CAP�TULO III. POL�TICA TUR�STICA COM�N Y SISTEMA DE INFORMACI�N ESTAD�STICA EN LA UNI�N EUROPEA

1. INTRODUCCI�N

Las actividades tur�sticas que denominaremos a partir de este momento sector tur�stico- constituyen un conjunto de actividades econ�micas muy din�micas en evoluci�n constante. Esa caracter�stica implica dificultades a la hora de delimitar el sector, establecer cuantificaciones y determinar pol�ticas econ�micas; as� mismo, la evaluaci�n de dichas pol�ticas se encuentra con un marco poco definido, lo que afecta a sus resultados. La complejidad proviene, en gran medida, del car�cter transversal del sector y de la naturaleza intangible del producto tur�stico. La evoluci�n del turismo desde sus or�genes (era una actividad destinada a las clases sociales m�s altas, que se dirig�an a destinos concretos por motivos econ�micos, religiosos, educativos, culturales o medicinales m�s que por ocio) hasta el momento actual (hoy se habla de la existencia de un "turismo de masas" fundamentalmente vacacional, en el que se ven implicados una gran cantidad de pa�ses a nivel mundial), ha requerido no s�lo la evoluci�n de su definici�n sino que, paralelamente, ha demandado cada vez m�s la aparici�n de instituciones destinadas a regular y gestionar cuanto compete al sector, tanto a escala nacional como internacional;130 la presencia de esos organismos ha implicado la necesidad de mayor informaci�n estad�stica y de mejor calidad para su trabajo. La percepci�n de la actuaci�n sobre el sector, as� como de la informaci�n necesaria del mismo, han evolucionado a lo largo del tiempo; de igual modo, la metodolog�a para la informaci�n y las concepciones b�sicas para la pol�tica econ�mica sectorial tambi�n han cambiado (particularmente por un aumento de la conciencia de los efectos que el sector tiene en la econom�a). Los cambios no han supuesto la suficiencia de las intervenciones p�blicas ni de las informaciones estad�sticas -hoy parece continuar siendo insuficiente la pol�tica tur�stica, sobre todo a trav�s de pol�ticas destinadas a otros sectores que afectan tangencialmente al turismo; as� como la cuantificaci�n de los fen�menos tur�sticos (llegadas de viajeros, ingresos, medios de transporte, duraci�n de estancia, gasto tur�stico, origen de los visitantes, motivo de la visita, pernoctaciones, etc. o como una sub-partida en la Balanza de Pagos)-. Por lo tanto, creemos que es necesario un cierto replanteamiento de la intervenci�n p�blica en el sector tur�stico, junto con el perfeccionamiento de la informaci�n estad�stica ya existente y un aumento de los datos sobre turismo, complementarios a los actuales, capaces de reflejar mejor la magnitud e importancia econ�mica del sector. A lo largo de este cap�tulo vamos a realizar una aproximaci�n a esta problem�tica. En definitiva, el objetivo central de este cap�tulo es el estudio del turismo desde el punto de vista de su homogeneizaci�n como actividad en un �mbito, fundamentalmente, europeo, tanto desde un punto de vista legislativo como estad�stico. Para ello, se tratan dos aspectos: - Por una parte, se recoge el tratamiento y evoluci�n cronol�gica del turismo a trav�s de la legislaci�n comunitaria, haciendo referencia, b�sicamente, a los esfuerzos realizados dirigidos a la creaci�n de una Pol�tica Tur�stica Com�n a trav�s de su paso por los distintos documentos europeos. Esta metodolog�a se ve reforzada por la sistematizaci�n, al final del ep�grafe, de algunas de las principales actuaciones y l�neas estrat�gicas referentes al turismo en sus diferentes �mbitos o campos de actuaci�n: medio ambiental, empresarial, etc.

- Por otra parte, se hace referencia a la informaci�n estad�stica sobre turismo existente en la actualidad, mencionando tanto el �mbito extra como intra comunitario.131 Con ello, se pretende dar una visi�n de la diversidad de datos existentes sobre este sector, no siempre homogeneizados entre las diferentes fuentes - en parte motivado por la multiplicidad de organismos que originan informaci�n tur�stica a todos los niveles: local, regional, nacional, supranacional, etc.-. Finalmente, se expone una de las soluciones propuestas ante este hecho como es el Sistema de Estad�stica de Turismo (SET) y las Cuentas Sat�lites de Turismo (CST).132

2. POL�TICA TUR�STICA COM�N: EVOLUCI�N Y CONTENIDO

En lo que respecta a la ordenaci�n tur�stica de los diferentes Estados miembros de la UE, �sta no se ve afectada s�lo por las respectivas legislaciones nacionales, sino que es necesario hacer referencia tambi�n a dos entes supranacionales que inciden sobre ella: la Organizaci�n Mundial del Turismo (OMT) 134 y la Uni�n Europea (UE).

