesional y administrativo en cantidad que, para muchos de los países integrantes, es desmedida con relación a las tareas que desarrolla y a los servicios que presta esa Secretaría.

Si bien la ALADI no se organizó como un proceso comunitario al estilo de la Comunidad Europea o el que aspira llegar el MERCOSUR, están cumplidas algunas funciones positivas en el proceso de integración latinoamericano.

Sin embargo en los hechos, según expresa Lipovetsky, la ALADI no alcanzó a generar un poder político con capacidad de decisión en los grandes problemas del intercambio y desvinculada de los proyectos de cada uno de los países miembros de lograr el desarrollo nacional, paulatinamente fue alejándose del objetivo inicial de crear un mercado común latinoamericano.

Como su nombre lo indica el MERCOSUR aspira a constituirse en un Mercado Común no obstante lo cual su análisis actual corresponde calificarlo, como sostiene la doctrina, como una Unión Aduanera incompleta.

Mercado Común:

El objetivo de un Mercado Común no se completa con el levantamiento de las barreras aduaneras intra-zona y el establecimiento del arancel externo común. El Mercado Común tiende a barrer las fronteras económicas promoviendo la libre circulación de mercaderías o bienes, de personas, de servicio y de capitales. Por eso suele decirse que en un mercado común imperan, se desarrollan o rigen las cuatro libertades básicas; siendo ellas las características propias de estos modelos.

Pero no aquí se agotan los elementos característicos de un Mercado Común, ya que también implica la creación de órganos regionales, con asumidas concordancia y coordinación política entre los Estados Miembros y hacia el exterior en forma conjunta y programada. Existe una estructura orgánica regional bien elaborada.

Estos órganos además crean o elaboran el derecho regional, es decir la normativa que regirá en el área entre los Estados integrados y regulará su comportamiento en bloque hacia el exterior.

El Tratado de la Comunidad Económica Europea no contenía una definición expresa de mercado común, no calificaba este concepto por cuanto no existía una formulación apriorística en las normas fundacionales.

Recién el Tratado de la Comunidad Europea en su artículo 7 - a.- definió el concepto de “mercado interno” aclarando que “implicará un espacio sin fronteras interiores en el que la libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales estarán garantizadas de acuerdo con las disposiciones del Presente Tratado”.

El Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea en el caso Gastón Schul, en oportunidad de interpretar las normar vigentes en el área determinó que el Mercado Común “comprende la eliminación de todas las trabas a los intercambios intra comunitarios con vistas a la fusión de los mercados nacionales en un mercado único que funcione en condiciones lo más similares posibles a las de un verdadero mercado interior.”

Entre nosotros, si bien el MERCOSUR, como ya se expuso, es actualmente una Unión Aduanera imperfecta o incompleta y no constituye un Mercado Común, aspira a serlo.

El Tratado de Asunción - tratado fundacional del Mercado Común del Sur- se estableció claramente la voluntad de los Estados Parte de constituir un Mercado Común; y, el artículo 1º no deja dudas de lo que debe entenderse por Mercado Común, el cual implica “La libre circulación de los bienes, servicios y factores productivos entre los países...”.

La elección de un Mercado Común como modelo integrativo, sigue siendo el objetivo del MERCOSUR, finalidad ratificada en 1.994, en el Protocolo de Ouro Preto en cuyo Preámbulo se han reafirmado los principios y objetivos del Tratado de Asunción, resaltando asimismo que los Estados Parte son consientes de la importancia de los avances alcanzados y de la implementación de la Unión Aduanera como etapa previa a la construcción de un Mercado Común.

La Unión Regional o Unión Económica:

La Unión regional es el grado más avanzado de integración regional que se conoce hasta la fecha ya que requiere e implica un fuerte compromiso por parte de los Estados Miembros con el esquema elegido.

Comprende la integración de prácticamente todos los aspectos de la actividad económica de los Estados Partes. Implica la adopción de políticas micro y macro económicas uniformes.

Además de encontrarse en él las características analizadas en los esquemas anteriores, es decir: libre circulación de capitales, bienes, servicios y personas, libre circulación de sentencias y laudos arbitrales, implementación de una política interna y externa uniforme, con la vigencia del arancel externo común, etc.; se destacan además una sólida estructura orgánica, con órganos comunitarios supranacionales, no sólo políticos y legislativos, sino también judiciales, con la creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad.

Existe uniformidad también en su política monetaria y cambiaria. Cuando entre las mencionadas actividades económicas integradas en la región, se incluyen las actividades financieras, resulta necesaria la adopción de una política monetaria común, que llevará a la creación de un sistema monetario bajo la conducción de un Banco Central de la Comunidad y por último de una moneda común, a través de la cual se perfeccionará la Unión Monetaria.

Además de la circulación de una moneda única en la región; se adopta una documentación uniforme para los ciudadanos que pasan a ser “ciudadanos comunitarios”, con igualdad de derechos y garantías, obligaciones y responsabilidades en cualquiera de los Estados Parte.

Se resaltan y respetan los objetivos e intereses comunitarios, que son privilegiados ante los intereses o conveniencias de los Estados individualmente.

El único espacio que ha alcanzado este nivel de integración es la Unión Europea, entre los países que integran la zona euro.

La Zona Franca

La Zona Franca es una medida puramente económica, en la que hay un sólo país implicado. No constituye en rigor de verdad una integración ya que no involucra distintos Estados ni parte de estos. Es una zona dentro de un Estado que es tratada como si las actividades comerciales e industriales se desarrollan en un país distinto de aquel dentro del cual se llevan a cabo.

El fin es promover la inversión dentro de un país sin las trabas especialmente de carácter impositivas que existen en el mismo.

No existe integración sino simplemente el interés del país que crea la Zona Franca por lograr que una región poco productiva, poco habitada, pobre, a veces árida o desértica pueda poseer una fuente de ingresos que garantice el desenvolvimiento comercial y el crecimiento de la zona.