CAPÍTULO III. POLÍTICA TURÍSTICA COMÚN Y SISTEMA DE INFORMACIÓN ESTADÍSTICA EN LA UNIÓN EUROPEA

1. INTRODUCCIÓN

Las actividades turísticas que denominaremos a partir de este momento sector turístico- constituyen un conjunto de actividades económicas muy dinámicas en evolución constante. Esa característica implica dificultades a la hora de delimitar el sector, establecer cuantificaciones y determinar políticas económicas; así mismo, la evaluación de dichas políticas se encuentra con un marco poco definido, lo que afecta a sus resultados. La complejidad proviene, en gran medida, del carácter transversal del sector y de la naturaleza intangible del producto turístico. La evolución del turismo desde sus orígenes (era una actividad destinada a las clases sociales más altas, que se dirigían a destinos concretos por motivos económicos, religiosos, educativos, culturales o medicinales más que por ocio) hasta el momento actual (hoy se habla de la existencia de un "turismo de masas" fundamentalmente vacacional, en el que se ven implicados una gran cantidad de países a nivel mundial), ha requerido no sólo la evolución de su definición sino que, paralelamente, ha demandado cada vez más la aparición de instituciones destinadas a regular y gestionar cuanto compete al sector, tanto a escala nacional como internacional;130 la presencia de esos organismos ha implicado la necesidad de mayor información estadística y de mejor calidad para su trabajo. La percepción de la actuación sobre el sector, así como de la información necesaria del mismo, han evolucionado a lo largo del tiempo; de igual modo, la metodología para la información y las concepciones básicas para la política económica sectorial también han cambiado (particularmente por un aumento de la conciencia de los efectos que el sector tiene en la economía). Los cambios no han supuesto la suficiencia de las intervenciones públicas ni de las informaciones estadísticas -hoy parece continuar siendo insuficiente la política turística, sobre todo a través de políticas destinadas a otros sectores que afectan tangencialmente al turismo; así como la cuantificación de los fenómenos turísticos (llegadas de viajeros, ingresos, medios de transporte, duración de estancia, gasto turístico, origen de los visitantes, motivo de la visita, pernoctaciones, etc. o como una sub-partida en la Balanza de Pagos)-. Por lo tanto, creemos que es necesario un cierto replanteamiento de la intervención pública en el sector turístico, junto con el perfeccionamiento de la información estadística ya existente y un aumento de los datos sobre turismo, complementarios a los actuales, capaces de reflejar mejor la magnitud e importancia económica del sector. A lo largo de este capítulo vamos a realizar una aproximación a esta problemática. En definitiva, el objetivo central de este capítulo es el estudio del turismo desde el punto de vista de su homogeneización como actividad en un ámbito, fundamentalmente, europeo, tanto desde un punto de vista legislativo como estadístico. Para ello, se tratan dos aspectos: - Por una parte, se recoge el tratamiento y evolución cronológica del turismo a través de la legislación comunitaria, haciendo referencia, básicamente, a los esfuerzos realizados dirigidos a la creación de una Política Turística Común a través de su paso por los distintos documentos europeos. Esta metodología se ve reforzada por la sistematización, al final del epígrafe, de algunas de las principales actuaciones y líneas estratégicas referentes al turismo en sus diferentes ámbitos o campos de actuación: medio ambiental, empresarial, etc.

- Por otra parte, se hace referencia a la información estadística sobre turismo existente en la actualidad, mencionando tanto el ámbito extra como intra comunitario.131 Con ello, se pretende dar una visión de la diversidad de datos existentes sobre este sector, no siempre homogeneizados entre las diferentes fuentes - en parte motivado por la multiplicidad de organismos que originan información turística a todos los niveles: local, regional, nacional, supranacional, etc.-. Finalmente, se expone una de las soluciones propuestas ante este hecho como es el Sistema de Estadística de Turismo (SET) y las Cuentas Satélites de Turismo (CST).132

2. POLÍTICA TURÍSTICA COMÚN: EVOLUCIÓN Y CONTENIDO

En lo que respecta a la ordenación turística de los diferentes Estados miembros de la UE, ésta no se ve afectada sólo por las respectivas legislaciones nacionales, sino que es necesario hacer referencia también a dos entes supranacionales que inciden sobre ella: la Organización Mundial del Turismo (OMT) 134 y la Unión Europea (UE).