Sin embargo, hay que se�alar que su grado de incidencia es diferente: por un lado, los documentos relativos a turismo emanados de la OMT que no obligan a los pa�ses miembros, por otro, los provenientes de la Uni�n, entre los que se pueden encontrar tanto Reglamentos, Directivas y Decisiones, que s� son de obligado cumplimiento para los Estados miembros (aunque con diferentes grados de obligatoriedad), as� como Recomendaciones y Dict�menes.

La mayor parte de los pa�ses comunitarios (diecinueve de los veintisiete) forman parte de los 154 miembros de la OMT (a fecha de 1 de octubre de 2008), cuyo objetivo fundamental es,

"Promoci�n y desarrollo del turismo con vistas a contribuir al desarrollo econ�mico, la comprensi�n internacional, la paz, la prosperidad y el respeto universal, y la observancia de los derechos humanos y las libertades fundamentales para todos, sin distinci�n de raza, sexo, lengua o religi�n."135

La OMT elabora diversos documentos referentes a la actividad tur�stica que sirven de gu�a para definir las principales l�neas de actuaci�n de los Estados en este sector. Entre ellos destacan:

- La Declaraci�n de Manila sobre el Turismo Mundial (1980) - El Documento de Acapulco (1982) - La Carta del Turismo y C�digo del Turista (1985) - La Declaraci�n de La Haya sobre Turismo (1989) - La Carta de Aalborg (1994) - La Carta del Turismo Sostenible (1995) - La Declaraci�n sobre la prevenci�n del turismo sexual organizado (1995) - La Declaraci�n de Calvi� (1997) - El C�digo �tico mundial para el Turismo (1999) - La Declaraci�n de Qu�bec (2002) - La Declaraci�n de Djerba sobre Turismo y Cambio Clim�tico (2003) - La Declaraci�n de Davos (2007)

En cuanto a la Uni�n Europea, y en relaci�n al sector que centra esta investigaci�n, se debe se�alar que el turismo, actualmente, no figura expresamente como materia comunitaria (en el portal de la UE- http://europa.eu/index_es.htm- se enumeran un total de 32 actividades de la UE, desde "Aduanas" a "Transportes", no figurando entre ellas "Turismo").

Los organismos comunitarios representantes y defensores de los intereses de este sector se limitan a (siguiendo a E. Vald�s del Fresno, 2002): en el seno del Consejo, un grupo de Turismo; en el seno de la Comisi�n, la Direcci�n de Servicios, Comercio, Turismo, E-business e IDA (integrante de la Direcci�n General de Empresa, a la que pertenece la Unidad de Turismo y que, a su vez, dependiente de esta Unidad se encuentra el Comit� Consultivo de Turismo, al que se har� referencia posteriormente); finalmente, en el seno del Parlamento, el turismo se trata a trav�s de la Comisi�n de Pol�tica Regional, Transportes y Turismo. Seg�n esta misma autora (2002), ni el peso ni la importancia econ�mica del turismo en Europa se reflejan en la estructura administrativa y pol�tica del turismo en las Instituciones comunitarias.

Este hecho puede venir explicado por la relativamente reciente atenci�n que se le ha dedicado a este sector de forma global en el marco de la Uni�n ya que, tal y como se analiza en los siguientes p�rrafos, se ha venido tratando, fundamentalmente, a trav�s de pol�ticas comunitarias que afectan al turismo de forma transversal.

En los tratados constitutivos de la Comunidad Europea -CEE y EURATOM-, as� como en su antecedente -CECA-,136 no se menciona el turismo -ni entre las misiones de la Comunidad, ni en el �mbito de intervenci�n comunitaria o de acciones que pod�a emprender para alcanzar sus fines-. Es por este motivo por el que, en esos momentos, toda acci�n que afectase a este sector no era fruto de una actuaci�n comunitaria directa sino consecuencia de los efectos tangenciales de otras pol�ticas ya sea de transporte, de defensa del consumidor, de desarrollo territorial, regional (profundizada en el Acta �nica Europea137), etc.

As� pues, es a partir de la d�cada de los ochenta cuando la Comunidad Europea comienza a considerar el sector tur�stico desde una perspectiva global, intentando establecer una pol�tica comunitaria, influida por dos motivos, seg�n L. Vald�s (2004, p. 120):

"Uno, la larga crisis industrial que se estaba viviendo con un gran deterioro de todas las magnitudes macroecon�micas y las posibilidades que ofrec�a el turismo como elemento dinamizador de la econom�a en el conjunto de pa�ses y regiones que forman la UE; otro, la incorporaci�n de Grecia y las discusiones para la Adhesi�n de Espa�a y Portugal, pa�ses en los que el turismo representaba una parte importante de su econom�a."

