III.- d) Posibles causas de la estructura adoptada:

La doctrina afanosamente ha intentado encontrar las razones que han llevado a los países del MERCOSUR a evitar instituir órganos que tengan cualquier rasgo de supranacionalidad y a no diseñar una organización muy compleja o de mucho costo.

Asimismo, han analizado la dicotomía existente entre instituciones supranacionales e intergubernamentales. En este sentido se discute si la supranacionalidad de los órganos depende de su integración, de su constitución con personas independientes de los gobiernos (es decir, cuando sus miembros no reciben ni solicitan instrucciones a las autoridades nacionales); o si está vinculada a la facultad de aprobar normas obligatorias para los Estados sin el consentimiento de éstos. Según esta última posición un órgano que tome decisiones por mayoría podría ser calificado de supraestatal, aun estando conformado por funcionarios nacionales que cumplen instrucciones.

Cabe también recordar que en Europa la cuestión de la "supranacionalidad" (que aparece por primera vez en el Tratado de París que dio nacimiento a la Comunidad Europea del Carbón y del Acero) estuvo vinculada al tema político de la "federación" y que, como han señalado Keohane y Hoffmann, "es raramente mencionada en la literatura reciente en Europa, salvo con desdén, habiendo sufrido falsas y estereotipadas interpretaciones a través de los años". Estos autores señalan, sin embargo, que el reforzamiento del compromiso de integración para perfeccionar el mercado interior, y la ampliación de la posibilidad de adoptar decisiones por mayoría y no por unanimidad que representó en 1.987 el Acta Única Europea, implicaron un renacimiento de modalidades supranacionales.

Los especialistas sostienen que la fuerte "intergubernamentalidad" del MERCOSUR parece responder principalmente a dos causas: algunas experiencias latinoamericanas de décadas anteriores y las preocupaciones presupuestarias de los gobiernos nacionales.

1) Las experiencias latinoamericanas anteriores:

Se estima que los constructores del MERCOSUR tomaron en cuenta dos antecedentes, categorizados o considerados (con razón o sin ella) como no exitosos, de organización compleja diseñada para llevar adelante procesos de integración en América Latina, como ser el Grupo Andino y el de ALALC-ALADI. Por distintos motivos respecto de cada uno de ellos, los negociadores del MERCOSUR sintieron la necesidad de diferenciarse de esas experiencias.

El Grupo Andino (posteriormente Comunidad Andina) se apoyó en el modelo europeo estableciendo en su estructura institucional un órgano supranacional (la Junta del Acuerdo de Cartagena, hoy Secretaría General), y creando pocos años después un Tribunal de Justicia.

Sin embargo, esa institucionalización no pareció facilitar avances rápidos o sostenidos hacia los objetivos fijados en Cartagena. No pudo concretarse la vigencia de un arancel externo común y, por otra parte, la armonización de importantes ámbitos de la legislación económica, en especial sobre inversiones extranjeras y tecnología ¬por medio de "regímenes comunes", tuvo que ser revertida, dejando a los Países Miembros en libertad de establecer reglas propias en esas materias.

Se creó así la impresión que instituciones fuertes no implican una garantía para lograr desarrollos importantes en la integración. Debe indicarse, sin embargo, que el proceso andino está actualmente en una etapa de revitalización - al menos entre algunos de sus integrantes - y que ello ha respondido principalmente al impulso dado por reuniones presidenciales que se iniciaron en 1.989.

En cuanto a la ALALC (nacida en 1.960) y su sucesora la ALADI, Asociación Latinoamericana de Integración, creada por el Tratado de Montevideo de 1.980, se ha cuestionado su tamaño y el costo de su estructura.

Su organización consta, entre otros órganos, de un Comité Permanente de Representantes integrado por Delegaciones de los doce (12) Países Miembros, cada una de ellas formada por un Embajador y personal diplomático y de apoyo. Además la Secretaría General, que funciona en Montevideo y cumple funciones técnicas, tiene personal profesional y administrativo en cantidad que, para muchos de los países integrantes, es desmedida con relación a las tareas que desarrolla y a los servicios que presta esa Secretaría.

El temor de "aladizar" el MERCOSUR ha llevado a los Estados Partes a tener una actitud reacia a todo lo que sea mantener entidades permanentes, dotadas de gran número de personal. Ya se indicó anteriormente que la Secretaría Administrativa del MERCOSUR está formada por menos de treinta (30) funcionarios y, por otra parte, solamente su Director General goza de status diplomático.

La doctrina consideró desmedida la resistencia a dotar a la Secretaría Administrativa de funciones técnicas o a designar un cuerpo de expertos que, operando en la Secretaría o fuera de ella, realice tareas técnicas teniendo en vista el avance del MERCOSUR como un todo y resguardando el interés común, trabajo que no pueden cumplir los foros técnicos actuales (SGTs, CTs, etc.) porque en ellos están representados los distintos intereses nacionales. Uruguay ha presentado formalmente un proyecto de Secretaría Técnica, pero no encontró el consenso de los demás países para crearla.

El tema de contar con un cuerpo de expertos u órgano técnico que realice tareas teniendo en vista el avance del MERCOSUR en su conjunto y el resguardo del interés común, también ha registrado cambios significativos. En febrero de 2.002 se aprobó una Decisión del Consejo bajo la denominación de "fortalecimiento institucional" (Dec. Nº 1/02) en la que se ordenaba analizar la estructura y la interacción de los órganos así como examinar mecanismos para la conformación de una “asesoría técnica”.

Pocos meses después, en junio de 2.002, esa iniciativa avanzó y una nueva Decisión del Consejo (Dec. Nº 16/02) dispuso que se iniciaran los trabajos para la transformación de la Secretaría Administrativa del MERCOSUR (SAM) en una “Secretaría Técnica”. Por último, la Decisión del Consejo 30/02 y, posteriormente, la Resolución del Grupo Mercado Común 1/03, han implementado la creación de un Sector de Asesoría Técnica en la Secretaría Administrativa del Mercosur, cuyos cuatro miembros (dos abogados y dos economistas) han sido seleccionados por medio de un riguroso concurso internacional.

2) La preocupación presupuestaria:

Otro de los lineamientos que tuvieron en cuenta los negociadores al establecer la estructura institucional, estuvo relacionado con la intención de no incurrir en grandes gastos para administrar el proyecto de integración. La circunstancia de tener los Estados Partes déficits crónicos presupuestarios y de estar embarcados en programas para lograr equilibrar sus respectivos presupuestos, ha influido fuertemente en la disponibilidad de recursos para mantener la estructura institucional del MERCOSUR.

El único presupuesto común que se ha establecido es el de la Secretaría Administrativa (SAM), el cual se integra con aportes de los Estados, efectuados en partes iguales por todos ellos.

El tema de la puesta en común de recursos para costear el funcionamiento de la SAM, comenzó a fines de 1.995, sin embargo el primer presupuesto aprobado y ejecutado correspondió al año 1.997. Además, se fijaron montos básicos para ese primer presupuesto que permitieran garantizar las "funciones mínimas" que debía cumplir la SAM, pero en los años subsiguientes se mantuvieron las mismas cantidades.

En diciembre de 1.995 se creó un grupo especial que presentó varias alternativas de presupuesto, de entre las cuales se optó por la de menor costo. En junio de 1.996, por Resolución 67/96 se aprobó la estructura inicial básica de la SAM y su presupuesto, que comenzó a implementarse en 1.997, conforme surge de las Actas de las Reuniones Ordinarias N° XX, XXI y XXII del Grupo Mercado Común.