Sin embargo, hay que señalar que su grado de incidencia es diferente: por un lado, los documentos relativos a turismo emanados de la OMT que no obligan a los países miembros, por otro, los provenientes de la Unión, entre los que se pueden encontrar tanto Reglamentos, Directivas y Decisiones, que sí son de obligado cumplimiento para los Estados miembros (aunque con diferentes grados de obligatoriedad), así como Recomendaciones y Dictámenes.

La mayor parte de los países comunitarios (diecinueve de los veintisiete) forman parte de los 154 miembros de la OMT (a fecha de 1 de octubre de 2008), cuyo objetivo fundamental es,

"Promoción y desarrollo del turismo con vistas a contribuir al desarrollo económico, la comprensión internacional, la paz, la prosperidad y el respeto universal, y la observancia de los derechos humanos y las libertades fundamentales para todos, sin distinción de raza, sexo, lengua o religión."135

La OMT elabora diversos documentos referentes a la actividad turística que sirven de guía para definir las principales líneas de actuación de los Estados en este sector. Entre ellos destacan:

- La Declaración de Manila sobre el Turismo Mundial (1980) - El Documento de Acapulco (1982) - La Carta del Turismo y Código del Turista (1985) - La Declaración de La Haya sobre Turismo (1989) - La Carta de Aalborg (1994) - La Carta del Turismo Sostenible (1995) - La Declaración sobre la prevención del turismo sexual organizado (1995) - La Declaración de Calvià (1997) - El Código ético mundial para el Turismo (1999) - La Declaración de Québec (2002) - La Declaración de Djerba sobre Turismo y Cambio Climático (2003) - La Declaración de Davos (2007)

En cuanto a la Unión Europea, y en relación al sector que centra esta investigación, se debe señalar que el turismo, actualmente, no figura expresamente como materia comunitaria (en el portal de la UE- http://europa.eu/index_es.htm- se enumeran un total de 32 actividades de la UE, desde "Aduanas" a "Transportes", no figurando entre ellas "Turismo").

Los organismos comunitarios representantes y defensores de los intereses de este sector se limitan a (siguiendo a E. Valdés del Fresno, 2002): en el seno del Consejo, un grupo de Turismo; en el seno de la Comisión, la Dirección de Servicios, Comercio, Turismo, E-business e IDA (integrante de la Dirección General de Empresa, a la que pertenece la Unidad de Turismo y que, a su vez, dependiente de esta Unidad se encuentra el Comité Consultivo de Turismo, al que se hará referencia posteriormente); finalmente, en el seno del Parlamento, el turismo se trata a través de la Comisión de Política Regional, Transportes y Turismo. Según esta misma autora (2002), ni el peso ni la importancia económica del turismo en Europa se reflejan en la estructura administrativa y política del turismo en las Instituciones comunitarias.

Este hecho puede venir explicado por la relativamente reciente atención que se le ha dedicado a este sector de forma global en el marco de la Unión ya que, tal y como se analiza en los siguientes párrafos, se ha venido tratando, fundamentalmente, a través de políticas comunitarias que afectan al turismo de forma transversal.

En los tratados constitutivos de la Comunidad Europea -CEE y EURATOM-, así como en su antecedente -CECA-,136 no se menciona el turismo -ni entre las misiones de la Comunidad, ni en el ámbito de intervención comunitaria o de acciones que podía emprender para alcanzar sus fines-. Es por este motivo por el que, en esos momentos, toda acción que afectase a este sector no era fruto de una actuación comunitaria directa sino consecuencia de los efectos tangenciales de otras políticas ya sea de transporte, de defensa del consumidor, de desarrollo territorial, regional (profundizada en el Acta Única Europea137), etc.