De esta manera, la primera proposici�n de creaci�n de una Pol�tica Tur�stica Com�n, surge de la Comisi�n en 1982 a trav�s de la comunicaci�n presentada al Consejo: "Para una pol�tica Comunitaria de Turismo. Primeras orientaciones", -comunicaci�n adoptada a petici�n de Grecia-, a la que acompa�a otro escrito denominado "La Comunidad Europea y el Turismo."138

Despu�s de este primer paso, este propuesta se vio apoyada tanto por el Parlamento Europeo como por el Consejo; por el primero en 1983 a trav�s del documento "Resoluci�n sobre la pol�tica comunitaria de turismo"139 y, al a�o siguiente, por el Consejo, datando del 10 de abril de 1984 la primera resoluci�n del mismo relativa a una Pol�tica Comunitaria de Turismo, reconociendo as� la importancia de este sector para la integraci�n europea y remarcando la necesidad de la creaci�n de una PTC.140

Algo m�s de dos a�os despu�s, la Decisi�n del Consejo de 22 de diciembre de 1986 por la que se establece un procedimiento de consulta y de coordinaci�n en el �mbito del turismo, estableci� un Comit� consultivo en el sector del turismo al que los Estados miembros deb�an consultar obligatoriamente.

Sin embargo, no es hasta 1992 cuando se puede hablar del reconocimiento de la importancia del turismo en el �mbito comunitario a trav�s del "Tratado de Maastricht" - tambi�n denominado Tratado de la Uni�n Europea (TUE), firmado el 7-II-1992 y entrado en vigor el 1-XI-1993-, del "V Programa Medioambiental" (1992-2000),141 y del "Plan de acciones comunitarias en favor del turismo" (aprobado por decisi�n del Consejo 92/421/CEE).

En materia tur�stica, ante la inexistencia de una pol�tica �nica a nivel comunitario, toda acci�n relativa a este campo va a depender de la competencia gen�rica que el art�culo 3 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea le atribuye (versi�n consolidada) -ya que el Tratado de Maastricht introdujo el turismo entre los �mbitos de actuaci�n de la Uni�n Europea para alcanzar sus fines-.142

La formulaci�n consolidada del Tratado de la Uni�n en Niza,143 tras revisi�n y ampliaci�n de varios protocolos, s�lo hace referencia al turismo en el apartado u) del citado art�culo. En �l (art. 3-1-u),144 se introduce la posibilidad de que la Comunidad tome medidas en el �mbito del turismo para poder alcanzar los fines enunciados en el art�culo 2.145

Sin embargo, a pesar de esta competencia, se carece de un poder para actuar y s�lo se pueden acometer acciones o adoptar decisiones, bajo la exigencia de una doble condici�n:

- la unanimidad146 - el respeto del principio de subsidiariedad147

En este sentido, existen opiniones que cuestionan este planteamiento de la UE: J.M. Rodr�guez (2001, p. 42), califica esta menci�n del turismo que hace el Tratado como insuficiente:

"No s�lo por la entidad real que se atribuye a la materia, sino porque no especifica adecuadamente la finalidad de estas medidas para contribuir a la realizaci�n de los objetivos comunitarios y, sobre todo, los medios que se habilitan para su consecuci�n. Por esta raz�n, se hab�a alcanzado un cierto compromiso de que en el futuro fueran objeto de an�lisis las especificaciones de las normas que pudieran regular este sector en el Tratado."

A eso hay que unir la transversalidad del turismo148 o, dicho de otra manera, su car�cter multidisciplinar, que afecta y se ve repercutido por las actuaciones realizadas en otros �mbitos de la pol�tica comunitaria: el transporte, la pol�tica regional, el medio ambiente, la protecci�n del consumidor, la preservaci�n del patrimonio hist�rico y cultural, etc. Esto conlleva que, adem�s de venir afectado por los art�culos 49 y 50 del Cap�tulo III (Servicios) del Tratado Constitutivo de la UE, tambi�n se haga colaci�n a este �mbito en art�culos destinados directamente a otras pol�ticas o asuntos como es el caso de los fondos estructurales.149

Con la evoluci�n de la UE y la modificaci�n de sus instituciones, hay que resaltar el mayor peso que progresivamente ha ido adquiriendo el Parlamento Europeo en el sector tur�stico, ya que ha realizado una valiosa contribuci�n al mismo fomentando e impulsando la actividad de la Uni�n hacia el desarrollo del �mbito tur�stico a trav�s de diversas resoluciones, informes, etc. Entre sus principales actuaciones como propulsor del sector en el �mbito europeo destacan:

- La Resoluci�n con la que concluye el procedimiento de consulta al Parlamento Europeo sobre la propuesta de la Comisi�n de las Comunidades Europeas al Consejo relativa a una decisi�n por la que se establece un procedimiento de consulta y coordinaci�n en el �mbito del turismo (Diario Oficial n� C 007 de 12.01.1987. p. 0328).