Así pues, es a partir de la década de los ochenta cuando la Comunidad Europea comienza a considerar el sector turístico desde una perspectiva global, intentando establecer una política comunitaria, influida por dos motivos, según L. Valdés (2004, p. 120):

"Uno, la larga crisis industrial que se estaba viviendo con un gran deterioro de todas las magnitudes macroeconómicas y las posibilidades que ofrecía el turismo como elemento dinamizador de la economía en el conjunto de países y regiones que forman la UE; otro, la incorporación de Grecia y las discusiones para la Adhesión de España y Portugal, países en los que el turismo representaba una parte importante de su economía."

De esta manera, la primera proposición de creación de una Política Turística Común, surge de la Comisión en 1982 a través de la comunicación presentada al Consejo: "Para una política Comunitaria de Turismo. Primeras orientaciones", -comunicación adoptada a petición de Grecia-, a la que acompaña otro escrito denominado "La Comunidad Europea y el Turismo."138

Después de este primer paso, este propuesta se vio apoyada tanto por el Parlamento Europeo como por el Consejo; por el primero en 1983 a través del documento "Resolución sobre la política comunitaria de turismo"139 y, al año siguiente, por el Consejo, datando del 10 de abril de 1984 la primera resolución del mismo relativa a una Política Comunitaria de Turismo, reconociendo así la importancia de este sector para la integración europea y remarcando la necesidad de la creación de una PTC.140

Algo más de dos años después, la Decisión del Consejo de 22 de diciembre de 1986 por la que se establece un procedimiento de consulta y de coordinación en el ámbito del turismo, estableció un Comité consultivo en el sector del turismo al que los Estados miembros debían consultar obligatoriamente.

Sin embargo, no es hasta 1992 cuando se puede hablar del reconocimiento de la importancia del turismo en el ámbito comunitario a través del "Tratado de Maastricht" - también denominado Tratado de la Unión Europea (TUE), firmado el 7-II-1992 y entrado en vigor el 1-XI-1993-, del "V Programa Medioambiental" (1992-2000),141 y del "Plan de acciones comunitarias en favor del turismo" (aprobado por decisión del Consejo 92/421/CEE).

En materia turística, ante la inexistencia de una política única a nivel comunitario, toda acción relativa a este campo va a depender de la competencia genérica que el artículo 3 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea le atribuye (versión consolidada) -ya que el Tratado de Maastricht introdujo el turismo entre los ámbitos de actuación de la Unión Europea para alcanzar sus fines-.142

La formulación consolidada del Tratado de la Unión en Niza,143 tras revisión y ampliación de varios protocolos, sólo hace referencia al turismo en el apartado u) del citado artículo. En él (art. 3-1-u),144 se introduce la posibilidad de que la Comunidad tome medidas en el ámbito del turismo para poder alcanzar los fines enunciados en el artículo 2.145

Sin embargo, a pesar de esta competencia, se carece de un poder para actuar y sólo se pueden acometer acciones o adoptar decisiones, bajo la exigencia de una doble condición:

- la unanimidad146 - el respeto del principio de subsidiariedad147

En este sentido, existen opiniones que cuestionan este planteamiento de la UE: J.M. Rodríguez (2001, p. 42), califica esta mención del turismo que hace el Tratado como insuficiente:

"No sólo por la entidad real que se atribuye a la materia, sino porque no especifica adecuadamente la finalidad de estas medidas para contribuir a la realización de los objetivos comunitarios y, sobre todo, los medios que se habilitan para su consecución. Por esta razón, se había alcanzado un cierto compromiso de que en el futuro fueran objeto de análisis las especificaciones de las normas que pudieran regular este sector en el Tratado."

A eso hay que unir la transversalidad del turismo148 o, dicho de otra manera, su carácter multidisciplinar, que afecta y se ve repercutido por las actuaciones realizadas en otros ámbitos de la política comunitaria: el transporte, la política regional, el medio ambiente, la protección del consumidor, la preservación del patrimonio histórico y cultural, etc. Esto conlleva que, además de venir afectado por los artículos 49 y 50 del Capítulo III (Servicios) del Tratado Constitutivo de la UE, también se haga colación a este ámbito en artículos destinados directamente a otras políticas o asuntos como es el caso de los fondos estructurales.149

Con la evolución de la UE y la modificación de sus instituciones, hay que resaltar el mayor peso que progresivamente ha ido adquiriendo el Parlamento Europeo en el sector turístico, ya que ha realizado una valiosa contribución al mismo fomentando e impulsando la actividad de la Unión hacia el desarrollo del ámbito turístico a través de diversas resoluciones, informes, etc. Entre sus principales actuaciones como propulsor del sector en el ámbito europeo destacan:

- La Resolución con la que concluye el procedimiento de consulta al Parlamento Europeo sobre la propuesta de la Comisión de las Comunidades Europeas al Consejo relativa a una decisión por la que se establece un procedimiento de consulta y coordinación en el ámbito del turismo (Diario Oficial n° C 007 de 12.01.1987. p. 0328).