- La Resoluci�n relativa a la facilitaci�n, promoci�n y consolidaci�n del turismo en la Comunidad Europea (Diario Oficial n� C 049 de 22.02.1988. p. 0157).

- La Resoluci�n sobre las medidas necesarias para proteger el medio ambiente del posible deterioro causado por el turismo de masas, dentro del marco del A�o Europeo del Turismo (Diario Oficial n� C 231 de 17.09.1990. p. 0234). (La primera acci�n concreta de la Comunidad en favor del turismo fue la Decisi�n del Consejo de 21 de diciembre de 1988 - Resoluci�n del Parlamento Europeo, de 16 de diciembre de 1983, relativa a una pol�tica comunitaria del turismo (Diario Oficial n� C 10 de 16. 01. 1983. p. 281)- que declaraba 1990 "A�o Europeo del Turismo").

- Las Resoluciones del 15 de diciembre de 1994150 sobre el informe de la Comisi�n relativo a las acciones comunitarias que afectan al turismo,151 y del 13 de febrero de 1996 sobre el Libro Verde de la Comisi�n sobre el papel de la Uni�n en materia de turismo152 - pidiendo la inclusi�n en el Tratado Constitutivo de la UE de un apartado espec�fico para el turismo, ya que �ste era objeto de revisi�n en 1996-. En la misma Resoluci�n anteriormente mencionada, del 15 de diciembre de 1994 y en la de 25 de octubre de 1996 sobre la propuesta de Decisi�n del Consejo relativa a un primer programa plurianual a favor del turismo europeo,153 se incluye la petici�n de creaci�n de una Agencia Europea del Turismo. No habiendo a�n tenido �xito dichas peticiones, la Conferencia Intergubernamental (CIG) iniciada en Tur�n en 1996, que culmin� en el Tratado de �msterdam en junio de 1997, no incluy� el turismo como pol�tica com�n.

Finalmente, hacer referencia a otro intento frustrado por otorgar una mayor representatividad al sector tur�stico en la Uni�n: la presentaci�n el 30 de abril de 1996 por parte de la Comisi�n Europea de una Propuesta de Decisi�n del Consejo sobre un primer programa plurianual a favor del turismo europeo, denominado "PHILOXENIA" (hospitalidad), con un alcance temporal desde 1997 hasta el a�o 2000.154 Con esta propuesta, que integra los resultados de la consulta en torno al Libro Verde sobre el papel de la Uni�n Europea en materia de turismo, se persigue:

"... mejorar la calidad y la competitividad del turismo europeo, inscribi�ndolo en un verdadero enfoque estrat�gico orientado hacia el crecimiento y el empleo." 155

Para alcanzar este objetivo �ltimo, se fijan cuatro objetivos intermedios como son:

1. Mejorar el conocimiento en el sector del turismo. 2. Mejorar el entorno legislativo y financiero del turismo. 3. Aumentar la calidad del turismo europeo. 4. Incrementar el n�mero de turistas procedentes de terceros pa�ses.

Sin embargo, esta propuesta se modific� a trav�s de algunas de las enmiendas aprobadas por el Parlamento Europeo, orientadas fundamentalmente a incrementar la acci�n comunitaria en el sector, as� como a la introducci�n de algunas otras disposiciones relacionadas con el mismo.

En definitiva, el producto de todo este proceso fue la adopci�n de la propuesta modificada por parte de la Comisi�n: Propuesta modificada de Decisi�n del Consejo sobre un primer programa plurianual en favor del turismo europeo "PHILOXENIA" (1997-2000), 156 basada en el Libro Verde, quedando eliminada todo tipo de actuaci�n comunitaria dirigida a la promoci�n tur�stica de Europa como destino global.

No obstante, a pesar de esto, este programa innovador tanto por el contenido de la acci�n comunitaria -intervenciones destinadas espec�ficamente a problemas tur�sticos- como por los m�todos de aplicaci�n -cooperaci�n con las autoridades a todos los niveles, industrias y dem�s agentes afectados-, no lleg� a ser aprobado, ya que no se logr� el voto un�nime del Consejo de Turismo en noviembre de 1997.157

Seg�n recoge E. Prados (2001, p. 44), "la importancia de este programa estriba en que constituye la referencia legal para la actividad tur�stica comunitaria."

En ese mismo mes, noviembre de 1997, los d�as 4 y 5, tuvo lugar en Luxemburgo la "Conferencia sobre Empleo y Turismo: Orientaciones para la acci�n", donde se cre� el Grupo de Alto Nivel Turismo y Empleo (GAN) que en octubre de 1998 emiti� las denominadas: "Conclusiones y recomendaciones del Grupo de Alto Nivel Turismo y Empleo: "Turismo en Europa: nuevos partenariados para la creaci�n de puestos de trabajo,"" o tambi�n denominado Informe Corsten - el Dr. Ralf Corsten era el presidente del Grupo de Alto Nivel (GAN)-, en las que se hac�a especial hincapi� en la importancia del turismo en materia de empleo y como elemento dinamizador del desarrollo regional. Para ello, este informe hac�a referencia a tres aspectos claves:

* En primer lugar, el an�lisis del impacto econ�mico del turismo y su potencial de crecimiento.

* En segundo lugar, un estudio de los medios para fomentar el crecimiento y el empleo tur�stico (teniendo en cuenta el impacto del sector en el desarrollo sostenible).

* Finalmente, el reconocimiento pol�tico de la importancia del turismo en Europa.158

Estas conclusiones y recomendaciones del GAN deb�an ser examinadas por la Comisi�n Europea, que emitir�a una valoraci�n global de dicho informe adjuntando las futuras acciones a realizar.

De esta manera, en 1999 la Comisi�n elabor� la Comunicaci�n "Incrementar el potencial del turismo como generador de empleo. Seguimiento de las conclusiones y recomendaciones del Grupo de Alto Nivel sobre Turismo y Empleo."159 En las observaciones finales, la Comisi�n destacaba que,

"La mayor�a de los elementos que integran este planteamiento160 son comunes a la estrategia comunitaria sobre turismo en el contexto de la cooperaci�n con los pa�ses socios (...), la ausencia de un punto de vista com�n a los pa�ses de Europa acerca del desarrollo del sector y la falta de reconocimiento del papel y el lugar del turismo en la construcci�n europea contribuyen a reducir las posibilidades de aprovechamiento de su potencial." 161

En definitiva, se reconoce la importancia econ�mica y social del turismo as� como el fuerte potencial de crecimiento y dinamizaci�n territorial que posee pero, no obstante, destaca que es cada Estado miembro el que debe recoger las conclusiones del informe del GAN en su propia estrategia nacional seg�n "sus prioridades de pol�tica tur�stica."

Tambi�n deja indicado que en el a�o 2000, primera cumbre europea sobre turismo, la Comisi�n examinar� los progresos que se han producido en la aplicaci�n de las recomendaciones del informe del GAN.

En febrero de 2000 se publica la Resoluci�n del Parlamento Europeo162 sobre la ya citada comunicaci�n de la Comisi�n,163 que denota una posici�n de apoyo hacia toda medida impulsora del turismo en la Uni�n; as�, refiere que,

"Lamenta la ausencia de un fundamento jur�dico espec�fico para la pol�tica del turismo en los Tratados y considera que la resoluci�n de esta cuesti�n es esencial para el futuro de la pol�tica tur�stica."

Adem�s, explicita el deseo de que,

"En la pr�xima cumbre comunitaria sobre el empleo, que tendr� lugar en Lisboa el primer semestre del 2000, el turismo, en tanto que sistema productivo y sector capaz de crear nuevos puestos de trabajo, figure con pleno derecho en las l�neas directrices de la pol�tica europea para el empleo."

Un mes m�s tarde, tambi�n se pronuncia el Comit� Econ�mico y Social sobre la misma comunicaci�n,164 destacando en el primer apartado: "Contexto de la Comunicaci�n de la Comisi�n," que, "Esta Comunicaci�n es el documento pol�tico m�s reciente destinado a impulsar una pol�tica europea de turismo que est� "estancada" desde la Conferencia Europea sobre Turismo y Empleo organizada por la Presidencia luxemburguesa en noviembre de 1997. En efecto, desde 1996 el Consejo bloquea una propuesta de programa plurianual a favor del turismo europeo denominada Philoxenia, hasta tal punto que hoy en d�a podemos considerar que ya no est� de actualidad (a pesar de que la Comisi�n la sigue incluyendo en su estrategia al mencionar la propuesta de compromiso considerablemente edulcorada por la Presidencia austr�aca...). Por tanto, esta Comunicaci�n podr�a representar un "nuevo enfoque", ..."