- La Resolución relativa a la facilitación, promoción y consolidación del turismo en la Comunidad Europea (Diario Oficial n° C 049 de 22.02.1988. p. 0157).

- La Resolución sobre las medidas necesarias para proteger el medio ambiente del posible deterioro causado por el turismo de masas, dentro del marco del Año Europeo del Turismo (Diario Oficial n° C 231 de 17.09.1990. p. 0234). (La primera acción concreta de la Comunidad en favor del turismo fue la Decisión del Consejo de 21 de diciembre de 1988 - Resolución del Parlamento Europeo, de 16 de diciembre de 1983, relativa a una política comunitaria del turismo (Diario Oficial n° C 10 de 16. 01. 1983. p. 281)- que declaraba 1990 "Año Europeo del Turismo").

- Las Resoluciones del 15 de diciembre de 1994150 sobre el informe de la Comisión relativo a las acciones comunitarias que afectan al turismo,151 y del 13 de febrero de 1996 sobre el Libro Verde de la Comisión sobre el papel de la Unión en materia de turismo152 - pidiendo la inclusión en el Tratado Constitutivo de la UE de un apartado específico para el turismo, ya que éste era objeto de revisión en 1996-. En la misma Resolución anteriormente mencionada, del 15 de diciembre de 1994 y en la de 25 de octubre de 1996 sobre la propuesta de Decisión del Consejo relativa a un primer programa plurianual a favor del turismo europeo,153 se incluye la petición de creación de una Agencia Europea del Turismo. No habiendo aún tenido éxito dichas peticiones, la Conferencia Intergubernamental (CIG) iniciada en Turín en 1996, que culminó en el Tratado de Ámsterdam en junio de 1997, no incluyó el turismo como política común.

Finalmente, hacer referencia a otro intento frustrado por otorgar una mayor representatividad al sector turístico en la Unión: la presentación el 30 de abril de 1996 por parte de la Comisión Europea de una Propuesta de Decisión del Consejo sobre un primer programa plurianual a favor del turismo europeo, denominado "PHILOXENIA" (hospitalidad), con un alcance temporal desde 1997 hasta el año 2000.154 Con esta propuesta, que integra los resultados de la consulta en torno al Libro Verde sobre el papel de la Unión Europea en materia de turismo, se persigue:

"... mejorar la calidad y la competitividad del turismo europeo, inscribiéndolo en un verdadero enfoque estratégico orientado hacia el crecimiento y el empleo." 155

Para alcanzar este objetivo último, se fijan cuatro objetivos intermedios como son:

1. Mejorar el conocimiento en el sector del turismo. 2. Mejorar el entorno legislativo y financiero del turismo. 3. Aumentar la calidad del turismo europeo. 4. Incrementar el número de turistas procedentes de terceros países.

Sin embargo, esta propuesta se modificó a través de algunas de las enmiendas aprobadas por el Parlamento Europeo, orientadas fundamentalmente a incrementar la acción comunitaria en el sector, así como a la introducción de algunas otras disposiciones relacionadas con el mismo.

En definitiva, el producto de todo este proceso fue la adopción de la propuesta modificada por parte de la Comisión: Propuesta modificada de Decisión del Consejo sobre un primer programa plurianual en favor del turismo europeo "PHILOXENIA" (1997-2000), 156 basada en el Libro Verde, quedando eliminada todo tipo de actuación comunitaria dirigida a la promoción turística de Europa como destino global.

No obstante, a pesar de esto, este programa innovador tanto por el contenido de la acción comunitaria -intervenciones destinadas específicamente a problemas turísticos- como por los métodos de aplicación -cooperación con las autoridades a todos los niveles, industrias y demás agentes afectados-, no llegó a ser aprobado, ya que no se logró el voto unánime del Consejo de Turismo en noviembre de 1997.157

Según recoge E. Prados (2001, p. 44), "la importancia de este programa estriba en que constituye la referencia legal para la actividad turística comunitaria."

En ese mismo mes, noviembre de 1997, los días 4 y 5, tuvo lugar en Luxemburgo la "Conferencia sobre Empleo y Turismo: Orientaciones para la acción", donde se creó el Grupo de Alto Nivel Turismo y Empleo (GAN) que en octubre de 1998 emitió las denominadas: "Conclusiones y recomendaciones del Grupo de Alto Nivel Turismo y Empleo: "Turismo en Europa: nuevos partenariados para la creación de puestos de trabajo,"" o también denominado Informe Corsten - el Dr. Ralf Corsten era el presidente del Grupo de Alto Nivel (GAN)-, en las que se hacía especial hincapié en la importancia del turismo en materia de empleo y como elemento dinamizador del desarrollo regional. Para ello, este informe hacía referencia a tres aspectos claves:

* En primer lugar, el análisis del impacto económico del turismo y su potencial de crecimiento.

* En segundo lugar, un estudio de los medios para fomentar el crecimiento y el empleo turístico (teniendo en cuenta el impacto del sector en el desarrollo sostenible).

* Finalmente, el reconocimiento político de la importancia del turismo en Europa.158

Estas conclusiones y recomendaciones del GAN debían ser examinadas por la Comisión Europea, que emitiría una valoración global de dicho informe adjuntando las futuras acciones a realizar.

De esta manera, en 1999 la Comisión elaboró la Comunicación "Incrementar el potencial del turismo como generador de empleo. Seguimiento de las conclusiones y recomendaciones del Grupo de Alto Nivel sobre Turismo y Empleo."159 En las observaciones finales, la Comisión destacaba que,

"La mayoría de los elementos que integran este planteamiento160 son comunes a la estrategia comunitaria sobre turismo en el contexto de la cooperación con los países socios (...), la ausencia de un punto de vista común a los países de Europa acerca del desarrollo del sector y la falta de reconocimiento del papel y el lugar del turismo en la construcción europea contribuyen a reducir las posibilidades de aprovechamiento de su potencial." 161

En definitiva, se reconoce la importancia económica y social del turismo así como el fuerte potencial de crecimiento y dinamización territorial que posee pero, no obstante, destaca que es cada Estado miembro el que debe recoger las conclusiones del informe del GAN en su propia estrategia nacional según "sus prioridades de política turística."

También deja indicado que en el año 2000, primera cumbre europea sobre turismo, la Comisión examinará los progresos que se han producido en la aplicación de las recomendaciones del informe del GAN.

En febrero de 2000 se publica la Resolución del Parlamento Europeo162 sobre la ya citada comunicación de la Comisión,163 que denota una posición de apoyo hacia toda medida impulsora del turismo en la Unión; así, refiere que,

"Lamenta la ausencia de un fundamento jurídico específico para la política del turismo en los Tratados y considera que la resolución de esta cuestión es esencial para el futuro de la política turística."

Además, explicita el deseo de que,

"En la próxima cumbre comunitaria sobre el empleo, que tendrá lugar en Lisboa el primer semestre del 2000, el turismo, en tanto que sistema productivo y sector capaz de crear nuevos puestos de trabajo, figure con pleno derecho en las líneas directrices de la política europea para el empleo."

Un mes más tarde, también se pronuncia el Comité Económico y Social sobre la misma comunicación,164 destacando en el primer apartado: "Contexto de la Comunicación de la Comisión," que, "Esta Comunicación es el documento político más reciente destinado a impulsar una política europea de turismo que está "estancada" desde la Conferencia Europea sobre Turismo y Empleo organizada por la Presidencia luxemburguesa en noviembre de 1997. En efecto, desde 1996 el Consejo bloquea una propuesta de programa plurianual a favor del turismo europeo denominada Philoxenia, hasta tal punto que hoy en día podemos considerar que ya no está de actualidad (a pesar de que la Comisión la sigue incluyendo en su estrategia al mencionar la propuesta de compromiso considerablemente edulcorada por la Presidencia austríaca...). Por tanto, esta Comunicación podría representar un "nuevo enfoque", ..."