Para concluir, en el apartado "Recomendaciones: m�todo y principios de una acci�n europea," proponiendo al Consejo, al Parlamento Europeo, a los Estados miembros y a la Comisi�n, el lanzamiento de una "Iniciativa para una Estrategia Europea sobre el Turismo" (IEET), que seg�n L. Vald�s (2004), comprender�a una serie de actuaciones agrupadas en tres bloques:

a) Recursos financieros para la mejora de la calidad y el desarrollo. b) Mejora de los mercados. c) Mejora de la coordinaci�n y relevancia.

En abril de 2000, la Comisi�n retir� su propuesta.

El 22 de mayo de 2002, el Consejo de la Uni�n Europea aprueba una Resoluci�n "Sobre el futuro del turismo europeo"165 en la que invita tanto a la Comisi�n como a los Estados miembros, a la industria europea del turismo y a otros interesados en el sector, a realizar una serie de actuaciones espec�ficas en temas tur�sticos, tratando aspectos como la informaci�n, la calidad, las cuentas sat�lites del turismo, etc.

Se puede decir que, ante la ausencia de Pol�tica Tur�stica Com�n, esta materia se trabaja siguiendo el denominado por el Consejo Europeo de Lisboa (2000), "M�todo abierto de coordinaci�n" (art�culo7). B�sicamente, �ste consiste en la aplicaci�n del principio de subsidariedad -es decir, fijaci�n de objetivos a nivel comunitario y libertad para que cada Estado miembro alcance dichos objetivos dentro de sus propias pol�ticas nacionales-, apoy�ndose tambi�n en numerosas cooperaciones entre colectividades a todos los niveles y partenariados p�blicos-privados.

Seg�n el Informe Especial n� 3/96 relativo a la pol�tica del turismo y su promoci�n, acompa�ado de las respuestas de la Comisi�n (97/C 17/01),166 se puede hablar de dos categor�as de acciones comunitarias a favor del turismo:

* Las acciones directas -previstas de forma espec�fica en el presupuesto general y gestionadas por la unidad "turismo" de la Direcci�n General (DG) XXIII (Pol�tica de la Empresa, Comercio, Turismo y Econom�a Social), su volumen financiero representa menos del 1 por ciento del total de recursos destinados a acciones tur�sticas-.

* Las acciones indirectas -que hacen referencia tanto a las relacionadas indirectamente con el turismo como a aqu�llas en las que el turismo se emplea como instrumento de consecuci�n de otros objetivos, gestionadas por las DG correspondientes-.

A este respecto hace menci�n el Proyecto de Constituci�n Europea: "Tratado por el que se establece una Constituci�n para Europa" (DO n� C 310 de 16.12.2004)167 tanto en su art�culo I-17 (p. 17) donde aparece el turismo (junto con otras materias como la industria, la cultura, la protecci�n y mejora de la salud humana, etc.), como "�mbitos de las acciones de apoyo, coordinaci�n o complemento" en los que dispondr� de competencia la Uni�n; como fundamentalmente en el t�tulo XXI, art�culo III-281 (p. 126), dedicado espec�ficamente al Turismo y en el que se pone de relieve el papel complementario de la Uni�n a la acci�n individualizada de cada Estado miembro en el sector tur�stico. En este sentido, en dicho art�culo se cita en un primer punto que:

"La Uni�n complementar� la acci�n de los Estados miembros en el sector tur�stico, en particular promoviendo la competitividad de las empresas de la Uni�n en este sector."

Y en un segundo:

"La ley o ley marco europea establecer� las medidas espec�ficas destinadas a complementar las acciones llevadas a cabo en los Estados miembros para conseguir los objetivos mencionados en el presente art�culo, con exclusi�n de toda armonizaci�n de las disposiciones legales y reglamentarias de los Estados miembros."168

M�s recientemente, el Dictamen del Comit� Econ�mico y Social Europeo sobre el tema "La pol�tica tur�stica en la UE ampliada"169 recog�a que,

"Si bien es cierto que el turismo no forma parte directamente de la pol�tica com�n de la Uni�n Europea, no es menos cierto que diversas instituciones europeas se plantean medidas y acciones que repercuten en el turismo por su car�cter transversal o se apoyan en �l como instrumento para alcanzar diversos objetivos principales de la UE: desarrollo sostenible, empleo, cohesi�n econ�mica y social,... En definitiva, una mejor calidad de vida para los ciudadanos europeos."170

El Consejo Europeo de Bruselas, en las Conclusiones de la Presidencia (21 y 22 de junio de 2007), hace tambi�n menci�n expl�cita al turismo en el art�culo 18 del Anexo I, refiri�ndose a �l como disposici�n espec�fica a la que afectar�n las innovaciones acordadas en la Conferencia Intergubernamental (CIG) convocada por el Consejo Europeo, en 2004.

Al margen de la inexistencia de Pol�tica Tur�stica Com�n en el seno de la Uni�n, es preciso se�alar algunas l�neas estrat�gicas y actuaciones llevadas a cabo para promover y difundir el turismo que han servido para fortalecer la pol�tica tur�stica y su dinamismo, entre ellas, es posible citar, por ejemplo:

> La creaci�n del Comit� Consultivo de Turismo de la Uni�n Europea (22 diciembre de 1986),171 que debe reunirse como m�nimo una vez al a�o - de hecho, se re�ne con regularidad, celebrando 3 � 4 encuentros anuales en Bruselas- y al que ya se hizo referencia anteriormente. Compuesto por miembros de cada Estado comunitario, es un comit� consultivo que tiene por misi�n, "...promover los intercambios de informaci�n, las consultas y, cuando proceda, la cooperaci�n en materia de turismo y, en particular, de prestaci�n de servicios para turistas." (art�culo 3, DO n� L 384 de 31.12.1986, p. 52)

> La declaraci�n, realizada en 1988, de 1990 como "A�o Europeo del Turismo"172 (junto con la toma de medidas referentes al turismo social, juvenil, cultural, etc.).173

> El programa propuesto por la Comisi�n denominado "Plan de medidas comunitarias a favor del turismo" de 1991.174

> La existencia del Foro Europeo de Turismo que se celebra con car�cter anual en diferentes capitales europeas.175 Este foro se cre� con el objetivo de dotar a la Uni�n Europea de una plataforma pol�tica que le permitiera aumentar la cooperaci�n entre los pa�ses miembros y coordinar acciones, ya que la Uni�n es el principal destino tur�stico a escala mundial.176

Tambi�n se han acordado numerosas medidas espec�ficas para el sector a favor de los turistas,177 de las empresas del sector,178 del desarrollo regional promovido por el turismo (a trav�s de los fondos estructurales como el FEDER y el FEOGA-Orientaci�n), para la creaci�n de un sistema estad�stico comunitario,179 etc. Y se ha producido una tendencia progresiva hacia un mayor inter�s por las diferentes tipolog�as tur�sticas, su desarrollo, efectos, normas de regulaci�n, etc.

De esta manera, entre los diferentes documentos comunitarios es posible encontrar numerosas referencias al turismo rural, al turismo social, al turismo cultural o al turismo deportivo, entre otros muchos.180

Adem�s de estas actuaciones, tambi�n existe una estrecha relaci�n entre turismo y medio ambiente y, m�s concretamente, con el desarrollo sostenible, ya que �ste debe ser el eje fundamental de toda estrategia llevada a cabo en cualquier sector econ�mico.

Es a comienzos de los a�os sesenta cuando aparecen las primeras aproximaciones medioambientales aplicadas al �mbito tur�stico, pero no es hasta comienzos de la d�cada de los noventa cuando, en el 41 Congreso de la Asociaci�n Internacional de Expertos Cient�ficos en Turismo (AIEST) (1991), se plantea la sostenibilidad del turismo,181 no alcanzando verdaderamente auge esta tem�tica hasta 1992 a ra�z de la Cumbre de la Tierra de R�o de Janeiro y, en el �mbito europeo, con el "V Programa Comunitario de pol�tica y actuaci�n en materia de medio ambiente y desarrollo sostenible"- aprobado por la Comisi�n Europea el 18 de marzo de 1992 y ratificado por el Parlamento Europeo y el Consejo de Ministros a finales de 1992-.

En dicho programa se plantea una nueva estrategia comunitaria en materia de medio ambiente, durante el per�odo 1992-2000, para lograr un desarrollo sostenible. En este sentido, se puede tambi�n citar en el marco de la Uni�n la existencia de la Carta Europea del Turismo Sostenible en Espacios Naturales Protegidos (CETS), 1998182 (una de las prioridades recomendadas en la Agenda 21, adoptadas en la Cumbre de la Tierra en R�o en 1992 y por el V Programa de acciones comunitarias para el desarrollo sostenible).