Para concluir, en el apartado "Recomendaciones: método y principios de una acción europea," proponiendo al Consejo, al Parlamento Europeo, a los Estados miembros y a la Comisión, el lanzamiento de una "Iniciativa para una Estrategia Europea sobre el Turismo" (IEET), que según L. Valdés (2004), comprendería una serie de actuaciones agrupadas en tres bloques:

a) Recursos financieros para la mejora de la calidad y el desarrollo. b) Mejora de los mercados. c) Mejora de la coordinación y relevancia.

En abril de 2000, la Comisión retiró su propuesta.

El 22 de mayo de 2002, el Consejo de la Unión Europea aprueba una Resolución "Sobre el futuro del turismo europeo"165 en la que invita tanto a la Comisión como a los Estados miembros, a la industria europea del turismo y a otros interesados en el sector, a realizar una serie de actuaciones específicas en temas turísticos, tratando aspectos como la información, la calidad, las cuentas satélites del turismo, etc.

Se puede decir que, ante la ausencia de Política Turística Común, esta materia se trabaja siguiendo el denominado por el Consejo Europeo de Lisboa (2000), "Método abierto de coordinación" (artículo7). Básicamente, éste consiste en la aplicación del principio de subsidariedad -es decir, fijación de objetivos a nivel comunitario y libertad para que cada Estado miembro alcance dichos objetivos dentro de sus propias políticas nacionales-, apoyándose también en numerosas cooperaciones entre colectividades a todos los niveles y partenariados públicos-privados.

Según el Informe Especial nº 3/96 relativo a la política del turismo y su promoción, acompañado de las respuestas de la Comisión (97/C 17/01),166 se puede hablar de dos categorías de acciones comunitarias a favor del turismo:

* Las acciones directas -previstas de forma específica en el presupuesto general y gestionadas por la unidad "turismo" de la Dirección General (DG) XXIII (Política de la Empresa, Comercio, Turismo y Economía Social), su volumen financiero representa menos del 1 por ciento del total de recursos destinados a acciones turísticas-.

* Las acciones indirectas -que hacen referencia tanto a las relacionadas indirectamente con el turismo como a aquéllas en las que el turismo se emplea como instrumento de consecución de otros objetivos, gestionadas por las DG correspondientes-.

A este respecto hace mención el Proyecto de Constitución Europea: "Tratado por el que se establece una Constitución para Europa" (DO n° C 310 de 16.12.2004)167 tanto en su artículo I-17 (p. 17) donde aparece el turismo (junto con otras materias como la industria, la cultura, la protección y mejora de la salud humana, etc.), como "ámbitos de las acciones de apoyo, coordinación o complemento" en los que dispondrá de competencia la Unión; como fundamentalmente en el título XXI, artículo III-281 (p. 126), dedicado específicamente al Turismo y en el que se pone de relieve el papel complementario de la Unión a la acción individualizada de cada Estado miembro en el sector turístico. En este sentido, en dicho artículo se cita en un primer punto que:

"La Unión complementará la acción de los Estados miembros en el sector turístico, en particular promoviendo la competitividad de las empresas de la Unión en este sector."

Y en un segundo:

"La ley o ley marco europea establecerá las medidas específicas destinadas a complementar las acciones llevadas a cabo en los Estados miembros para conseguir los objetivos mencionados en el presente artículo, con exclusión de toda armonización de las disposiciones legales y reglamentarias de los Estados miembros."168

Más recientemente, el Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre el tema "La política turística en la UE ampliada"169 recogía que,

"Si bien es cierto que el turismo no forma parte directamente de la política común de la Unión Europea, no es menos cierto que diversas instituciones europeas se plantean medidas y acciones que repercuten en el turismo por su carácter transversal o se apoyan en él como instrumento para alcanzar diversos objetivos principales de la UE: desarrollo sostenible, empleo, cohesión económica y social,... En definitiva, una mejor calidad de vida para los ciudadanos europeos."170

El Consejo Europeo de Bruselas, en las Conclusiones de la Presidencia (21 y 22 de junio de 2007), hace también mención explícita al turismo en el artículo 18 del Anexo I, refiriéndose a él como disposición específica a la que afectarán las innovaciones acordadas en la Conferencia Intergubernamental (CIG) convocada por el Consejo Europeo, en 2004.

Al margen de la inexistencia de Política Turística Común en el seno de la Unión, es preciso señalar algunas líneas estratégicas y actuaciones llevadas a cabo para promover y difundir el turismo que han servido para fortalecer la política turística y su dinamismo, entre ellas, es posible citar, por ejemplo:

> La creación del Comité Consultivo de Turismo de la Unión Europea (22 diciembre de 1986),171 que debe reunirse como mínimo una vez al año - de hecho, se reúne con regularidad, celebrando 3 ó 4 encuentros anuales en Bruselas- y al que ya se hizo referencia anteriormente. Compuesto por miembros de cada Estado comunitario, es un comité consultivo que tiene por misión, "...promover los intercambios de información, las consultas y, cuando proceda, la cooperación en materia de turismo y, en particular, de prestación de servicios para turistas." (artículo 3, DO nº L 384 de 31.12.1986, p. 52)

> La declaración, realizada en 1988, de 1990 como "Año Europeo del Turismo"172 (junto con la toma de medidas referentes al turismo social, juvenil, cultural, etc.).173

> El programa propuesto por la Comisión denominado "Plan de medidas comunitarias a favor del turismo" de 1991.174

> La existencia del Foro Europeo de Turismo que se celebra con carácter anual en diferentes capitales europeas.175 Este foro se creó con el objetivo de dotar a la Unión Europea de una plataforma política que le permitiera aumentar la cooperación entre los países miembros y coordinar acciones, ya que la Unión es el principal destino turístico a escala mundial.176

También se han acordado numerosas medidas específicas para el sector a favor de los turistas,177 de las empresas del sector,178 del desarrollo regional promovido por el turismo (a través de los fondos estructurales como el FEDER y el FEOGA-Orientación), para la creación de un sistema estadístico comunitario,179 etc. Y se ha producido una tendencia progresiva hacia un mayor interés por las diferentes tipologías turísticas, su desarrollo, efectos, normas de regulación, etc.

De esta manera, entre los diferentes documentos comunitarios es posible encontrar numerosas referencias al turismo rural, al turismo social, al turismo cultural o al turismo deportivo, entre otros muchos.180

Además de estas actuaciones, también existe una estrecha relación entre turismo y medio ambiente y, más concretamente, con el desarrollo sostenible, ya que éste debe ser el eje fundamental de toda estrategia llevada a cabo en cualquier sector económico.

Es a comienzos de los años sesenta cuando aparecen las primeras aproximaciones medioambientales aplicadas al ámbito turístico, pero no es hasta comienzos de la década de los noventa cuando, en el 41 Congreso de la Asociación Internacional de Expertos Científicos en Turismo (AIEST) (1991), se plantea la sostenibilidad del turismo,181 no alcanzando verdaderamente auge esta temática hasta 1992 a raíz de la Cumbre de la Tierra de Río de Janeiro y, en el ámbito europeo, con el "V Programa Comunitario de política y actuación en materia de medio ambiente y desarrollo sostenible"- aprobado por la Comisión Europea el 18 de marzo de 1992 y ratificado por el Parlamento Europeo y el Consejo de Ministros a finales de 1992-.

En dicho programa se plantea una nueva estrategia comunitaria en materia de medio ambiente, durante el período 1992-2000, para lograr un desarrollo sostenible. En este sentido, se puede también citar en el marco de la Unión la existencia de la Carta Europea del Turismo Sostenible en Espacios Naturales Protegidos (CETS), 1998182 (una de las prioridades recomendadas en la Agenda 21, adoptadas en la Cumbre de la Tierra en Río en 1992 y por el V Programa de acciones comunitarias para el desarrollo sostenible).