El 13 de noviembre de 2001, la Comisi�n present� la Comunicaci�n "Un marco de cooperaci�n para el futuro del turismo europeo,"183 que pon�a el �nfasis en la necesidad de cooperaci�n entre todos los agentes del sector tur�stico. En mayo de 2002, el Consejo adopta la resoluci�n basada en esta comunicaci�n,184 representando este hecho un importante paso para la adquisici�n de un mayor peso y significaci�n del sector tur�stico en Europa.

Finalmente, entre las actuaciones m�s recientes, se hace menci�n a una comunicaci�n de la Comisi�n referente al turismo y el desarrollo sostenible: "Agenda para un turismo europeo sostenible y competitivo,"185 en 2007.

Al ser el turismo una materia transversal, se ha visto afectado por las medidas tomadas en el seno de otras pol�ticas como el caso de numerosos programas o medidas medioambientales entre los que cabe citar el "V Programa de Acci�n Ambiental de la Uni�n Europea (1992-2000)", al que se ha hecho referencia en p�rrafos anteriores,186 y en el que se plantea que la inserci�n del medio ambiente en las medidas y estrategias europeas afectar�, entre otros, al �mbito tur�stico; o la Red Natura 2000 que, seg�n C. Sanz (2005, p. 199), "... pretende el desarrollo arm�nico de los espacios naturales protegidos como destino tur�stico".

Teniendo en cuenta la importancia del turismo en la Uni�n, tanto por su papel como agente activo en la creaci�n de empleo e impulsor del desarrollo de los territorios, como por su fuerte potencial de crecimiento futuro, la Comisi�n en 2006 adopt� "Una nueva pol�tica tur�stica en la UE: hacia una mayor colaboraci�n en el turismo europeo,"187 seg�n la cual,

"...cualquier pol�tica tur�stica europea debe ser complementaria a las medidas adoptadas en los Estados miembros."

Y cuyo principal objetivo es,

"...mejorar la competitividad de la industria tur�stica europea y crear m�s y mejores empleos mediante el crecimiento sostenible del turismo en Europa y el mundo entero."188

Aunque en esta nueva pol�tica el turismo a nivel europeo sigue permaneciendo en un segundo plano como elemento de complementariedad a las pol�ticas individuales de cada Estado en esta materia, supone un gran paso adelante para el desarrollo del sector en el cuadro europeo ya que es una pol�tica centrada, entre otros aspectos, en la integraci�n de las medidas relacionadas con el turismo y, m�s concretamente, esta medida hace especial referencia a:

=> Una mejora de la legislaci�n -aspecto fundamental para fomentar el dinamismo del sector evitando las trabas que en la actualidad pueden suponer la multiplicidad de pol�ticas existentes que afectan al turismo-.

=> Una mayor coordinaci�n de las pol�ticas econ�micas -ya que dado el car�cter transversal del sector, se ve no s�lo afectado por las pol�ticas directamente destinadas al mismo sino tambi�n por muchas otras de forma indirecta-.

=> Una mejor utilizaci�n de los instrumentos financieros europeos -los Fondos Estructurales, como el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) y el Fondo Social Europeo (FSE), o el Fondo de Cohesi�n-.

Adem�s, a ra�z de esta comunicaci�n de marzo de 2006, la Comisi�n comienza los preparativos para la creaci�n de la Agenda 21 europea para el turismo con la finalidad de facilitar la competitividad de Europa como el destino tur�stico m�s atractivo.189 Agenda a la que ya hab�a hecho referencia en comunicaciones anteriores tales como:

* "Un marco de cooperaci�n para el futuro del turismo europeo"190 en 2001, donde la Comisi�n propon�a la creaci�n de una Agenda 21 para el fomento del desarrollo sostenible de las actividades tur�sticas en Europa.

* "Orientaciones b�sicas para la sostenibilidad del turismo Europeo"191 en 2003, en la que entre sus orientaciones b�sicas se encuentra la aportaci�n de la Comisi�n europea a un proceso dirigido hacia una Agenda 21 para el turismo sostenible en Europa.192

En resumen, se puede recoger la idea fundamental de todo lo expuesto anteriormente en palabras de C. Sanz (2005, pp.199-200):

"Sin perjuicio de que la relaci�n entre el Derecho Comunitario y el turismo pueda ser objeto de ulteriores l�neas de investigaci�n, podemos concluir este breve recorrido por sus principales hitos confirmando, por una parte, que el turismo al constituir una principal actividad econ�mica de la Uni�n Europea, va concitando un mayor inter�s en el seno de las Instituciones comunitarias y, por otra, que aunque el marco jur�dico comunitario es hoy en d�a todav�a insuficiente, podemos apreciar un crecimiento paulatino de la intervenci�n comunitaria en el sector tur�stico que se ver� impulsado, sin duda, con la entrada en vigor de la Constituci�n Europea."