El 13 de noviembre de 2001, la Comisión presentó la Comunicación "Un marco de cooperación para el futuro del turismo europeo,"183 que ponía el énfasis en la necesidad de cooperación entre todos los agentes del sector turístico. En mayo de 2002, el Consejo adopta la resolución basada en esta comunicación,184 representando este hecho un importante paso para la adquisición de un mayor peso y significación del sector turístico en Europa.

Finalmente, entre las actuaciones más recientes, se hace mención a una comunicación de la Comisión referente al turismo y el desarrollo sostenible: "Agenda para un turismo europeo sostenible y competitivo,"185 en 2007.

Al ser el turismo una materia transversal, se ha visto afectado por las medidas tomadas en el seno de otras políticas como el caso de numerosos programas o medidas medioambientales entre los que cabe citar el "V Programa de Acción Ambiental de la Unión Europea (1992-2000)", al que se ha hecho referencia en párrafos anteriores,186 y en el que se plantea que la inserción del medio ambiente en las medidas y estrategias europeas afectará, entre otros, al ámbito turístico; o la Red Natura 2000 que, según C. Sanz (2005, p. 199), "... pretende el desarrollo armónico de los espacios naturales protegidos como destino turístico".

Teniendo en cuenta la importancia del turismo en la Unión, tanto por su papel como agente activo en la creación de empleo e impulsor del desarrollo de los territorios, como por su fuerte potencial de crecimiento futuro, la Comisión en 2006 adoptó "Una nueva política turística en la UE: hacia una mayor colaboración en el turismo europeo,"187 según la cual,

"...cualquier política turística europea debe ser complementaria a las medidas adoptadas en los Estados miembros."

Y cuyo principal objetivo es,

"...mejorar la competitividad de la industria turística europea y crear más y mejores empleos mediante el crecimiento sostenible del turismo en Europa y el mundo entero."188

Aunque en esta nueva política el turismo a nivel europeo sigue permaneciendo en un segundo plano como elemento de complementariedad a las políticas individuales de cada Estado en esta materia, supone un gran paso adelante para el desarrollo del sector en el cuadro europeo ya que es una política centrada, entre otros aspectos, en la integración de las medidas relacionadas con el turismo y, más concretamente, esta medida hace especial referencia a:

=> Una mejora de la legislación -aspecto fundamental para fomentar el dinamismo del sector evitando las trabas que en la actualidad pueden suponer la multiplicidad de políticas existentes que afectan al turismo-.

=> Una mayor coordinación de las políticas económicas -ya que dado el carácter transversal del sector, se ve no sólo afectado por las políticas directamente destinadas al mismo sino también por muchas otras de forma indirecta-.

=> Una mejor utilización de los instrumentos financieros europeos -los Fondos Estructurales, como el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) y el Fondo Social Europeo (FSE), o el Fondo de Cohesión-.

Además, a raíz de esta comunicación de marzo de 2006, la Comisión comienza los preparativos para la creación de la Agenda 21 europea para el turismo con la finalidad de facilitar la competitividad de Europa como el destino turístico más atractivo.189 Agenda a la que ya había hecho referencia en comunicaciones anteriores tales como:

* "Un marco de cooperación para el futuro del turismo europeo"190 en 2001, donde la Comisión proponía la creación de una Agenda 21 para el fomento del desarrollo sostenible de las actividades turísticas en Europa.

* "Orientaciones básicas para la sostenibilidad del turismo Europeo"191 en 2003, en la que entre sus orientaciones básicas se encuentra la aportación de la Comisión europea a un proceso dirigido hacia una Agenda 21 para el turismo sostenible en Europa.192

En resumen, se puede recoger la idea fundamental de todo lo expuesto anteriormente en palabras de C. Sanz (2005, pp.199-200):

"Sin perjuicio de que la relación entre el Derecho Comunitario y el turismo pueda ser objeto de ulteriores líneas de investigación, podemos concluir este breve recorrido por sus principales hitos confirmando, por una parte, que el turismo al constituir una principal actividad económica de la Unión Europea, va concitando un mayor interés en el seno de las Instituciones comunitarias y, por otra, que aunque el marco jurídico comunitario es hoy en día todavía insuficiente, podemos apreciar un crecimiento paulatino de la intervención comunitaria en el sector turístico que se verá impulsado, sin duda, con la entrada en vigor de la Constitución Europea."